转轨过程的最终费用结算与绩效评价，本文主要内容关键词为：费用论文,过程论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
中共十六大制定了两个战略目标（注：即在20世纪头20年完善社会主义市场经济体制、推动经济结构的战略性调整、集中力量全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；继续奋斗几十年到20世纪中叶，基本实现现代化，把中国建成富强民主文明的社会主义国家。），需要在“1978—2020”、“1978—2050”两个连续的时间区间内实现。以1978年为起点，第一个区间代表体制转轨的全过程，不妨叫做“转轨时期”，第二个区间代表建设现代化的全过程，不妨叫做“现代化时期”。在现代化过程中，转轨处于现代化的前期，因此转轨完成的好坏直接影响到现代化目标的实现，具有重要意义。在转轨过程中，又可根据改革与发展的情况划分为两个阶段，即转轨的前期与中后期，其中“1998—2004”是两阶段中的一个重要转折点。目前依然增长强劲的中国经济，事实上正运行在以1978年为起点，以全面建设小康和基本实现现代化为终点的转折点上。转折意味着改革和发展的阶段、思路发生了重大变化，以此为对象的绩效评价模式也必须进行相应的调整，这是本文认识问题的出发点。
在第一阶段以打破计划体制、建立市场体制，结束短缺经济、解决温饱问题为目标的发展过程中，为了摆脱“穷社会主义”的困扰，或许不可避免地会发生不顾一切地追求经济高速增长的集体行动趋向。在获得经济超常增长的同时，其代价是这一过程中发生的大量费用未在当期进行清算，各种结构性失衡无法及时进行矫正。在连续的政策取向和行动偏好作用下，这些费用累积并向转轨中后期转移，政府成为最终结算责任的承担者。近几年，我们在应付日益增加的社会危机和资源矛盾的过程中，已经越来越明显地感受到了这种趋势。因此，当转轨经历转折性变化之后，正确认识和及时清偿这些费用，调整第一阶段的绩效评价模式及与之对应的发展思路，是关乎战略和全局的事情。未来转轨的绩效评价，如果不考虑最终费用结算问题，对眼前的增长来说是不真实的，对未来的发展而言是不可持续的。以上将是本文论述的主题。
从经济史的角度来看，转轨虽然是体制演进次序中的一个“意外”，但这种“意外”符合历史的一般规律（注：吕炜：《转轨时期的经济增长原理——基于转轨实践、中国样本和经济史的研究》，《经济社会体制比较》2004年第3期。），是客观的。转轨作为一个特殊过程已逐渐得到研究者的普遍认同，认识并推动这一过程，是转轨时期政府面临的最大考验。驾驭和完成转轨的行动是否体现了这种客观性，要通过转轨时期收益与费用的比较来体现，通过一定的价值原则来进行绩效评价。不同的转轨思路使得转轨过程中发生的收益、费用在时间、空间、主体上并不完全对应，导致费用发生时间与受益期间的不对应。会计学通过确定不同的会计基础来反映这种不对应，以准确记录和核算企业的经营状况，比如在权责发生制下通过递延、待摊、预提等方式来处理已发生费用和未偿费用的问题，以正确评价当期的盈利，并用于指导和调整下期的经营思路。对转轨过程的评价，也需要以一定的绩效评价思想和模式为基础，处理各种跨期的费用、历史欠账以及其他待处理事项。不同的绩效评价思想和模式形成对转轨过程及阶段的不同评价结果，并且极大地影响着决策者在转轨过程中的判断、政策和行动，影响其对发展道路的设计，对转轨目标与结果的预见，因此是十分重要的事情。
转轨的困难在于要将结构复杂的市场机制作为外生变量系统性、集束性地强行注入传统计划体制管理下的国民经济肌体中，冲突与磨合交替，收益与成本消长。而更为困难之处在于转轨虽然是转轨时期的主要任务，但其本身并不是最终目的，而是作用于经济社会发展的手段。体制转换要在经济一刻不停的运行中进行，并在经济运行的效果中检验、校正甚至推倒重来。转轨不是目的，转轨又不得不是目的，这是转轨过程中的悖论。本文是在转轨进入中后期、未来的目标与时间确定的背景下，尝试从转轨的全过程和最终结局出发，对评价转轨绩效的一般方法进行研究。作为一项尝试，本文将把对转轨过程客观规律的认识与对中国转轨政策实践过程的分析对照起来，探讨转轨思想与方法的重要性。
二、绩效评价思想、模式及对中国转轨进程的影响
转轨过程的绩效评价思想与模式并没被理论界明确提出过，但是相关分析实际上一直在进行。最初的思考方式是：计划体制低效率运行所导致的供给普遍短缺已经令人无法忍受，既然市场体制已被证明更有利于增加产出和福利，转轨必然会体现为绩效的改善。如果未来的绩效增进是可知的，转轨过程经历的时间越短便越能节省成本、减少痛苦。因此西方主流派大都倾向于采取激进的转轨方式，而不看好渐进的制度变革。这种绩效评价思想并非一无是处，波兰等适合采取激进方式的国家已经印证了其好的方面。但其缺陷更是显而易见：其一，转轨完成后才能进行绩效的验证，在此之前只能是一种设想，整个转轨过程不得不以成熟体制作为样本、以转轨本身作为目的；其二，激变本身的巨大不确定性被置于无关紧要的位置，必然忽视或低估过程中的成本付出和社会动荡。一方面对未来的绩效改善预期过高，一方面又对过程中的绩效损失和不可控性估计过低，其转轨设计很容易与经济社会实践层面的客观要求脱节。
与这种思想不同的是，中国政府从一开始就把改革开放作为手段，提出三步走的发展战略；改革绩效不以私有产权实现程度评价，而以发展绩效来体现。比如1992年对确立社会主义市场经济体制目标的阐述是，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”被同时强调的中国特色是，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”邓小平的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，达到共同富裕的目标之间如何协调？如何把握阶段性的变化？如何选择可行的实施路径？始终是“1978-2020”转轨过程中重大而尖锐的理论课题和实践课题。其中的中心环节，正是绩效评价思想及模式的界定问题。
