“入世”后我国图书馆宏观管理政策取向研究，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,取向论文,图书馆论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
加入世界贸易组织意味着经济全球化将对我国的经济发展产生更加深刻的影响，意味着以整个世界为活动空间的各国经济之间的互动性得以提升和中国经济对外开放进程的全面提速。在经济全球化向我国经济生活全面渗透的同时，我们深信，这种影响还将波及政治、社会制度、文化生活各个层面。在面临经济和技术两大变量交互影响的背景下，图书馆事业发展的结构调整及发展方向的战略性转移无疑是需要进行系统研究的重大课题。建国至今50余年的图书馆事业发展史表明：宏观政策对图书馆行业发展的调控和协调功能是必不可少和不可替代的，宏观管理政策的缺位将使整个行业处于无序状态。中国承诺向外资开放的领域虽未包括图书馆，但已承诺外资可以从事互联网业务中的ISP（互联网接入服务提供商）与ICP（互联网内容提供商）业务，且控股可达50％。外资的加盟，将打破我国信息服务业原有的均衡状态。它对图书馆行业的冲击虽不是直接的，却极大地改变了图书馆行业生存和发展的环境。并且，随着互联网带来的信息资源一体化程度的提高，传统的图书馆行业管理功能将出现逐渐弱化的可能。因此，研究“入世”后我国图书馆行业宏观管理政策取向，应着眼于研究在一个更加开放的技术和经济环境中图书馆与其他信息服务机构的协调发展问题，并通过整个行业宏观调控力度的强化提高图书馆行业对新的生存与发展环境的适应性，以形成图书馆与不断变化着的社会环境的良性互动。
2 图书馆宏观管理政策的设计目标与功能定位
2.1 对以往相关研究的简单回顾
关于图书馆行业管理体制的研究一直都是本学科研究中的重要内容。以往相关研究的研究路径之一是呼吁建立统一的行业管理机构作为实施图书馆行业集中管理的政策工具。
这类研究的特点是以现有图书馆行业管理存在的体制性弊端为研究起点，图书馆行业管理的体制性弊端导致的文献信息资源的重复建设与由此形成的文献信息资源的共享障碍因而成为研究的针对对象，呼吁和倡导进行以图书馆立法为核心的图书馆管理体制的改革则成为研究者们的共同诉求[1]。我国图书馆事业的实际状况已经宣告这类研究结果的不可操作性。
另一研究路径是通过建立图书馆行业协会、学会实现集中指导下的分散管理[2]。这类研究的着眼点是试图通过行业内部的结构调整来实现图书馆行业宏观管理功能的完善，从而消除不利于图书馆事业发展的体制性壁垒，增强图书馆作为一个行业在文献信息资源的建设、开发与利用上的协同性与行业合力。然而，由于图书馆传统的行业管理的组织结构实质上表现为条块分割的二维结构，这种结构以同一系统的图书馆之间的纵向层级制和不同行业、系统之间的图书馆的横向联系制为重要特点。因行业协会并不具备管理职能，只是一种松散的业务与学术联合体，依靠行业的内部调节（即行业自律）实施对本行业的宏观管理与调控，由于操作环节太多、管理的链条过长，其功能的不足是显而易见的。此外由于图书馆学研究对政策制定的影响力的微弱，故以往有关图书馆宏观管理政策的相关研究的理论价值和实践价值是极不对等的，表现在实际操作领域绝大多数的研究成果以无功而返而划上遗憾的句号。
2.2 图书馆事业生存和发展环境的变化需要与之相适应的宏观管理政策的支持
图书馆行业整体生存和发展环境的变化极大地改变了本行业宏观管理政策的设计背景，在我国加入世界贸易组织之后，当前关于图书馆行业宏观政策的取向研究应致力于在一个更加开放、更具竞争性的环境中，谋取图书馆作为一个行业对新的生存环境的适应性，及与其他信息服务机构发展的协同性。
尽管传统意义上各类图书馆在服务对象定位上有着明显的差异，但支持图书馆事业发展的资金来源均为国家的公共财政投入。值得注意的是：国家对图书馆行业的资金投入并不是集中、统一划拨的，而是由财政部门依照财政拨款制度将资金分配至各类图书馆所在的主管部门，再由各主管部门在本系统内进行资金的再分配。这一点恐怕是图书馆行业管理主体的多元化现象最根本的原因。图书馆事业发展资金的分散分配导致资金的分散使用，处在这种以管理主体的多元化为特征的二维体制结构中的图书馆行业，始终难以摆脱文献信息资源的重复建设及文献信息服务的封闭现象。图书馆行业管理的二维体制结构导致只注重单个图书馆文献资源建设的局部均衡而忽视整个图书馆行业文献资源建设的整体均衡，注重内部均衡而忽视外部均衡，表现为各个图书馆试图以对文献信息资源的有限占有来实现面对特定读者群体的、封闭式的文献信息保障体系建设。