环境权与人权——从《环保法》修订案谈起，本文主要内容关键词为：人权论文,环境论文,环保法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引用文献格式：项安安.环境权与人权——从《环保法》修订案谈起[J].环境与可持续发展，2014，39(5)：115-119. 中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1673-288X(2014)05-0115-05 1 环保法修订案的空白 目前，中国的环境问题日益严重，从水、土壤到空气，无处不被污染，甚至有人危言耸听说癌症发病率的高涨与环境恶化不无关系，所以一直觉得环境问题在中国已经不是一个代间问题，即要如何留个后代一个高质量、生物多样性的生存环境，而是迫切到如何阻止当代环境进一步恶化，乃至已经威胁到当代人生命和生存的问题。2014年4月24日，中国修订通过《中华人民共和国环境保护法》，自2015年1月1日起施行，被媒体称为“史上最严环保法”。在笔者看来，该法的主要优点在于进一步强化和细化了环保部门和地方政府的环境职责，如全面实行环境信息公开制度①、对于履职缺位和不到位的官员要求引咎辞职②、设立生态保护补偿制度③、加强环保宣传和教育④等等。虽然环保法修订案规定了公益诉讼的条款，但却排除了个人的公益诉讼，而只赋予环保组织的公益诉讼的权利⑤。有专家解释认为放开个人公益诉讼，行政机关就会“诉累”，但同时也不得不承认“在地方保护之下，许多环保NGO就会妥协不敢起诉。现在地方NGO的生存环境不是很好，一旦跟政府作对，就会被谈话和警告。”⑥ 因此从总体看，《环境保护法》修订案依然是一部管制法，只设定了法律义务⑦，而并没有提到环境权利。其维度是单向的，主要是给企业设定义务，政府监督企业履行义务，并追究违法者的相应责任。而这种主要依靠行政机构和企业双方博弈的格局存在很多问题。如果按照公共选择理论的假设把行政机构也作为追求自身利益的主体，那么行政机构并无太大动力去监督企业达到环保标准，尤其是对于地方政府来说，GDP至上的政绩观使其作为投资促动者的角色，往往大大压倒了其环境管制主体的角色。所以在这个政府监管可能失灵的格局中必须引入公民和社会组织作为第三方，尤其是环境破坏的直接受害者——公民，只有他们才有最热烈的愿望来确保环保法的严格执行，也只有赋予了他们监督政府的权力，才能形成一种三方面博弈平衡的格局。因此这个所谓“史上最严环保法”会不会雷声大而雨点小，其执行效果如何还有待于明年实施后观察。但笔者以为环保法修订案中应该考虑赋予公民环境权，权利承认、权利结构、权利维护等重要的现实问题需要予以明确，从而给环保法再增加一个维度：公民要求政府履行环保义务的权利以及相应的政府责任。只有尽快建立这种多主体的治理结构，才能应对日益严峻的环保危机。同时，企业作为环境法调整的基本主体，也应当享有一些基本权利，如排污交易权等。因此环保法修订案仍有进一步完善的空间。那么到底什么是环境权?环境权是公民应当享有的人权中一部分吗? 2 环境权作为人权的产生及发展 环境权是以全球性环境危机为背景提出来的一项权利，反映了人类对于自己与环境关系的重新认识，以及保护环境的法理诉求。最早在1960年，一位联邦德国医生向欧洲人权委员会控告向北海倾倒废弃物是侵犯人权的行为，提出“公民具有在良好适宜环境中生活的权利”，由此引发了在欧洲人权清单中是否要追加环境权的议论⑧。1970年，在“公害问题的国际座谈会”上发表的《东京宣言》中，请求“把每个人享有其健康和福利等要素的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来”⑨。