中国学者根据本国国情和渐进改革的实践反馈，在转轨绩效评价思想的研究方面，有两大理论贡献值得关注。一是注重转轨过程中控制成本与扩大收益的研究，即绩效评价的方法创新。中国学者的可贵之处在于重视转轨的过程研究，认识到转轨过程中两种制度的安排除了对立的一面以外，还有可兼容的一面（注：盛洪：《中国的过渡经济学》，载盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海三联书店，1994年，第7—8页。），对立与兼容都是转轨可以利用的方面，也是成本—收益分析方法的基础和实践路径的依赖。中国的实践使传统的成本—收益分析由没有过程的时点概念转向针对转轨经济过程中累积效应的研究，从而证明至少在短期内适宜的路径选择与次序优化是存在的。转轨过程中实施成本与磨擦成本的区分（注：樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第11期。）、转轨过程中的成本最小化原则（注：盛洪：《中国的过渡经济学》，载盛洪主编《中国的过渡经济学》，第8—9页。）、转轨过程中收益的存在（注：冯舜华等：《经济转轨的国际比较》，经济科学出版社，2001年，第10—12页。）都体现了这种研究的深化。二是注重转轨过程中改革与发展关系的研究，即绩效评价的思路创新。成本—收益方法被用于转轨过程的绩效考察时，研究者发现节约成本和扩大收益的原因并不仅仅来自于转轨，同时还受到传统社会经济结构的约束。转轨过程中的利益冲突，都隐含着发展水平对转轨速度、路径的制约。将改革与发展结合起来，不孤立地设计经济体制改革的目标模式，不按照常规实施对变革中经济的宏观调控，而是同时考虑到经济发展的阶段和条件，成为转轨时期绩效评价思想的重大创新。转轨过程“非均衡经济”（注：厉以宁：《非均衡的中国经济》，广东经济出版社，1999年，第1、6页。）的定义、“转型发展理论”（注：厉以宁：《转型发展理论》，同心出版社，1996年，第1—2页。）的提出、以及以体制转轨为约束条件对增长方式转型的研究（注：周振华：《增长转型》，上海人民出版社，1997年，第3—4页。），都体现了这方面的贡献。
遗憾的是进入20世纪90年代以后，特别是已经建立社会主义市场经济体制基本框架后，绩效评价研究的创新没有再继续下去。成本—收益的分析方法除了用于解释局部和短期问题，没有随着实践的演进应用于转轨全过程的考察，导致对中国经济转轨两阶段的评价始终存在很大的分歧。一些学者认为中国第一阶段的增长实际上是将大量成本和问题推迟到了第二阶段，一些根本性的改革被延迟，经济改革的成果被夸大。因此未来改革的不确定性很大，政府负债沉重，准财政赤字积累的速度将远远快于产出增长的速度（注：拉迪：《中国未完成的经济改革》，中国发展出版社，1999年，第8、171、188页；斯蒂格利茨：《中国第二步改革战略》，《人民日报》1998年11月13日。）。转型发展的研究思想在实际应用中也主要是分别强调两个方面，缺乏关于二者内在联系的研究，更没有考虑从这一类特殊经济体、特殊经济形态的角度来考察约束条件下的体制转轨与发展转型的动态过程，预见转轨时期结束的种种政策安排。由于中国的经济一直保持快速增长，这些思想方法上的停滞或变化在较长时间里并未引起太多关注，理论和认识上的误区也由此产生，突出地表现为将体制上的不尽如人意之处笼统地归咎于市场机制的不完善，需要通过加快推进市场化来解决；将经济结构、社会结构中的不尽如人意之处笼统地归咎于发展阶段落后，需要通过加快推进工业化、城市化来解决。并且根据发达经济的历史经验，在某一水平、某一阶段必然会存在这样那样的一些问题，只要忍耐一时之苦、越过了某一曲线情况便会自动缓解。进一步的结论就是加速推进得越快忍受痛苦的时间就越短。一方面，理论上越来越倾向于单兵独进，忽视成本核算；另一方面，简单地将经济和社会成本过大归于体制改革尚未得到实际的最优解。指标片面化、加速推进、一蹴而就成为评价绩效的简化原则。
事实上，转轨时期的经济运行同时承担着经济体制转轨和经济发展阶段转型的任务，具有“转轨一转型”（注：吕炜：《转轨时期的经济增长原理——基于转轨实践、中国样本和经济史的研究》，《经济社会体制比较》2004年第3期。）的双重内涵。存在于这一类经济体中的转轨与转型的磨合已经经历了长达近一个世纪的探索，是经济史中的极为特殊的一段。1917—1950年之间占世界总人口1/3的国家放弃了市场经济的尝试，进行了建立计划经济体制的试验，这项试验的失败引发了20世纪末几乎同样彻底却方向相反的体制变革，试图重新建立市场并重新融入世界经济之中。转轨的长期目标是要建立一种能使生活水平长期得以提高的繁荣的市场经济（注：《世界银行1996年世界发展报告：从计划到市场》，中国财政经济出版社，1996年，第1页。）。将经济体制的转轨与发展阶段的转型同时作为这一特殊经济形态的考察对象，以此建立对经济运行进行绩效评价的总体原则。这种思想的形成是基于如下判断：制度选择和发展阶段之间存在契合关系。几乎所有的前社会主义国家（或称计划经济国家）在转轨前都处于较低的经济社会发展水平，计划体制无法通过效率带来发展水平的迅速、持续提高。转轨就因此具有了通过制度选择改善发展的激励条件的含义，发展也同时对制度形成反作用。当制度模式与发展模式的契合没有完成、定型时，转轨过程中的二者就处于动态和不确定的状态，二者同时受到重视并匹配得当时，经济运行绩效就比较明显、全面，反之则可能带来矛盾的累积和结构性失衡。
因此关于转轨时期绩效的研究，不能局限于以多大代价把计划化的指标降低了多少、市场化指标提高了多少，还要考察制度变革对经济的激励效果，考察发展阶段转型的实现程度。另外，体制转换过程中对利益冲突的处理、对经济失衡的驾驭、对环境资源的保护、对国际贸易关系的协调、对经济社会安全的保障、对社会公平的矫正等，都应与GDP增长同时被纳入绩效的评价范围。在实践过程中，体制结构转换与经济社会结构转型非同步所产生的利益激荡和社会机遇不能公平分配，一直是普遍存在的问题（注：世界银行对俄罗斯1300家公司进行抽样调查的结果表明，23家大财团已经控制了俄罗斯1/3的工业、1/6的就业岗位和17％的银行资产。效益不如其他私有企业的少数商业集团占据投资流量较大份额，事实上已经出现寡头影响问题（参见《参考消息》2004年4月9日转载英国《金融时报》和俄罗斯《消息报》2004年4月7日文章《世界银行担心俄罗斯大亨》、《世界银行说出俄罗斯经济的真正主人是谁》）。俄罗斯审视署的调查表明，1993年至2003年国有财产私有化造成的损失为共计近450亿卢布（参见《参考消息》2004年7月6日转载俄罗斯《独立报》2004年7月5日文章《私有化造成的损失高达450亿卢布》）。）。扣除过程中的类似代价之后，普通民众究竟从这场急剧而壮观的变革中分享了多少绩效？转轨究竟是为了获得一个体制还是体制带来的增长与福利？仍然是令人困惑的难题。
在关于转轨绩效评价思想与原则分析的基础上，进一步提出的绩效评价模式转变的观点，则是基于转轨过程的阶段性和增长方式的变化做出的判断：在“过程中经济”的非平衡运动和连续性运动中，随着体制转换的进展和发展水平的进展，在新旧体制之间、传统社会与现代社会之间必然存在着具有转折点意义的若干标志，形成不同的阶段特征、阶段目标和评价标准。从中国的实践检验来看，有两个转折性标志尤其重要：一个是于告别旧体制、确立新体制的转折点，标志着转轨进程的重大跃升；另一个是建设新体制任务接近完成的转折点，标志着转轨进程的基本结束。中国转轨时期的第一个转折点可以确定为1998年前后（注：具体分析参见吕炜《经济转轨过程中的转折点研究》，载《经济学动态》2003年第6期。）。经历这一转折后，中国经济社会发展将面临重大变化，绩效评价模式也需要进行相应的调整。