图书馆在传统文献信息服务中所处的垄断地位淡化了本行业的生存危机感。这一切也是有关图书馆行业宏观管理的政策研究落后于本学科其他研究领域研究的基本原因之一。“入世”使国内图书馆事业的可持续发展问题上升到一个空前的高度，图书馆行业的生存和发展空间受到来自国家承诺开放的网络信息服务领域中外资信息服务提供商与国内具备长足发展后劲的商业化信息服务提供商的双重挤压。图书馆事业的发展已不再局限于自身独立、封闭式发展，作为国家信息产业发展框架中的一个有机组成，我们应该立足于一个更大、更加开放的产业发展空间来探讨图书馆事业的发展问题，基于新的生存和发展背景研究图书馆行业的宏观管理政策设计目标与功能定位。
2.3 “入世”后我国图书馆行业宏观管理政策的设计目标与功能定位
企图撇开图书馆行业现有的体制结构，重新设计图书馆行业的宏观管理政策是不现实的。图书馆行业管理体制中多种管理主体并存的现象由来已久，其对我国图书馆事业发展的影响将是长期的。因为这种管理体制结构业已成为我国图书馆事业运作模式的制度基础，具有相当大的稳定性，故目前关于我国图书馆行业宏观管理政策的设计只能尊重这一现实。关于图书馆行业宏观管理政策设计，首先应系统考察影响该政策设计的一切相关因素，在明确图书馆行业宏观管理政策的功能并赋予每一种政策工具以功能明确的角色定位的基础上，以及在对图书馆事业发展的近期、中期、远期目标进行通盘考虑之后，进行系统的制度安排。
2.3.1 影响我国图书馆行业宏观管理政策设计的基本因素与政策设计的基本要求。
对我国图书馆行业宏观管理政策发生影响的因素是多种多样的，凡是能对图书馆事业产生影响的社会因素都可认定为影响图书馆行业宏观管理政策的因子。从宏观上看，国家的政治、经济、文化、科学技术水平均从不同的角度、不同程度地影响图书馆事业的发展进程。但是，在具体进行行业的宏观管理政策设计时，往往将这些宏观层面的因素作为既定的背景，只将那些与图书馆事业具有最直接关联的因素作为影响政策设计的变量。这些因素包括：首先，我国图书馆事业的现状及现有水平。我国图书馆依据隶属系统与行业进行分散管理，同一系统内的图书馆之间同时体现为平行与垂直相交织的关系，不同系统之间的图书馆则表现为横向平行关系，不同系统的图书馆在资金来源、技术方案的选择、文献信息资源的开发与利用上有着不同程度的独立性与封闭性，实施图书馆行业宏观管理的目标是要将这种独立性与封闭性降低到最低限度。其次，应分析、考察我国信息服务业的发展现状与整体发展水平。我国信息产业的发展正面临深层次的结构调整，在技术信息产业得到优先、长足发展之后，国家下一阶段的信息产业发展重心已转移到信息服务业上来。图书馆作为信息服务业中以提供公共信息产品、保障公众获取信息资源平等权益的公益型、非赢利型信息服务群体，其在信息服务业中的地位是不可替代的。国家在制定信息服务业的发展规划与相关政策时，应强调图书馆行业在信息服务业中的主体地位，并制定出协调图书馆与其他信息服务机构共同发展的具体方案。最后，图书馆行业宏观管理政策的制定应以指导本行业的可持续发展为导向。
2.3.2 我国图书馆行业宏观管理政策的设计目标与功能要求。
20世纪90年代以来人类在网络技术及其应用方面所取得的巨大进展，改变了图书馆事业发展的既定方向，文献数字化及数字图书馆建设成为图书馆事业发展的两大标志性变革。传统图书馆建立在网点扩张基础上的信息服务规模优势正在被数字图书馆随网络无限延伸的信息扩张效应所替代。对数字图书馆的管理实质上是对网络中数字图书馆拥有的数字化信息流的管理，管理的目标是实现信息资源的有效供给与社会需求之间的平衡。由于互联网带来的信息发布、传输的便利，以网络为依托形成的信息服务业中信息服务主体的多元化现象成为现代信息服务业的重要特征之一。非公有资本进入信息服务业，尤其是中国加入世界贸易组织之后信息服务业的部分领域必须向外资开放，图书馆事业发展的环境业已发生根本性的变化。以往那种仅仅从图书馆事业本身的角度实施对图书馆行业宏观管理的简单做法已不能满足图书馆事业发展的基本要求，脱离新的社会背景制定图书馆行业的宏观管理政策是不现实的。从我国数字图书馆的建设部分地继承了传统图书馆行业管理体制中的先天性不足这一现实，我们可以判定继续沿袭传统的行业管理模式与管理理念的不可行性。