环境权得到更加正式的国际承认是在1972年召开的联合国人类环境会议上，大会通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》指出，“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”⑩会后成立了联合国环境规划署。紧接着在1973年欧洲环境部长会议上通过的《欧洲自然资源人权草案》，将环境权作为一项新的人权加以肯定。至此，环境权与人权结合在了一起，并被世界上的国家广泛接受。 不少国家的宪法中都规定了国家机关和公民保护自然环境的义务(11)。比如我国《宪法》第9条规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。但无论是总则还是公民的基本权利中都没有涉及公民环境权。而在上述提到的最新《环境保护法》修订案中也只是规定公民保护环境的义务，而没有规定公民环境权。因此虽然我国有了环境立法甚至环境权保护的实践，但并未以立法形式明确承认公民环境权，它还仅仅停留在应然权利阶段。 3 环境权的特殊性 虽然大家都意识到环境权的重要性，并且一开始就是作为基本人权提出来的，但是在正式承认它是基本人权时立法者和学者却表现出谨慎、迟疑的态度：学者们都环境权的性质存在不同的认识(12)；在立法实践中，即使在宪法和国际条约中确立了环境权，但其自身不具有可执行性(13)。究其根本，是源于环境权有别于一般传统权利的特殊性。 (1)环境权是集体权利，是人类权，代表整个人类的共同利益，是不可分割的权利。人们所关心的、要保护和改善的环境是人类的环境，而不是孤立的环境；它关系到全世界各国人民的幸福和经济发展，而不只是某些个体的福利人；人类不当使用其改造环境的能力造成的后果，也是给整个人类及其环境造成损害，而不是仅仅对某些个体造成损害。由此可能带来另外一个问题，就是“搭便车”问题。一个国家以牺牲经济发展速度为代价来保护环境，而它的邻国却可能以牺牲环境为代价掠夺性的开发利用资源从而加速本国经济发展，给环境造成的不同后果却是共同享受或承担的。 (2)环境权是世代权，不仅是当代人的权利，也是未来世代人的权利。所以又往往和可持续发展联系在一起。1992年里约环境与发展会议是环境权发展的重要里程碑。《里约宣言》第一条宣称：“人类处于广受关注的可持续发展问题的中心，且享有以与自然和谐相处的方式过上健康和富足的生活的权利。”从而将环境权和可持续发展联系在了一起。 (3)环境权是一种自得权，人类既是权利的主体同时又是义务的主体(14)。环境权利不是通过与权利主体相对的义务主体履行义务来实现，因为根本不存在这种主体，而是通过权利主体本身的努力来实现。因此，也有学者提出，根本不存在环境权利一说，只有环境义务(15)。 (4)环境权就是一项兼具私益性与公益性的权利。譬如个体的环境消费不会影响他人的同样消费；即使个体并未承担生产环境公共品的成本，他也能自动(不管喜欢与否)享受环境公共品带来的效应(正面是环境公益，负面是环境公害)。人们在实现环境公益的同时，环境私益也得到了增进；而对环境私益的损害，又必须通过调节环境公益来补救。 4 环境权的人权属性之争 4.1 人权发展的三个阶段 国内外研究者大都赞同根据人权的发展阶段，将人权分为三个阶段或者说三代人权。但三代人权的具体含义似乎又有所不同。有学者将“三代人权”分别称为“自由权”、“平等权”和“社会连带权”(16)；有学者认为三代人权的核心权利是自由权、生存权和环境权(17)；也有学者认为第一代人权是“消极人权”，主要涉及民事和政治权利，第二代人权是“积极人权”，主要是指经济和社会权利，第三代人权是集体人权，比如发展权、自决权等等。支持环境权属于人权的学者大都认为环境权是第三代人权(18)，但是究竟哪些权利是人“应有”的权利，至今还没有形成明确一致的认识，人权是否包含环境权其实尚存在争议。 4.2 否认环境权是一项人权的观点 4.2.1 环境权是模糊的，不确定的 首先，无论是国际法还是国内法对环境权都没有明确的定义。