但是中国的转轨—转型过程在1998年之后，并没有顺利进入第二阶段，而是出现了1998—2004年长达7年的一个过渡期，使转折点延迟为一个转折阶段。转折阶段的突出特征是：体制转轨与发展转型的进展都不明显，政策的重点集中于应付实际经济运行中出现的诸多问题。这一阶段从时间起止上看，好像是一个从实施积极财政政策到经济开始新一轮增长的调控过程，是经济运行方面的问题。但隐藏于背后的却是20世纪90年代中期以来经济体制、运行机制发生深刻变化，实际经济运行、政策判断、思想观念之间出现不同步、甚至碰撞的过程。出现这种情况的原因与绩效评价模式的转换有关：
第一，对转轨过程中的阶段性变化缺乏认识，未能适应绩效评价模式阶段性调整的要求。消费疲软的问题事实上从1996年就开始成为经济运行的障碍，但在较长一段时间内一直被认为是1993年宏观调控、经济“软着陆”的结果，是双紧政策效果的体现，反对将其定性为需求不足（注：中国社会科学院“中国经济形势分析与预测课题组”、国家统计局“宏观经济分析与预测课题组”：《中国经济形势分析与预测（1997年秋季报告）》。）。直到1998年下半年实施积极财政政策，明确提出将扩大内需、促进消费需求的增长作为拉动经济增长的一项重大措施，并连续实施后，才开始将经济运行状态变化的深刻原因归结于经济体制和发展水平的阶段性变化。但是此后的认识又出现了矫枉过正的问题，即越来越倾向于从成熟市场经济体制和发达经济的情况来评价中国的经济，在对经济运行问题的定性上，越来越归咎于市场化水平、工业化水平、城市化水平的不足，在解决问题的对策上越来越习惯于借用发达国家的经验和做法。而对转轨与转型只是由第一阶段进入了第二阶段缺乏充分认识，对中国经济的特殊性也就不能给予准确的判断。这些倾向在对供给过剩性质的认定、对消费难以启动的原因的分析、对财政政策的评价、对2004年新一轮投资过热发生机制的判断上，都明显存在（注：2004年中国政府成功控制经济过热蔓延所采取的手段、中国无法按照传统模式崛起、无法按照发达国家的资源消耗方式发展等事实，已经对这种矫枉过正的认识提出了质疑。）。从认识上的预见不足到矫枉过正，看起来只是某些具体问题上的分歧，实质上是认识转轨—转型经济的立足点和方法论的重大问题。从建立市场体制基本框架到建成完善的市场体制的过程，仍然是转轨过程中的一个阶段，因此分析问题的立足点只能从过去的立足点移至现阶段的转折点，而不能直接移至转轨完成的那一点上。
第二，旧的评价模式下累积的矛盾对阶段转换产生阻碍并引发了政策上的连锁反应。一种重要的原因是，第一阶段遗留下来的未偿费用产生了累积效应，“拖”住了向第二阶段推进的步伐。也就是说，第一阶段的转轨与发展中，存在着大量费用未在当期核算、未从当期绩效中扣除的问题，尤其是为追求GDP增长和某些产业超速增长而转移到其他领域的成本、牺牲的其他领域的绩效、延期支付对社会机遇分配不公的补偿。这些未偿费用的累积和持续发生一方面形成了对进一步发展的拖累，导致了发展的不可持续性；另一方面也孕育和激化着各个领域的矛盾与冲突。比如经济增长与资源消耗之间矛盾的激化；关于GDP评价方式的种种质疑；解除旧的“社会契约”所产生的消费抑制问题，养老、住房、教育等货币化、个人化转移的承受能力、公平性问题；SARS所引发的公共卫生和突发性公共事件应急机制问题，公共服务体系建设、经济与社会发展的协调问题；金融不良债权、社会保障资金缺口、地方企业债务等未偿费用的潜在风险、处理方式以及中央政府作为最终偿债人的承受能力问题等。这些问题在近几年受到中国政府的重点关注，诸多领域都有应对措施出台。如成立资产管理公司对不良金融资产进行剥离、处置，发行国债充实国有商业银行资本金；大幅度增加财政在社会保障、公共卫生方面的支出，增加对农村的教育、卫生投入，实施农村税费改革和3年内取消农业税的政策；越来越关注经济增长中的资源消耗问题，加大对生态资源的投入和保护，酝酿调整经济增长的评价指标，引入绿色GDP概念等。这些想法和政策都试图要对过去累积的问题进行一个阶段性的集中处理。
第三，新的系统的绩效评价模式和政策思路形成需要一个试验过程。在第一阶段之后，中国的改革面临着进一步完善市场经济体制的任务，发展面临着完成第三步战略的任务。按照什么样的思想和标准来设计第二阶段的时间表、制定相关的政策、检验每一步的进展，是一个重大的战略规划问题。既需要以对第一阶段的经验教训的总结为前提，也需要有一个对新思路进行局部、短期试验的过程。从自己的国情和实践进展出发，面对问题、解决问题，应该说这正是“北京共识”、中国模式、中国经验的精神实质。这样的路径在政策层面一直得到了较好的遵循。1998年以来特别是进入新世纪以后，中国政府实际上一直在面对和思考着这些战略性、全局性的问题，分析着国内条件和国际环境的变化。在国民经济日益市场化、全球化的过程中，关于中国的“威胁论”、“崩溃论”同时出现，关于中国“世界工厂”的地位和输出通缩、要求人民币升值的观点同时出现。这些评论与国内经济社会好的一面结合，如增长速度、经济总量、进出口总额、市场规模、发达地区等，就形成了十分乐观的判断；与国内经济社会不好的一面结合，如增长质量、资源消耗、贫富差距、不良资产等，就形成了十分悲观的判断。乐观的方面会因此遭遇大国的限制，悲观的方面会因此引发对第一阶段绩效的怀疑，其实质仍然是在转折点上如何评价过去、如何设计未来的问题。中国政府关于第二阶段战略的基本思想与评价标准在近两年才系统形成，主要体现于中共十六大报告、十六届三中全会《决定》、科学发展观和十六届四中全会《决定》中。提出要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点；提出要走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子；提出健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障；提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照“五个统筹”的要求推进改革与发展；提出推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。1998—2004年这样一个特殊的转折时期，可能正好是酝酿和形成第二阶段战略规划的过程。
