试论地方财政平衡的难点及其对策，本文主要内容关键词为：难点论文,试论论文,地方财政论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政收支失衡、债台高筑问题由来已久，实行分税制财政体制后，这一
现象呈日趋蔓延、加重之势，由此所引发的各种矛盾更加错综复杂、尖锐激化。
因此，分析财政收支失衡问题，研究实现财政平衡的措施，应成为地方各级政府
“九五”期间的工作重点之一。本文拟就这一问题作一探讨。
一、地方财政平衡的难点。
地方财政收支失衡的原因是多方面的，就目前情况而言，大致源于以下６个
（一）经济运行质量不高，平衡的基础差。财政是国民经济的综合反映，财
政状况是一个国家、一个地区经济发展情况的“晴雨表”。地方财政收支缺口拉
大、赤字面和赤字额急剧扩大的一个重要原因，就是近年来不少地方的经济运行
质量不高，使财政失去了扩大收入来源的基础。突出表现为“两个不合理”，即
：一是经济结构不合理。第三产业仍是地方经济的一条“短腿”，制约了地方经
济总量的增长，而且使分税制后作为地方财政收入主体税源之一的营业税，增幅
过慢，总量偏小，从而直接影响着财政平衡目标的实现。二是经济增长模式不合
理。许多企业的效益增长远远滞后于产值增幅，同时，不少地方国有、集体企业
投资成功率不高，经营机制转换不快，亏损额、亏损面增加，导致国税征不到，
地税征不了，使得地方财政更加举步维艰。
（二）地方税基不牢固，平衡的税源少。分税制明确划归地方固定收入的税
种，大多数都存在自然灾害多（如农四税）、市场风险大（如所得税、资源税）
、征收面广（如屠宰税、个人所得税）、增幅不大（如印花税、车船使用税等）
的问题，特别是近年来自然灾害频繁，市场波动较大，地方税收预算经常落空，
有的税种甚至出现完全失收。随着支出的快速增长，地方税增长缓慢的矛盾日益
（三）增支政策不稳定，平衡的主动性弱。近年来，上级频繁出台各种刚性
增支政策，使地方政府压缩支出的努力难以实现，赤字数额发生突发性的高额增
长。据统计，在９４、９５两年地方财政增支中，政策性增支占８０％左右的比
重，从而进一步拉大了收支平衡的缺口。同时，许多增支政策出台突然且数额大
，往往难以增加收入填补缺口，削弱了地方政府搞好财政平衡的主动权。
（四）财政负担沉重，平衡的余地小。目前，地方财政负担日益加重，资金
调度极为紧张，实现收支平衡的空间缩小，表现为：⒈吃饭费用急剧上升。据统
计，“八五”期间地方财政工资性支出一直保持年均增长３０％以上的高速度，
在许多地方，保吃饭已成为财政最重要、也最棘手的问题。⒉社会保障支出范围
不断扩大。如实行房改政策后，地方财政要按供给对象工资总额的５％，为其交
纳租房公积金；价格补贴及给特困企业职工发放一定的困难补贴，等等。⒊债务
包袱沉重。“七五”期间，通过财政引进或担保的政策性贷款较多，“九五”期
间，处于还贷的高峰期。目前，有些地方财政债务已接近或超过每年财政收入的
总量。特别是引进使用的外汇贷款，由于汇率调高，汇差加大，还贷压力更加沉
重。同时，各级财政都有数额较大的粮商财务挂帐亟待处理。⒋老赤字数额庞大
。有些地方从省到乡四级财政都出现赤字，这不仅加剧了当前财政的供需矛盾，
而且也为“九五”实现财政平衡构成了直接威胁。
（五）预算外资金征管不规范，平衡的资金渠道窄。目前预算外资金虽然普
遍实行了收支两条线管理，但问题仍然很多：一是收费标准畸高畸低，有的随意
减免预算外资金收费标准和金额，预算外资金收入流失严重。二是支出消费化倾
向严重。由于部门进入失控，造成工资性支出大量增加，目前约有７０％左右预
算外资金用于发工资。一些预算外资金收入大户用预算外资金盖办公楼、宿舍用
房，购置豪华轿车和高档办公用具，发奖金搞福利，造成社会分配严重失衡。三
是资金使用比较混乱。有的将预算外资金用于放贷，造成长期收不回甚至成为“
死贷”。有的搞公款私存，等等。四是资金的权属不清。一些行政性收费的资金
权仍为部门所有，大多数事业性收费财政无法审查其收支计划和项目。而且预算
外资金用于建设性支出的数额也呈逐年下降之势，从而加大了预算内对经济建设
支出的压力。
（六）各方认识不一致，平衡的共识难统一。目前，财政收支失衡、赤字数
额扩大的危害，还远未为各级领导所认识，强调以财政赤字刺激经济发展的“赤
字无害论”，强调客观因素的“赤字有理论”，强调赤字争取上级补助的“赤字