“每一特定人权必须明确予以定义，尤其是在国家管辖范围内，更宜如此。”(19)“未经确定准确的定义，而以法律或其他方式进行有效调控，如果不是不可能，也是难以想象的。”(20)其次，人权是每个人基于其人的属性且人人都平等享有的权利，它以人类自然属性的要求为基础，而环境权更像一种期望而不是现实权利(21)。甚至有学者认为，人权法其实并不保护环境本身，所尽的不是一项保护环境的义务，而是一项保护人类免遭重大有害环境影响的义务(22)。有学者认为环境权的核心思想是保护与个人有关的环境权，但现实中的环境危机如臭氧层破坏、生物物种灭绝等等已远远超出个人环境权所对应的范围(23)。 4.2.2 环境权是其他人权的基础，甚至是与传统人权相冲突 以往人权的享有都是以环境资源的利用为基础，无论是生命权、自由权还是生存权、发展权，哪一项权利的享有都离不开人类对环境资源的开发和利用，在这个意义上，保护环境就是保护人权，环境权是其他人权的基础。然而每一开发利用行为都会对地球环境产生破坏性影响。因此只要人们享有生命权、发展权等基本的人权，人们就会毫无例外地侵害环境。因此享有环境人权，就必须减损部分生存权、发展权甚至是生命权，体现了环境人权与传统所有人权的冲突(24)。 4.2.3 环境权的不可分割性与国家分而治之矛盾 在理论上，一国人民传统人权的实现，并不取决于另一国人民和政府，而是与本国人民和政府密切相关，国家负有消极或积极保护人权的义务。但是，环境人权的实现与此完全不同。一国人民环境人权的实现，不仅取决于本国人民和政府的行为，而且取决于国外所有人民和政府的环境行为。这是由整个地球生态系统不可分割的事实所决定的，比如大气、海洋的跨界污染。然而，现实中环境管理是国家内政，不受外国干预，因此政府完全有可能为了经济的发展而牺牲环境。在这种状况下，最好的方式是各国都遵守统一的国际环境法规则，但是在目前各国发展不均衡，贫富差距较大的情况下，实行全球统一的环境规则是不可能实现而且也是不公平的。 4.3 肯定环境权是一项人权的观点 4.3.1 环境权符合人权的构成要件 虽然人权的概念至今也没有一个统一的定义，但是一般认为人权有下列的属性：“第一，从人权的根据上看，人权是一种道德权利。人权在根本上是道德而不是法律支持的权利。法律可以确认人权也可以剥夺人权。人权可以而且应该表现为法定权利，但法定权利不等于人权。第二，从人权的主体和内容上看，人权是一种普遍权利。第三，从人权概念产生的社会历史过程看，人权是一种反抗权利。”(25)从自然法学家格劳秀斯、洛克、卢梭等有关自然权利论述中，“权利”在这些思想家的眼中并不是法律上所固有的权利，它们或来源于理性和赋予，或来自于上帝的恩赐，总之这些权利超越于法律包括宪法而存在。这种与生俱来的权利在人类结成社会、组织政府以前便已存在，因而它们是一种原始权利。可以说，人权来自于通过理性分析认为应该坚持的原则，即“天赋人权”。对照上述人权属性的分析，我们会发现环境权完全符合人权的构成要件：环境权也是与生俱来的，是人类普遍享有的并赖以生存的基础，随着人类行为的进程发展到工业化阶段，环境日益恶化而不得不采用法律加以规制。 4.3.2 环境权是一项独立的人权 吕忠梅认为环境权源于人类在环境危机面前对自身和未来生存发展的忧虑，所以“环境权既是其他人权的基础，更是对其他人权的控制”(26)。正因为环境权与其他人权冲突，所以它不可能归入传统的其他人权之中。其实认为环境权隶属于生存权或者其他人权的传统法律的思想是建立在传统极端的人类中心主义的基础上的(27)。认为人权不保护环境，只保护与人有关的环境的观点都缩小了环境权保护的范围。其实基于地球生态系统，整个地球的环境都与人类有关，都会受到人类行为的影响反过来又影响到人类的生存和发展。 4.3.3 环境权是一项确定的权利 环境权作为一项权利，其具备法理学上要求的五种主要基本元素，即环境权具有自己的主体、客体、实施方式、义务的承担者和权利的正当性(28)。