因此，关于中国转轨过程中绩效评价模式的转变，可以1998—2004年为一个转折，如果说这之前的着眼点在于打破一个旧体制、建立新体制，并在这一过程中以经济的快速增长解决温饱问题。那么第二阶段则是要在完善新体制的过程中建设全面小康社会，要把经济发展、社会发展和人的发展统一起来，把经济社会与人口、资源、环境统一起来，把物质文明、政治文明和精神文明统一起来，让各个方面在相互适应中获得持续发展。
三、转轨过程中费用的产生、转移及最终结算问题
最终费用结算是指以转轨过程为存续期间，对期间内各种未偿费用的最终清算。未偿费用是指一个转轨阶段结束时已发生的应付而未付的费用。这些定义与转轨过程的绩效评价相对应，是对转轨的阶段性绩效评价和最终绩效评价的扣除。体制转轨与发展转型是转轨时期的双重任务，但转轨时期以转轨的开始与完成为区间，是一个特定的过程，经济社会发展则是人类生活的一个一般过程，不会因转轨完成而结束。在转轨时期，转轨会发生成本，转型会发生成本，二者之间关系的处理也会产生成本。转轨时期的总成本可以因转轨路径、政策安排的不同而得到控制，但成本一旦发生就具有客观性，不会因为转轨阶段的转换而消失，期间内被推迟、忽略、隐藏的成本都会以累积、转移的方式在后续的转轨过程中或转轨结束时反映出来，成为必须最终结清的费用，从而对转轨的最终绩效评价产生矫正作用，或者直接在过程中对转轨的效率产生影响。
转轨过程的最终费用结算是建立在国民经济综合平衡基础上的一种分析工具。以一国的体制结构和技术结构相对稳定为隐含前提，设x代表人力资源状况，y代表自然资源状况，z代表一国以外可利用的资源状况。设m为现有资源条件下的最优产出值，m“映射”到空间坐标系不同平面上的点a、b、c，分别代表了m值所要求的不同资源之间配置的生产可能性曲线上的点，这是关于产出的最优绩效决定与评价的一般模型。
政策制定的次序则是反向的，即由各种资源配置的生产可能性曲线确定不同平面上的点，从而确定空间中的m点。模型的分析还可以由三维扩展到多维，同时每一种资源内部的结构与水平也可以建立次一级的多维分析。如人力资源中的不平等状况、教育状况、健康状况等。在全面、合理的配置条件下，收益与成本是对应的，绩效是真实的。
但是，转轨时期的经济是在体制和技术不稳定的条件下运行，作为一种“过程中经济”，非均衡和动态不确定性是其突出特征（注：具体论述参见吕炜《中国经济转轨实践的理论命题》，载《中国社会科学》2003年第4期。），客观上造成变量之间的关系难以确定和及时调整。此外，作为政府推进的转轨过程，服从于一定目标和价值判断的行为会导致对某些比例关系的人为扭曲、放纵或忽视，使实际产出偏离m值：
（一）在实际资源配置中，由于部分资源状况并不支持这样的产出要求，导致x、y、z空间结构的失衡。短期的超常增长必然建立在对某些资源的过度闲置、对另一些资源的过度消耗上，实际的产出以更大的成本为代价，资源矛盾开始积累，而绩效评价中对一些被放弃的均衡要求并不予考虑。即将对部分资源过度消耗或过度依赖产生的费用和负外部性排除在外，没有全部从当期绩效中扣除，造成受益期与费用支付期的不同步。这种不同步不仅仅使不同阶段的绩效评价存在被夸大或低估的问题，更重要的是由于当期评价的不准确，必然导致政策判断和预见力的下降，出现将短期目标长期化、对潜在风险估计不足等问题。比如一旦将高速度、高消耗、低效率的增长模式长期化，其结局将是灾难性的。
（二）由转轨过程的非均衡运动、政策目标取向、绩效评价模式等因素决定的资源配置结构失衡、m值偏离，如果不能被及时矫正，将导致部分资源总量上的不可持续和结构性萎缩。如某些自然资源过度消耗形成的资源“瓶颈”，人力资源内部不平等导致社会激励因素的下降、总体消费能力的不足。这些问题会以未偿费用的形式累积下来并产生持续影响，一方面使该种资源承受更大的压力，如旧的社会契约解除不当或延迟，造成个人在住房、社会保障等方面的预期支出上升，导致消费的自发性收缩；另一方面则使资源之间的代偿（注：代偿是医学用语，指当某个器官的组织发生病变时，由原器官的健全部分或其他器官来代替补偿它的功能。（参见《汉语大词典》，上海辞书出版社，1986年））行为普遍发生，一种资源供给效率的不足常常需要另一种资源更大量的消耗来进行替代、补偿，如国内需求不足导致增长过多依靠外部资源。最终费用的存在就像一个附着在国民经济肌体上的“漏斗”一样，不断地累积着转轨过程中的各种未偿费用，同时也对现存的资源总量与结构产生挤压作用，使经济运行与结构逐渐发生改变。
（三）已有的实践表明，资源变量关系间的失衡几乎是转轨中经济和发展中经济的一个通病。比如1997年发展中国家的国内储蓄总额占GDP的比重约为25％，但纠正了剥夺环境资本的因素后，真实国内储蓄率估计仅占GDP的14％；20世纪80年代初拉美国家的债务危机断送了10年的经济发展和社会进步机会；东南亚国家1997—1999年间金融危机导致的国内损失累计约5000亿美元（注：（世界银行）托马斯等：《增长的质量》，综述第一章，中国财政经济出版社，2001年。）。过度增长、盲目增长的代价如此，大衰退的代价也仍然如此。中东欧前社会主义国家的转轨不仅没有实现经济增长，反而导致了经济崩溃、社会动荡，其实质仍然是资源配置不当导致的过度消耗和过度闲置，并且可能是一种更坏的结果。
图1的模型思想还可以由经济增长进一步扩展，建立一国发展的三维极限值求解模型。即用经济、社会、自然构建三维空间结构，从经济增长能力、社会发展水平、自然承载能力三个方面的状况，求解一国发展的最优值M。这时候一国的政治制度、文化传统、历史沿革、价值观念等非经济因素也囊括其中，形成全面、协调、可持续的评价体系。转轨—转型的作用会影响、扩散到各个领域的各个层面，此时的最终费用成为一个广义的概念，国家、民族、精神、道德等也都成为考察的重要方面，结构失衡也在一个更广泛的意义上使用。比如我们经常谈到的重视经济增长、忽视社会发展所造成的一条腿长、一条腿短的“跛行”问题。由于经济建设是中心，经济增长对其他领域的改善作用更为明显，而物质需求满足后其他领域的发展又明显对经济进一步增长产生制约作用。因此在一国发展的模型中，将经济、社会、伦理等角度综合起来进行评价是十分重要的（注：比如据测算，每增加一百万辆汽车，就需要将两万公顷土地铺成公路。如果这些土地是农田，那就意味着粮食产量要下降8万吨。而公路的修建由谁出资，由谁受益，失地农民由谁补偿，粮食缺口如何弥补？类似的问题既是经济问题，又显然不能仅仅从经济的角度去解决。（数据转引自《中国是世界工厂，但它也正在变成世界垃圾场》，《参考消息》2004年8月4日，原文载于英国《金融时报》2004年7月27日））。
图1 一国经济增长的三维极限值求解模型