有利论”，在许多地方都程度不同地存在着。有的看不到财政长期失衡、严重失
衡的后果，对抓财政平衡工作存有消极甚至抵触情绪，认为“财政平稳、社会不
稳”、“经济要上、财政要让”。这些片面、模糊认识，已成为实现地方财政平
衡的最大障碍和阻力。
二、地方财政收支失衡的危害
地方财政收支失衡所引起的消极影响是全面的，程度是极其严重的，从目前
情况来看，地方财政失衡的危害至少有以下三个方面：
一是影响区域经济和社会事业的健康发展。不少地方财政赤字较大的地区，
财政的建设功能已大大削弱或者已经丧失，对经济领域的支出难以实现。同时，
也无力对教育、公益事业进行投资。这些都严重制约了地方政府发展与调控经济
和社会事业的能力。随着外商投资从对地区经济总量的关注，转到对地区经济综
合实力的评价，地方财政状况已成为外商投资决策中的重要因素，一些财政债台
高筑的地方，对外商投资的吸引力将越来越低，由财政失衡引起的经济发展停滞
问题，将表现得越来越为严重。
二是影响人心的安定和社会的稳定。地方财政赤字既不能通过发行债券来解
决，也不准向银行贷款，上级财政也不会进行补助，赤字包袱引起的一个直接后
果就是资金调度失灵，不但难以保证维持性经费的支出，使各级行政机关工作无
法顺利进行，而且连社救抚恤、价格补贴等支出也难以及时到位和足额拨付，必
然引起人心不稳。长期下去，必将使机关事业单位人员工资特别是教师、离退休
人员工资出现缓发、减发甚至停发的局面，这将对一个地区的社会稳定造成极大
三是影响财政职能的发挥。地方财政失衡将迫使财政退出经济领域，沦为“
吃饭财政”，滑向“讨饭财政”，从而削弱甚至丧失财政的稳定、调节、建设功
能，由此引起的经济发展下滑、社会发展停滞、各项改革难以顺利进行的后果，
将是难免的、严重的。
三、实现地方财政平衡的对策。
地方财政平衡的问题非常突出，工作难度较高，因此，“九五”期间地方财
政应把消灭赤字，确保收支平衡，作为压倒一切的重要工作来抓。在工作思路上
，围绕“一个中心”（以经济建设为中心），提高“两个比重”（提高财政收入
占国民收入的比重、提高建设性支出占财政支出总量的比重），发挥“三个功能
”（保障、调节、建设），使地方财政走上良性循环发展之路。在具体工作中，
要在以下六个方面抓平衡。
第一，统一思想求平衡。实现地方财政平衡的关键，在于地方各级领导干部
能迅速地形成强烈的共识和统一的步调。为此，要强化宣传，努力使他们牢固地
确立“三个意识”，即：（１）财政法制意识。财税部门和新闻单位要突出搞好
《预算法》的宣传，使各级领导干部懂得“地方各级预算按照量入为出、收支平
衡的原则编制。不列赤字”是《预算法》的基本要求，收支平衡是地方政府依法
理财的基本要求，赤字不仅有害，而且也是违反《预算法》的道理，从而在依法
行政这一高度上来统一财政平衡的共识。（２）财政经济意识。实行分税制分级
财政体制后，地方财政走上了自求平衡、自求运转、自我发展之路，因此，各级
地方政府要把财政工作纳入经济和社会发展规划之中，使之成为一个相对独立的
经济门类，下大力气抓紧抓好，促进财政收支平衡，健康发展。（３）财政社会
意识。财政平衡绝不仅仅是一个财政问题，而是事关一个地区经济和社会发展的
大问题，它既是一个经济问题，更是一个政治问题，必须树立强烈的责任感、使
命感，用辩证的观点和方法来分析、处理好依法治税与发展经济的关系，压缩支
出与勤俭办事的关系，努力形成抓平衡的整体合力。
第二，突出财税导向抓平衡。经济决定财政，财政影响经济。通过以财税导
向来组织地方经济建设，不仅有利于提高经济运行素质，而且也能够扩大财源，
使财政走上积极的平衡之路。一方面，要坚持按照发挥财政保吃饭与搞建设的双
重功能，高目标确定“九五”期间财政收入规划。事实证明，一味地按保吃饭的
需求来组织财政收入，财源建设就会被削弱，使地方财政工作陷入被动，最终连
吃饭也保不住。因此，“九五”财政收入必须坚持高目标追求，使财政收入保持
年递增２０％以上的发展速度，确保财政收入占国民生产总值和国民收入的比重
不低于１８％和１０％，使财政在保吃饭的同时，能够挤出一定的财力加强财源
建设，做大“蛋糕”保平衡。另一方面，要坚持扩张经济总量与培植财政经济增
长点一起抓。在经济发展取向上，鼓励、引导企业走内涵式发展之路。围绕效益
这个中心，搞技改、抓经营、上档次，努力实现速度与效益的同步增长，提高企
业在扩张经济总量与增加财政收入中的两个贡献份额，使财政收入与经济建设保