吕忠梅将环境权定义为“公民享有的在不被破坏和污染的环境中生存及利用环境资源的权利。”(29)环境权的主体包括当代人和后代人。环境权的客体是各种有关环境的权利，包括平等享有自然和文化资源的权利。吕忠梅认为环境权应包括公民对于环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的权利(30)。环境权的实施方式是多样化的，其中最主要的形式有：承认公民对环境使用、要求信息公开、请求司法保护、参与环境管理等等。鉴于环境权是一种自得权，人类既是权利的主体同时又是义务的主体，在享有环境权利的同时又承担着保护环境的义务。最后，很显然，环境权的正当性来自于人类生存和发展的需要，是与生俱来，不可分割的权利。其实为了协调发展中国家和发达国家对于人权的不同观点，人权的概念本身也是模糊的。而且人权主体的范围一直在不断扩大——从个人到集体：由过去单纯的个人人权发展为以种族、民族为构成内容的集体人权(31)。人权的内容也在不断扩大，从18世纪的公民人身、政治权利到20世纪的经济社会权利直到第二次世界大战后的自决权、发展权等等，那么又有什么理由拒绝环境权作为新兴的人权加入呢?当然由于环境权的特殊性区别于一般传统意义上的人权，因此存在一些具体问题的不确定性。如作为一项集体权利，“个人怎样对国家坚持该权利，并且因此怎样能满意地将其作为一项人权而进行归类”(32)。在环境权与其他人权相冲突的情况下，应如何建立一个联系和平衡的机制等等。 5 地球权利与环境权的进一步认识 5.1 地球权利 由于环境权的特殊性，它与人权的关系之争，似乎不是能在短时期解决的问题。鉴于此，爱蒂思·魏伊丝教授提出了一个新的概念——“地球权利”。爱蒂思·魏伊丝教授在其《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》一书中创设性地提出了地球权利与地球义务的概念。她在总结地球权利和人权的关系时认为包含代际和代内公平的环境权的地球权利可以解决环境权是否属于人权的纷争并认为它与现有的人权学说是相辅相成的(33)。爱蒂思·魏伊丝教授认为每一代人类只是整个地球生态系统中的一部分，不是地球的主人也不能以地球所有者自居，所以有权利从前一代人手中以信托的方式继承自然和文化遗产，然后有义务为未来世代保护自然和文化遗传，从而使人类共同的遗产代代相传(34)。当代人在利用这些资源并从中获益，有可能是以牺牲后代人的利益为代价的，由此产生了世代间公平问题。爱蒂思·魏伊丝教授认为世代间公平不仅包括代际公平还应包括代内公平，因此要求富足的社会对贫困的社会予以援助以帮助他们能够履行自己的保护环境义务。同时，她还批判了保护主义模式的环保方式，即鼓励维持现状，什么也不消费，为未来保持全部资源，并使环境的任何方面维持同样质量水平的极端论调(35)。地球义务主要包含三项义务，简单说就是保护自然和文化资源多样性、质量和可获得性，只有这样才能保证代间和代内的公平(36)。地球权利主要是指享有地球自然和文化资源的权利(37)。其认为地球义务对国际社会的每一个成员都有约束力，包括国家、跨国公司、其他组织和个人(38)。地球权利是群体权利，并不是个人拥有的权利，是一代人的权利，区别与主要考虑个人和国家关系的传统的人权(39)。因此，她建议：(1)国家可以采取国际法庭、地区法庭的形式或者通过国家法律或行政手段行使地球权利；(2)公民和社会组织可以通过设立一个或多个地球权利专员，接受个人和非政府组织投诉并进行调查来行使地球权利；(3)同时政府、非政府组织和个人还可以通过教育本地、国家所有年龄层人群，培养他们的环保意识来行使权利从而保护当今世代和未来世代对地球及其资源的权利(40)。 5.2 对环境权的进一步认识 笔者以为魏伊丝教授的上述这些观点都非常重要。虽然她是用来阐述地球权利的，但上述观点对加深认识环境权也同样有效。 