分析至此，关于转轨过程的最终费用结算可以做进一步的概括：最终费用结算是“转轨—转型”经济在运行过程中发生的未偿费用，在转轨中后期或转轨完成时需要最终结清，以形成对转轨过程绩效的正确评价。因此它是对传统绩效评价模型的完善，更有着政策指南的意义。从费用发生的原因来看，有的是转轨引致的，如体制转换必然涉及解除旧的社会契约；有的是转型引致的，如粗放发展过程中对环境、生态的破坏；有的则是二者共同引致的，如改革次序和发展步骤可能会在打破平均主义的过程中导致“二元结构”的进一步恶化。这些方面的发生有一定的必然性，但驾驭和处理这些过程的方式决定着费用的大小。
从费用转移的原因来看，转轨过程中的费用转化为未偿费用、再转化为最终费用，其原因一是打破传统体制过程中形成的欠账。旧体制社会契约的解除主要依靠旧体制遗留下来的资产来偿付。但是由于旧体制遗产处置不当，如私有化过程中的不公平、资本外逃以及处理时机不当造成的贬值等原因，以及对解除旧的社会契约处理不当，如重视程度不够、延迟支付以及过多向个人转移等原因，都会导致差额的出现，如果费用大于收益则形成挂账，并向第二阶段转移；二是建立新体制过程中形成的欠账。新体制形成过程中的不完善运行会导致矛盾的增加和激化，另外市场机制会要求公共产品和公共服务的相应提供作保障。如果政府财政汲取能力不足，或者因为政府职能转换等原因限制了能力的发挥，新体制的要求得不到满足，既会影响体制的运行效率，也必然形成欠账的累积。这些未偿费用或者在今后的转轨过程中支付，或者通过延长转轨过程支付，其对当期和最终绩效的影响是始终存在的。
四、1998—2004年对第一阶段转轨中部分费用的偿付和绩效的校正
关于1998—2004年中国经济的性质，人们习惯于从经济运行周期等经济学一般原理来解释。作为转轨中的中国经济，即使包含这些一般性，并最终表现为经济运行上的障碍，但更深刻的原因应该是特殊的转轨过程，即我们通常所说的体制性约束（注：吕炜：《体制性约束、经济失衡与财政政策——解析1998年以来的中国转轨经济》，《中国社会科学》2004年第2期。）。本文认为，从转轨过程的角度考察，1998—2004年是中国经济体制转轨由第一阶段向第二阶段转换的转折时期。在第一阶段取得经济高速增长、解决温饱问题的同时，我们也为此付出了相应的代价，积累了大量的未偿费用。这些未偿费用的累积引发了日益严重的结构性失衡，并伴随市场化进程的深化而加剧，最终形成了对经济运行的制约。这是20世纪90年代中后期中国市场经济体制刚刚建立，经济就面临失速的体制原因。从这一角度分析，1998年以来旨在扩大内需、拉动经济增长的积极财政政策，实际上是在保持一定增长速度的同时，通过对部分未偿费用进行集中消化，减小经济运行中的阻滞，增强经济的自我运行能力。恰恰是因为积极财政政策和扩大内需的外部拉动，推动了消费升级、减轻了消费对市场实现的制约，阻止了经济的突然失速。同样是由于这种外部力量的持续性存在，使最近几年连续推出的公共住宅私有化、非义务教育负担个人化以及退休、养老、公共医疗等深层改革造成的压力得到部分缓解和释放，经济社会运行机制得到一定程度的润滑。因此从转轨角度来看，积极财政政策实际上具有“积极偿债政策”的性质，是对第一阶段转轨中部分未偿费用的集中清偿，也是对其绩效的相应校正。
具体而言，在“1998—2004”年列支的转轨成本项目主要由五个部分构成（参见表1）。依据权责发生制所体现的收支对应原则，转轨过程中的成本应该是为获得本期转轨收益而应付的各种费用支出。由于转轨第一阶段未按照受益原则在各经济主体（政府、企业与个人）之间合理分配转轨成本，因此在未偿费用的清偿过程中，政府必然成为主要甚至惟一的承担者，而作为政府收支活动的主体，财政是最终的偿债人。以下就此期间具有典型特征的政策及相关支出进行具体分析：
表1 转轨第一阶段递延的未偿费用分类及清偿方式
序号
未偿费用的性质 相应的财政支出安排
国债还本付息支出，社会保障体系的历史欠账，补充银
1 解除旧体制过程中的欠账
行资本金，处置不良资产，国有企业的解困支出
科技教育卫生等事业发展支出，与公平、福利相关的支
2 建立新体制过程中的欠账出
生态建设与环境治理成本，老工业基地的调整与改造支
3 应对因未偿费用导致的环境与社会矛盾
出，西部开发支出
4 应对因未偿费用导致的经济效率损失
建设国债，预算内基本建设支出、其他
政府性投资
5 应对因未偿费用导致的各种突发事件
突发性公共事件与应急性的支出
（一）积极财政政策的偿债性质
积极财政政策主要包括六个方面，1998—2003年间支出总计为18755.26亿元，图2刻画了在此期间中央财政用于这些政策的支出结构。其中，增发建设国债、充实银行资本金（注：1999—2003年间，四大金融资产管理公司综合运用债转股、资产出售、债务追偿等各种手段，累计处置不良资产5093.7亿元，回收现金994.1亿元，这是国家充实银行资本金的一种间接体现。因此，本文将994.1亿元列入“充实银行资本金”项目之中。）、增加两个“确保”和低保支出、调整机关事业单位职工工资、加大出口退税力度、用于农村税费改革（注：在积极财政政策的作用之下，农村税费改革试点范围扩大到2002年的20个省（自治区、直辖市）直至于2003年扩大到全国。）的转移支付等支出所占比重分别为40.5％、18.7％、13.3％、12.6％、11.6％和3.2％。这些支出从政策的角度分析都带有明显的偿债性质。企业经营机制问题导致的亏损向银行转嫁，使财政成了最终的偿债人，充实银行资本金旨在降低银行风险；增加两个“确保”和低保支出是对解除旧体制契约过程中大量失业、下岗无保障人员的合理补偿；调整机关事业单位职工工资是对市场化过程中长期偏低的收入分配机制的矫正，继续将一部分货币化的收入纳入工资构成中；农村税费改革是希望减轻农民负担、增加农民收入、推动农村经济发展，为此增加的转移支付是为了减小这一过程中农民与基层政府之间的摩擦，使这种调整顺利进行。加大出口退税力度是在经济运行失速、国内需求不足的情况下，希望通过刺激出口增加国际市场的替代作用。
图2 1998—2003年具有积极财政政策性质的中央支出
数据来源：《中国财政年鉴（2003）》；金人庆《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。
（二）国债政策的偿债性质