因此，新的图书馆行业宏观管理模式的设计应在政策目标与功能上满足下述要求：首先，在宏观方面应满足图书馆事业与本国经济、政治、社会、文化、教育及科学技术同步发展的要求，在财政投入、发展政策上将图书馆事业的发展置于信息产业发展的高度进行政策调控，尤其是对数字图书馆建设的宏观调控与管理应成为今后一段时期内图书馆行业宏观管理的战略重点；第二，指导图书馆事业健康、有序地发展，通过有针对性的政策工具，明确图书馆在现代信息服务业中的主体地位，通过有效的制度设计实现图书馆与其他信息服务机构在信息服务功能上的互补与协作，共同推进我国信息服务业的发展；第三，在微观层面应满足对图书馆行业具有战略意义的重大问题实施有效管理和宏观调控的功能，就信息资源的合理布局、知识产权保护、保障公民获取信息权益等一系列问题上出台具体的政策工具。
3 实现图书馆行业宏观管理的基本途径与主要政策工具
对一个行业采用什么样的管理模式要由该行业的具体性质来决定。通行的做法是：由国有资金提供发展资助的行业通常由国家出台相关的政策进行宏观调控，这便是经济学中所谓的“看得见的手”；而行业发展的经费来源属非国有资本，通过启动市场的自发调节功能，即以市场自身具有的调控机制为管理手段。在实际经济生活中，不管是“看得见的手”还是“看不见的手”都存在失灵的案例，因此，通常状况是结合政府的宏观政策与市场调节的双重功能，只不过是各有侧重而已。图书馆是完全依赖国家的财政拨款生存的，应该采用以政府宏观管理为主的行业管理模式。鉴于传统图书馆行业管理中以行政管理职能为主、公共服务职能为辅的既定管理模式，要对这种传统的行业管理结构依照现代信息服务业发展趋势的要求进行再造，如果没有强有力的政策工具，单纯依靠行业内部的自发调节力量不可能产生预期的效果。因此我们建议“入世”后我国图书馆行业的宏观管理的实施可考虑启动下列政策工具：
3.1 加强对信息资源建设的统一规划
由于文献信息资源重复建设与封闭式利用现象的普遍存在，今后一段时期内对信息资源建设的统一规划成为图书馆行业宏观管理的重点。在国家已将数字图书馆纳入国家发展战略并成立“中国数字图书馆发展战略组”负责国内数字图书馆建设的统筹规划与组织实施的情况下，组织隶属于信息产业部的信息资源建设监管委员会。该委员会应具备以下宏观调控功能：从我国信息服务业健康、有序发展的整体要求出发致力于国内信息资源建设的宏观调控，承担文献信息资源的总体布局规划与需求预测；依照建立一个适应社会整体需求的文献信息资源保障体系的要求，制定文献信息资源建设的中、长期计划；致力于以行业的信息资源的优化配置，最终消除目前数字图书馆建设中依然存在的信息割据现象；国家应保证信息资源建设监管委员会的行政职能的有效发挥。并以立法的形式保证该委员会具有超越一切现有的信息资源建设的行业自律组织，实施按行业、学科、地理区域实现信息资源的合理布局的法定权利，本着互利、互补的原则统筹数字图书馆信息资源建设中的合作引进。指导国内图书馆特色数据库建设的协调与协作，使图书馆所具有的信息资源形成行业性的合力。具体操作可施行对引进数据库的备案制度及特色数据库建设的审批制度。此外，信息资源建设监管委员会还具有负责制定国内关于信息资源建设的技术标准、促成图书馆与其他行业在信息资源建设中的合作、建立不同类型信息服务机构之间的信息交流渠道、负责组织国内有关信息资源建设的技术培训等工作的义务。
3.2 加快图书馆立法
世界各发达国家图书馆事业的发展史表明：图书馆法是图书馆行业宏观管理中最有力的政策工具。以图书馆法为核心的图书馆行业的宏观管理政策工具由一系列有着相互关联的原则、法律规定、方针政策、制度设计、发展策略等共同组成。各个政策工具虽然内容和调控方式不一，它们存在的目的均是为图书馆行业的宏观管理提供综合性的指导原则，为图书馆事业的健康发展实施有效的宏观调控，为管理全行业的信息资源提供法律保障，并为单个图书馆在制定管理制度和发展规划时提供具有针对性的指引。关于我国图书馆立法的理论探讨已持续多年，至今仍未修成正果。面对“入世”所带来的国内图书馆生存与发展环境的变化，以及信息资源的整体开发、利用水平对一国经济发展影响力提高的趋势，发挥法律对图书馆事业发展的保障作用已经势在必行。通过立法确立图书馆在现代信息服务业中的主体地位及图书馆与其他信息服务机构的平等协作与互补关系，使图书馆事业发展的经费来源及经费投入随国家的经济发展同步提高，为图书馆事业的发展提供财政保障。在明确图书馆立法的基本原则的前提下，通过对各类图书馆的设计原则与图书馆网点布局、图书馆行业的技术标准与规范、图书馆与其他法规的配套衔接等一系列有关图书馆宏观管理政策的施行，满足图书馆行业的宏观管理要求。