首先，在笔者看来，爱蒂思·魏伊丝教授提出的地球权利和义务是更高于我们一般意义上的环境权的权利和义务，是建立在公共信托理念基础上的，并不拘泥于狭隘的人类中心主义，而是采取了人类与自然平等和谐相处的模式。 其次，魏伊丝教授虽然认为应该把所有国家作为一个与国籍无关的集团，只有这样才能更好地行使作为集体权利的环境权，但是为了保证代内公平，也不能无视发达国家与发展中国家之间经济发展的巨大差异，要求他们同时履行同等的义务。首先要保证生存，然后才能谈环境。在一个就连本国当代国民的贫困都不能关照的国家里，如何期待它对未来世代予以关照?毫无疑问，一个国家对本国现在和未来所有世代的国民负有义务，但是否对他国未来世代国民负有义务?某国前世代实施的行为使该国下一代受惠而对他国下一代造成损害时，他国能否请求给予赔偿或者补偿?似乎只有把所有的国家和人类都无差别的视为一个集体，才能更好地解决上述的问题，不会为了国家当代利益而无视他国环境危机。 再次，环境权既然是一种权利，那它肯定不仅仅是义务，不仅仅是禁止我们使用环境资源，维持现状。环境权绝不要求以牺牲生命权、发展权为代价来保护环境，只是期望建立一种平衡，使保护环境和经济发展同步进行。作为无数代人类中的一代，当代人当然也有利用开发自然和文化资源的权利，不然就不是权利的主体，而仅仅是权利的“保管人”了。只是针对不同的资源，我们要采取不同的使用方式：对于可再生资源，要采取可持续方式利用和开发，即使用不要超过其更新的速度；对于濒危动植物，则采取严厉的保护措施，尽量维持现状；同时要利用现有科学技术积极发现替代品或者对现有资源实现更有效的提取和使用(41)。 最后，针对环境权目前往往不具有可执行力的问题，可以适当借鉴魏伊丝教授提出的一些具体策略。鉴于环境权的集体性、不可分割性，最好建立一个全球性的相关国际组织，具体包含(1)委员；(2)调查委员会；(3)监控部门；(4)科学技术咨询机构；(5)教育机构(42)。既然环境权的主体既包含当代人也包含未来世代的人，那么在决策过程中就须要有未来世代利益的代表。因此委员中有一部分要代表未来人的利益，站在他们的立场上制定可执行的国际规则。调查委员会是受理和调查国家、组织和个人的申诉，并可以要求相关国家和个人承担相关责任。为了更好的实施监控部门的职责，需要建立一个全球性的网络以监管自然资源的多样性、质量和文化资源的保护并公开相关数据。科学技术咨询机构为未来世代提供他们管理资源所需的知识和工具、开发替代资源、增加资源的利用率。最后的教育机构是为了培养所有民族所有年龄段把自己看做地球一员，为未来世代保护地球资源的意识。 另外，为了防止“搭便车”现象的产生，在国际法层面需要确立国家责任。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条原则规定国家有义务确保在其管辖或控制下的行为不对其他国家或地区的环境造成破坏。许多评论认为它已经成为了国际习惯法(43)。那么能否认为在国际法层面，国家应该成为履行环境义务的保证人?国家不仅要对国家行为负责并必须采取必要措施确保本国的私人领域也遵守有关的国际规定。比如通过环保法等专门性立法，或者在民法和刑法的法条中加入具体的环保义务并规定相应的民事或刑事惩罚措施并切实实施。也就是说，国家不仅仅只对传统上国际行为，即国家、国家机关、其他政府机构或代表国家行为的个人的行为负责，还要对国家领域内的个人或私人公司行为负责。困难在于国家的这种保证人责任有多大，也就是说国家在多大程度上要对管辖领域内的私人行为负责。 