增发国债是积极财政的最主要手段，1998—2003年中国累计发行长期建设国债8000亿元，2004年计划发行1100亿元，用于基础设施建设、扩大国内需求。其投资结构主要体现在六大方向：重大基础设施项目、改善农村生活条件、环境保护和生态建设、促进产业升级和结构调整项目、促进经济社会协调发展项目和其他项目。如图3所示，各大项目占国债投资规模的比例分别是49.9％、13.5％、13.3％、10.6％、4.5％和8.2％（注：“重大基础设施项目”主要包括水利与交通工程、城市基础设施等。“改善农村生活条件”主要包括县际（和农村）公路、引水灌溉工程、农网改造、扶贫等。“环境保护和生态建设”主要包括重点流域环保设施、天然林业项目、天然草场保护等。“促进产业升级和结构调整项目”主要包括煤矿安全改造、军工企业技术改造、高技术产业化、重大装备本地化和老工业基地调整改造等。“促进经济社会协调发展项目”主要包括突发性公共卫生事件医疗救助体系、科教文卫项目、农产品流通设施和公检法司设施等。因数据来源所限，个别应属于“安排环境保护和生态建设”与“安排促进经济社会协调发展项目”的二级项目统一列入“其他项目”之中，因而使得“其他项目”占国债投资规模的比例可能高于正常水平。）。这些支出旨在集中解决前期在城乡“二元结构”、环境资源、经济结构、经济竞争力等方面积累下来的矛盾和压力，缓和经济运行中的结构性失衡，同样具有明显的偿债性质。需要说明的是，在不同年度国债支出的结构也在发生变化，尤其是安排2004年国债投资项目时，上述六个方面的支出比例调整为33.0％、22.5％、13.2％、12.3％、15.0％和4.0％，加大了改善农村生活条件、促进产业升级和结构调整以及促进经济社会协调发展方面的支出，体现了主要矛盾的变化和政策重心的转移。
图3 1998—2003年增发建设国债的投资结构
数据来源：《中国财政年鉴（2003）》；金人庆《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》；国家计委宏观经济研究院课题组《2003年国债政策研究》，《经济研究参考》2003年第3期。
（三）政府投资拉动政策的偿债性质
1998年以来的政府性投资扩张阻止了增长失速，对经济运行起到了明显的调控作用。据测算，国债投资每年拉动经济增长达1.5个到2个百分点，6年累计直接创造就业岗位近千万个。但是这种政策的作用机理和后果仍然与未偿费用有关，不能简单用反周期调节或凯恩斯原理来解释。首先，基于前面的分析，20世纪90年代中期我国在市场体制下发生的经济疲软，主要是由于内需不足尤其是消费需求不足的制约，消费需求不足的体制性原因在于“二元结构”的深化、解除旧的社会契约过程中的成本支付。在政府不能及时通过补偿性支出对其进行调整的情况下，支出压力向个人转嫁，必然导致消费发生总量和结构性收缩，造成经济运行失速。因此从体制转轨的角度看，这种失速是未偿费用累积所产生的结果；其次，由于原因是体制性的，而不是周期性的，财政政策调控也因体制性约束而发生异化。表现在两个方面：一是政府投资虽然可以阻止经济增长速度的下滑，但其实现方式主要是直接贡献于产出，而不是投资拉动。因此为了防止经济波动，政府必须付出更大的调控成本；二是为了在短期内迅速加大政府性投资的强度，政府不得不采用配套和“捆绑”的政策，以及向地方、金融机构强化政府行为的方式，客观上导致了从中央向地方、从国企向民企的政府性行为传导过程，使政府性投资冲动发生复归，经济运行从疲软中复苏后迅速向过热和失控逆转。因此同样是为了防止经济波动，政府又必须付出更大的治理成本（注：部分观点参阅吕炜《体制性约束、经济失衡与财政政策——解析1998年以来的中国转轨经济》，载《中国社会科学》2004年第2期。）；第三，由此可见，未偿费用的累积不仅是一个简单的存量概念，其对经济运行绩效的影响是长期的，在体制性约束条件下对经济运行进行调控，不仅要付出更大的代价，而且还要为调控后引发的负面影响付出代价。更为深刻的是这些措施和过程都只能治标，不能治本，体制性约束的改善最终必须通过对未偿费用的清偿才能解决。
（四）西部大开发政策的多重偿债性质
西部大开发是我国经济发展的重大战略决策，中央财政在转移支付、国债项目安排和税收政策等方面均对西部地区实行了倾斜政策。2000年中央财政用于支持西部大开发的支出（不含税收优惠政策）为731.17亿元，2001年达到1365.69亿元，2002年预算数为1424.56亿元，是2000年的1.95倍。改革与发展过程中，西部地区在区域、城乡、生态、社会保障、社会事业等方面都处于不利地位，是经济社会全局中失衡的一极，也是矛盾积累较充分、对全局制约最大的一极。因此，中央财政用于支持西部开发的资金除了总量增长较快以外，从结构上看也重点安排在基础设施、生态建设和环境保护、特色农业和优势资源开发、科技教育和公检法基础设施等方面。2000—2002年国债投资的基建支出为1274亿元，占整个支持西部支出的36％；调整工资政策补助为733.17亿元，占整个支持西部支出的21％；社会保障支出为480.04亿元，占整个支持西部支出的14％；生态建设支出累计为378.3亿元，占整个支持西部支出的11％；一般性转移支付为369.39亿元，占整个支持西部支出的10％；其他支出为286.52亿元，占整个支持西部支出的8％（注：数据来源王洛林、魏后凯：《我国西部大开发的进展及效果评价》，《新华文摘》2004年第3期；国务院西部开发办《实施西部大开发的进展与任务》，http：//www.people.com.cn，2003年3月8日。由于统计上的原因，可收集到的数据仅到2002年。）。
（五）突发事件支出的偿债性质
由未偿费用累积产生的负面影响，不仅表现在经济运行方面，也表现在社会、环境等方面保障能力不足、各种突发事件的增加。对这些突发事件的应急处理和后续体制建设也是一笔迅速增长的支出。1998—2003年中央财政用于救灾和主要的突发事件支出，从中可以看到这些事件发生的性质、与前一阶段体制建设的关系，以及频繁爆发的趋势。
总之，从转轨的进程来评价，1998—2004年积极财政政策实质上是对转轨第一阶段部分欠账的集中清偿，对因欠账引发的经济社会问题的集中疏导。如果将这一转轨阶段与转轨第一阶段合并考察，我们可以看到其对第一阶段转轨绩效的明显校正作用。这种校正的总体效果应该得到肯定，但是我们也必须在两个方面保持清醒认识：一是这种偿债主要着眼于矛盾已经暴露并激化的领域，因此解决的方式与程度大都是局部的、浅层的，并没有解决所有的问题，也没有逐步、系统解决欠账的思路；二是这种偿债主要是由财政作为直接偿债人从外部实施的，着眼于对旧债的“打包”处置，是政策性的，并没有体制上的保障。由于体制本身还不具有“自净”的能力，因此并不能保证剩下的欠账继续得到清偿，也不能自动防止第二阶段新的未偿费用的发生。
五、转轨中后期的费用处理、绩效评价与政策驾驭原则