持合理的发展比例。在经济结构的调整上，要突出财税导向，针对农税基本归地
方所有的政策，强化农业基础设施建设，加大多种经营生产的发展与组织力度，
提高农税特别是农业特产税占财政收入的比重。抓住建筑业和交通运输业这两个
重点，扩大属于地方财政所有的营业税收入。要积极发展个体私营经济，开辟个
人所得税来源，为财政调节收支分配，实现平衡创造条件。
第三，严格征管促平衡。积极改革税收征管制度，逐步取消税收专管员制度
，推行企业申报纳税和税务代理，税务人员集中力量搞好税收检查监督，防止偷
逃税收。强化地方零散税种征收，健全代扣代缴网络，对城建税、屠宰税、农业
特产税、车船使用税、个人所得税等分布面广、集中征管难度大的税种，委托有
关单位代收代缴，以减少征管费用，从源头上控制流失。要强化对税收工作的领
导，支持国税机构的征管工作，确保完成中央固定收入和共享收入任务，以保返
还基数的实现。要层层推行税收征管责任制，把税收任务分解量化落实到每一级
组织、每一个人头。要坚决制止在税收减免上“国税不能动、地税可以免”的倾
向，刹住随意减免地税的歪风，确保收入预算的实现，并力争超收，以扩大地方
可用财力的盘子，促进地方财政平衡运转。
第四，管好“体外”搞平衡。要按照财政部关于预算外资金管理的一系列规
定，强化预算外资金征管，加快建立地方综合财政体系。一要对所有行政事业单
位的预算外资金，全部实行财政专户储存、收支两条线管理。各部门所收取的预
算外收入必须全额、及时转入财政专户，使专户储存额和储存面达到１００％。
凡未纳入财政专户管理的，一经查出均作违犯财经纪律论处。二要严格执行预算
外收支预决算制度和审批制度。实行“收支列预算、管理两条线、审批一支笔”
制度，实现预算外资金所有权与使用权的完全分离。各行政事业单位奖金的发放
，都必须报经财政、人事部门审批，未经批准的一律不得发放。对用预算外资金
搞基本建设和购置专控商品的，必须纳入年初预算，并按规定程序报批。三要加
强对预算外资金的检查监督。财政、监察、物价等有关部门既要各司其职，又要
协同配合，定期组织联合检查。四要加快建立综合财政体系。财政部门在全力筹
措政府预算外资金的同时，要介入对部门预算外资金的使用管理，部门预算资金
剔除人员工资和必需费用后的部分，财政要统筹５０％—７０％左右，统一定向
用于平衡财政和重点建设性支出。
第五，压缩支出保平衡。目前，财政支出盘子中吃饭费用和维持性开支比例
过大，“九五”期间，必须采取有力措施，解决财政支出统缆统包一切的问题，
抑制非生产性支出增长，降低非生产性支出的比重，增加财政向经济建设领域的
资金投入量，具体要抓好“三项改革”。一是改革事业单位财务管理制度，提高
其经费自给水平。积极推行全额拨款向差额拨款、差额拨款向自收自支，自收自
支向定额上交的“三个过渡”。鼓励事业单位在国家政策许可范围内，积极开拓
创收渠道，逐步做到自食其力。二是改革公费医疗制度。按照医疗费用由财政、
单位、个人三者共同负担的原则，建立医疗保险基金和个人医疗帐户相结合，互
为制约，互为补充的双重运行机制。在职人员医疗费用先在个人帐户开支，超出
个人帐户的部分，分档确定个人和单位、财政负担比例，做到在保证机关干部职
工基本医疗保障水平的前提下，减少公费医疗的挥霍和浪费，减轻财政压力。三
是改革人员和公用经费管理制度。坚持过紧日子从领导干部做起、从机关做起，
在机关广泛开展“节约行政经费、支持经济建设”活动。对行政事业单位经费开
支，实行预算包干、增支不补、结余结转使用的工资与公用经费大包干试点。对
会议费、小汽车燃料和维修，实行定额包干、定点维修。对领导干部住宅电话费
，采取核定标准、年初一次性直接发放给个人、费用自己结算、超支一律自理的
办法。要全面清理行政机关银行帐户，以便加强对行政经费使用的监督。要严格
控制社会集团购买力的增长，逐步创造条件，对机关小汽车实行统一管理、有偿
使用，以提高使用效率，克服重复购车、闲置浪费现象。
第六，明确责任包平衡。对地方财政老赤字，要层层签订责任状，限期消化
。“九五”财政工作坚持把确保当年收入平衡作为硬任务下达，并与地方党政主
要领导的晋级、晋升紧密地挂起钩来。要尽快理顺乡级财政体制，参照分税制财
政体制要求，明确乡级财政收入与支出范围和项目，因地制宜地确定乡级财政包
干体制，建立健全乡级国库，使乡级财政真正走上“自求平衡、自我运转、自求
发展”之路，促进“九五”地方财政的平衡、健康运转。
（本文作者单位：江苏射阳县政府）＊