注释： ①详见《中华人民共和国环保法》第五章“信息公开和公众参与” ②详见《中华人民共和国环保法》第68条 ③详见《中华人民共和国环保法》第31条 ④详见《中华人民共和国环保法》第9条，明确教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容 ⑤详见《中华人民共和国环保法》第58条 ⑥《环保法或成中国最严行政法环境污染个人可诉讼》，http：//news.sohu.com/20140424/n398758570.shtml，访问日期：2014年5月29日 ⑦详见《中华人民共和国环保法》第6条 ⑧参见蔡守秋：《环境权初探》，《中国社会科学》，1982年第3期 ⑨参见金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第93页 ⑩参见《联合国环境与可持续发展系列大会重要文件选编》，2004年，中国环境科学出版社，129页 (11)[美]爱蒂思·魏伊丝：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗传与世代间衡平》，汪劲等译，法律出版社2000年版，第112页 (12)参见吕忠梅：《论公民环境权》，《法学研究》，1995年第6期 (13)同上注 (14)参见徐祥民：《环境权论——人权发展历史分期的视角》，《中国社会科学》，2004年第4期 (15)刘卫先：《环境人权的本质探析》，《中共天津市委党校学报》，2009年第2期 (16)参见罗玉中、万其刚：《人权与法制》，北京大学出版社2001年版，第27-30页 (17)参见徐祥民：《环境权论——人权发展历史分期的视角》，《中国社会科学》，2004年第4期 (18)也有学者认为环境权不能完全归类于某一代人权，参见那力、杨楠：《环境权与人权问题的国际视野》，《法律科学(西北政法大学学报)》，2009年第6期 (19)[斯里兰卡]C.G.威拉曼特里编：《人权与科学技术发展》，张新宝等译，知识出版社1997年版，第232页 (20)同上注 (21)[英]R.J.文森特：《人权与国际关系》，凌迪等译，知识出版社1998年版，第13页 (22)那力、杨楠：《环境权与人权问题的国际视野》，《法律科学(西北政法大学学报)》，2009年第6期 (23)参见刘卫先：《后代人权利：何种权利?——一种权利视角的考察》，《东方法学》，2011年第4期 (24)参见刘卫先：《环境人权的本质探析》，《中共天津市委党校学报》，2009年第2期 (25)参见夏勇：《人权概念起源：权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第169页 (26)参见吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》2000年第6期 (27)参见黄华弟、欧阳光明：《论环境权的人权属性》，《河北法学》，2004年第9期 (28)参见霍菲尔德：《基本法律概念》，转引自[英]文森特：《人权与国际关系》，凌迪等译，知识出版社1998年版，第13页 (29)参见吕忠梅：《论公民环境权》，《法学研究》，1995年第6期 (30)参见吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》，2000年第6期 (31)参见徐显明、曲相霏：《人权主体界说》，《中国法学》，2001年第2期 (32)参见保罗·西罗哈特：《人类的合法权利》，牛津大学出版社1985年版，第167页.转印自吕忠梅：《再论公民环境权》，《法学研究》，2000年第6期 (33)[美]爱蒂思·魏伊丝：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗传与世代间衡平》，汪劲等译，法律出版社2000年版，第120-123页 (34)同上注，第1-2页 (35)同上注，第22页 (36)同上注，第54页37同上注，第97页 (38)同上注，第51页 (39)同上注，第120页 (40)同上注，第114-120页 (41)同上注，第54-56页 (42)同上注，第152-156 (43)同上注，第92