无论休克—治疗的路径，还是渐进—完善的路径，在经历第一阶段实践、政策经验教训的体验后，转轨国家都开始从自己的国情出发来校正最初的设计与预期。由于转轨的最终目标在于选择和建立一种适合自己国情、有利于经济社会发展的市场经济体制，因此这种行动使转轨在思想方法上逐渐走上趋同的道路。也就是说无论选择何种制度安排，只要适合于该国经济发展的实际情况和要求，制度激励的经济绩效都会得到反映，并且随着对转轨过程客观性认识的深化而逐渐形成向好的趋势。进入新世纪以后，各转轨国家正陆续呈现出由第一阶段向第二阶段转换的趋势。有两个特征十分明显：一是国民经济走出衰退、进入持续增长状态（注：2003年波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克经济增长率分别为3％、2.8％、2.5％、3.9％，均高于欧盟中的重要国家；乌兹别克斯坦经济增长率也达到4％，总的形势好于上年；保加利亚经济增长率突破5％。参见《全球经济：跌宕起伏又一年》，《经济日报》2003年12月26、27日。）。最引人注目的是俄罗斯，2003年经济增长达到7.3％，已连续第5年保持增长，1999—2002年年均增长率达到6.28％（注：引自俄罗斯国家统计委员会公布数据，参见《俄经济已持续增长5年》，《参考消息》2004年2月5日。）。2004年普京在连任后的国情咨文中更是首次提出俄罗斯进入新的发展阶段的战略设想，即经济社会发展已越过摧毁旧的经济体制，清理被摧毁的旧体制废墟与制止政治经济领域的危险趋势两个阶段，进入快速发展、解决重大的全国性任务的第三阶段（注：新阶段的三大战略目标是国民享有高质量的生活水平、建立成熟的民主和发达的公民社会、加强俄罗斯在世界的地位；三大战略任务是10年内国民总产值翻一番、减少贫困、增加福利、军队现代化；三大迫切问题是住房、教育和医疗服务。参见万成才《俄罗斯进入新的发展阶段》，载《世界形势研究》2004年6月9日。）。这说明俄罗斯已经在根据自己的国情考虑转轨的总体设计、重点、步骤与实施方式问题，经济社会发展逐步走上稳步推进的轨道。二是开始部署和着手解决前一阶段的欠账问题。仍以俄罗斯为例，其新阶段面临的三大迫切问题都是新旧体制转换过程中遗留下来的未偿费用，人口寿命缩短和素质下降正在成为制约俄罗斯经济发展的重要因素（注：在俄罗斯，住房、教育和医疗服务基本还沿袭传统体制，几代人合住现象普遍，只有1/10的居民有能力购房；人均寿命比美国短12岁，比波兰短8岁，比中国短5岁；教育不能适应市场要求，约一半的高校毕业生不能按专业找到工作。参见万成才《俄罗斯进入新的发展阶段》，载《世界形势研究》2004年6月9日。）。
以上两个明显特征说明，在进入转轨第二阶段的时候，各转轨国家都面临着如何减轻肩上“包袱”、如何设计脚下道路的双重任务。由于转轨路径的不同，由第一阶段转移到第二阶段的未偿费用也有差别。渐进模式起步的经济转轨一般选择以价格改革为突破口，把着眼点放在培植竞争的客观环境上。这样做的好处，是政府手中握有大量的旧体制遗产，可以控制市场化的进程，对避免衰退迅速建立增长起点有利。但与此同时也把产权改革等难题留到了中后期，旧的“社会契约”解除被推迟。激进模式起步的经济转轨选择整体地放弃旧体制和整体地加速推进新体制，把着眼点放在产权改革优先突破上，价格形成机制则由新的产权所有者自行达成。由于产权本身就存在定价问题，产权结构变动也依赖一定的经济环境，局面的失控必然导致转轨初期经济的崩溃，但也在一定程度上以粗暴的方式将大部分旧“社会契约”的包袱甩掉了。因此有学者认为俄罗斯等国在转轨初期的衰退是难免的，一旦新制度建立效率就会立即显现出来（注：Kornai Joans，Transformational Recession：A General Phenomenon Examined through the Example of Hungary's Development.Economie Appliquee，46（2），1993，pp.181-227.）。中国未来则面临艰巨的任务，尤其在国有企业和金融体系方面，断言改革成功还为时尚早（注：拉迪：《中国未完成的经济改革》，第170—172页。）。但是关于中国的分析有两个重要方面是不容忽视的：一是中国经济经过二十多年的持续、快速增长，已经积累了相当的实力，奠定了较好的发展基础；二是中国经济经过1998—2004年的过渡，已经对第一阶段的问题进行了部分解决，对第二阶段的发展目标与思路进行了设计。因此在进入第二阶段转轨的时候，中国与其他转轨国家相比，仍然存在着明显的优势和竞争力。当然，最终的结果如何还取决于第二阶段任务的完成情况，从绩效和最终费用的角度考虑，未来的政策安排中有以下原则是应该强调和坚持的：
（一）加快完善市场制度，建立健全各项法律法规，从体制上使转轨过程中的费用能够与收益更好地对应起来，减少新的未偿费用的发生和向政府的转嫁。在转轨的第二阶段，随着市场配置资源作用的强化，大量的经济活动将主要由企业、个人等微观经济主体去完成。企业在获取收益的同时，由于市场失灵或市场不完善所导致的外部性也会大量产生，需要政府通过一定的规则进行约束和评价，以使相应的收益或费用计入企业的经营活动中，而不再以对经济社会发展环境的破坏为代价，给未来的政府留下沉重的治理压力。
（二）有计划地摊销前期累积的未偿费用，防止其导致某些领域的矛盾激化、运行受阻，或者导致最终结算压力过大，转轨过程延长。发达国家的实践表明，人均国内生产总值1000美元到3000美元这个区间，既是一个经济活跃时期，也是经济社会急剧变动、风险和公共事故的高发期。处在转轨—转型过程中的中国经济社会矛盾更加复杂，突发事件集中性、连锁性爆发的机率高，回旋余地小。伴随技术结构升级引致的产业结构变动，由国有企业职工下岗所引出的城镇居民基本生活保障覆盖率较低的问题，由农村经济体制和社会治理结构变动引出的公共卫生和生活最低保障体系重建问题，工业化、城市化进程加快后引出的失地农民生存能力问题等等，正在成为近几年人们普遍面对的社会现象。适应经济转轨和社会转型的客观要求，政府职能逐渐转向经济社会的协调发展。一方面需要对上述未偿费用酝酿的潜在矛盾进行有步骤地处置，缓和其正在形成的压力和制约；另一方面，也需要加快完善政府在公共卫生、突发性事件应急系统与危机管理体系等方面的职能，及时处理可能爆发的矛盾，为经济持续增长提供坚实的经济基础和良好的社会环境。
（三）从战略上设计和矫正不合理的发展思路，防止坏的市场体制和发展模式固化，转轨的整体绩效递减。一旦已经建立的市场体制无法实现经济社会的协调发展，无法获得预期的效率，改革将不得不重头再来。有几组数据已经从不同角度刻画出这一问题的严重性：（1）不平等问题。2002年我国城市最高收入组人均消费性支出与农村最低收入组相比为13∶1；其中城市内部人均生活消费支出水平的差距为4.7∶1；农村内部人均生活消费现金支出的差距为7∶1。2003年我国未解决温饱（人均年收入637元）的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人，这是改革开放之后我国扶贫开发历史上的第一次（注：参见《扶贫开发形势依然十分严峻》，《人民日报》2004年7月17日。）。（2）资源问题。1996年全国统计耕地面积为19.51亿亩，到2003年总耕地面积下降到18.51亿亩，年均减少耕地1400万亩，其中仅2003年全国净减耕地3800万亩，为近7年平均值的2.7倍（注：相关数据引自武文《要遏制耕地面积不断下滑的势头》，《中国经济时报》2004年3月29日）。我国每年缺水量约300—400亿立方米，全国668座城市中有400多座缺水，每年工业产值因缺水损失2300亿元；农业连年遭受旱灾，2003年全国农作物因旱灾使粮食损失308亿公斤，其他直接经济损失663亿元。与此同时，我国万元GDP用水量相当于世界平均水平的4倍；粮食生产耗水量是发达国家的2—3倍；万元工业产值耗水量是发达国家的10—20倍；工业废水排放量是发达国家的4倍（注：相关数据引自张基尧《我国水资源开发利用形势与问题》，《经济日报》2004年7月13日。）。（3）投资效益问题。20世纪80年代我国的投资率平均为36％，20世纪90年代平均为38.4％，随着积极财政政策的实施，2002年固定资产投资占GDP的比重为42％，2003年达到了47.3％。但是2003年我国在GDP占世界的4％、出口额占世界6％的水平上，却消耗了全球48％的水泥、27％的钢铁、35％的铁矿石、近30％的铝和铜（注：相关数据引自《中国资源消耗结构与资源代价比较》，《领导决策信息》2004年第17期。）。原油、铁矿石、氧化铝的对外依存度分别达到35％、36％和46％，镍和天然橡胶更是高达55％以上，由此引起的价格传递效应和财富转移效应正在对我国总体物价水平和经济增长产生冲击（注：祝宝良、伞锋：《传导效应影响我国经济值得关注》，《经济日报》2004年7月29日。）。
（四）增强政府驾驭经济社会发展的能力，增强财政的调控能力，及时疏导运行中的障碍，及时校正改革与发展中的偏差。俄罗斯等国家的转轨实践表明，在面对第一阶段爆发的尖锐冲突时，中央政府的尴尬往往并不是缺乏判断，而是因财政实力太弱，政府无力控制局面。因此在经济社会崩溃后普遍采取了强化政府作用的举措，通过政治上建立强有力的国家政权体系与加强中央权力，来保证改革的实施。作为借鉴，在第二阶段转轨中我们需要重视两个方面的建设：一是政府职能转换与宏观调控体系的建设。在经济和社会领域建立完整的国家调控体系，确立合理的社会发展目标和规模，建立有利于目标实现的机制。二是公共财政的建设。转轨国家的公共财政要在经济体制由计划向市场转轨过程中、在政府职能转换中、在传统计划型国家财政的基础上，通过政府的主动安排和作用来形成。这一过程中的政府调控体系与调控能力建设，并不是简单地以发达国家市场体制为“模版”进行复制，而是必须考虑处于转轨中的费用清偿和成本支付问题。相对而言，在一个特定阶段，政府调控的范围和能力可能需要更为广泛和强化一些。
六、本文要点
按照本文的理解，党的十六届四中全会《决定》第一次从社会主义建设的角度对转轨过程进行了全面阐述：从目标上，将转轨效果的评价确定为是否有利于实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福；从手段上，将转轨路径的评价确定为是否有利于推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展；从推动手段去实现目标的政策上，将对转轨主观能动性的考察确定为驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力五个方面。本文将转轨的绩效评价与最终费用结算问题作为一种分析工具提出来，因为它既是前一阶段转轨路径、政策应对、民众福利三者关系选择的结果，也是在下一阶段对三者关系进行调整的依据。为了寻求一条有利于社会主义协调发展的转轨之路，根据本文的分析，在思想方法上至少应考虑如下要点：
（1）转轨时期的绩效评价应建立在“转轨—转型”的认知基础上；（2）绩效评价模式的转变是由转轨过程的阶段性变化所决定的，基本方向是由单纯的GDP指标向更全面的经济指标转变，由单纯的经济增长向经济、社会、自然和谐发展转变。这也说明经过第一阶段的转轨，经济体制和发展水平都已有了较大进步，有基础、有能力以人为本来考虑和设计经济社会全面发展战略；（3）最终费用结算是由于转轨过程中当期费用发生未偿行为而产生的，这些费用的性质和未偿的原因可以从多种角度来描述，但核心都与转轨的设计、政策安排以及政府能力有关。最终费用是对转轨绩效的备抵因素，无论转轨过程中的绩效评价指标如何，费用都会客观存在并向下期递延。但合理的评价体系有利于在过程中消化费用，减轻最终结算的压力。此外，未偿费用累积过大时，可能会在转轨过程中直接导致经济运行效率的降低或阻碍经济运行，使政府不得不以牺牲经济增长为代价对部分费用进行处置，或对绩效评价模式进行校正；（4）转轨过程中保持强大的财政能力是政府驾驭改革与发展的基本前提。由于转轨从瓦解传统的资源配置方式开始，对政府配置资源范围和能力的摧毁是每个转轨国家初期的通行做法。这一过程往往会导致财政能力的急剧下降，使政府在驾驭经济的过程中常常有能力发现问题而无力加以解决。而在新体制形成过程中，由于种种原因，又往往不能尽快实现政府职能的转换，建立与市场体制要求相配套的财政支持体系。这就必然导致在转轨的第二阶段，财政同时承受处理传统体制欠账和新体制欠账的双重压力，隐性债务、或有债务的风险骤然加剧；（5）中国的渐进改革模式具有将前一阶段费用向后递延的一般性，这使得在第一阶段向第二阶段转换的过程中，出现了1998—2004年这样一个过渡期，以消化部分未偿费用，疏导经济运行中的阻滞，设计下一阶段的发展目标和方式。这种过渡为下一阶段的改革、发展与稳定提供了重要保障，但第二阶段政府所要应对的问题仍然是多层面的，各种潜在的债务压力仍然不容忽视；（6）从切中当前中国经济运行时弊而言，由本文可引出的基本看法是：转轨经济运行在越过转折点之后，会进入一个利益纷争多元化、法制建设滞后突出、政策约束明显乏力的时期。强势地区、行业、群体中的某些集团的利益诉求，日益演化为促使GDP增长走向异化的力量。为了防止新增的外部负效应持续性转化为新增未偿费用，增加政府的结算压力，除了提出和倡导新的发展观之外，更需要从转变绩效评价模式出发，制定相关法规，进行逆向约束；（7）到转轨结束时，对于转轨过程的评价应该包括三个方面：一是是否建立了一个好的市场经济体制；二是是否确立了一种好的经济社会发展模式；三是是否为未来的经济社会发展奠定了一个好的现实基础。中国目前转轨的实践进展已经提示我们，将转轨作为一个完整过程来考察，将转轨的目标、绩效的评价、费用的结算、政策的选择联系起来，从全局、从转轨完成后的经济社会考虑，既是一个重要的方法论的转变，更是一项十分重要的现实任务。
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