试论我国预算管理体系建设，本文主要内容关键词为：体系建设论文,试论论文,预算管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国预算管理中的问题
（一）预算资源不完整
当前，我国部门预算编制工作尚处于试点阶段，还有相当规模的财政资金没有纳入预算管理，这样的预算，其透明度自然会大打折扣。我国财政收入占CDP的比重，2000年只有15%，明显低于世界大多数国家的水平。但是，我国政府支配的财力远不止这个数。仅财政部门有统计的预算外资金，就约相当于财政收入的1/3，此外，还有各种难以统计的行政事业性收费、基金，数额也不小。据有关专家估算，我国政府支配的财政收入与非财政收入的比例约为1:1。大量收费、基金游离于政府预算之外，使用的随意性导致公务支出极度膨胀，加重了企业和纳税人的负担，降低了政府行政效能，削弱了财政政策宏观调控力度，直接影响了政府预算透明度。
（二）预算准备不充分
政府预算执行过程中超支，在正常预算程序下，多数是由于预算准备不充分造成的，如此带来的结果便是不断地修改最初编制的政府预算，使得政府预算的执行变得不甚严肃。预算准备过程主要涉及宏观政策和战略选择两个层次的问题，其第一步是确定预算限额，包括确定收入、支出、赤字和债务等预算总量，而我国的预算准备恰恰缺乏作为确定预算总量基本依据的全面、可靠、量化的宏观经济筹划。同时，也没有国际货币资金组织关于财政透明度最低标准所要求的财政政策报告书，以阐明政府广泛关注的财政政策目标及其优先性、当前财政政策对未来年份的影响以及中长期财政状况的可持续性。从预算编制时间上看，我国编制下一年度的预算，一般从当年的10月份开始，到下年3月初提交人代会讨论，仅有5个月的时间。这样，有关部门没有充足的时间，详细地对预算进行全过程的审核、调整和论证。
（三）预算执行偏离预期
预算实践中的一个突出问题是预算执行结果与预期的脱节，突出表现在：预算编制不具体，年初留有机动财力，年中追加事项过多，预算执行在一定程度上演化成财力再分配的过程；预算执行不断调整，实际支出、收入、赤字和债务总量经常突破预算编制时所设定的限额，有些年份的突破幅度甚至高达20%，科目流用严重，即预算规定的一些科目的资金在执行中大量分流到另一些科目中；财政资源配置格局同政府的政策重点不一致，特别是诸如农业、基础教育、基本卫生保健方面的开支严重不足。上述问题的存在，影响了预算的透明度和严肃性，难以为立法机关、政府决策者、经济分析者、监督管理者以及一般纳税人及时、准确提供必要的预算信息。
（四）预算报告不全面
预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，还达不到国际组织对预算透明度的最低要求，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。与国际货币基金组织关于透明度的基本要求相比，我国政府预算报告相关信息不完整、不够及时，如预算公布按功能分类，比较粗，没有细化到具体的支出项目；预算公布范围较窄，公众获取预算信息渠道不畅；没有年中执行情况报告，决算报告反映内容亦不甚全面；对于准财政活动、税式支出、主要财政风险等信息也没在预算文件中进行披露。
（五）预算监督乏力
我国的财政监督体系不够完善，重叠和缺位并存。少数地方至今未成立专门的财政监督机构；有的地方虽已建立了财政监督机构，但缺乏专职人员。审议预算编制与监督预算执行，本是宪法赋予各级人大的神圣职权，但长期以来没有完全做到这一点，在一定程度上弱化了人民代表审议和监督的作用。财政专职监察部门的监督与审计监督职能边界不清，一方面造成重复检查，耗费了大量资源；另一方面，部门之间互相推诿监督检查责任，在某些领域又出现了监督真空。财政监督以对财政资金使用的合规性监督为主，而对资金使用效果的监督评价不够重视，致使资金使用效益低下。分级分税的财政体制，强调了分灶吃饭、各过各的日子的相对独立性，忽视了上下级财政之间建立有效的财政监督约束机制。
二、改革的思考建议
（一）进行预算编制改革，健全预算准备
(1)实行标准周期预算。细化预算编制，必须有足够的时间保证，做好各项基础工作。但预算编制时间又不宜过长，以免预算赖以编制的经济预测和财政参数数据太旧。一般来说，在预算草案提交立法机构的最后期限之前6个月开始编制，对发展中国家是合适的。实行标准周期预算，可以为各方提供充足的时间进行预算论证，同时也为新年度一开始即正式启动预算执行奠定坚实的基础。标准预算管理周期由预算编制、预算执行、财政决算三个阶段构成，起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月。上年3月至12月为预算编审阶段，当年1月至12月为预算执行阶段，次年1月至6月为决算阶段。
(2)制定中期预算框架。年度预算的一个主要缺陷就是忽略了预算执行的前瞻性和稳定性。许多当前的政策或政府承诺隐含着导致未来开支或损失剧增的财政风险，但在年度预算框架下，由于这些开支不能在预算中体现出来，从而忽略了这些可能造成高昂代价的潜在风险。相比之下，中期预算的一个突出优点在于把注意力导向当前政策的长期可持续性，使人们在早期阶段就能鉴别不利的支出趋势，以便及时阻止、减缓这些支出或为其筹资。中期预算框架通常是一个为期3-5年滚动的、具有很强约束力的预算总量框架，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算务必遵守的预算限额，其关键性特征包括，一份财政政策报告书、一份完整的中期宏观经济和财政预测、对支出部门和机构本年度的预算限额及今后2-4年的支出估计数。中期预算框架的主要作用在于建立支出限额，据以对支出、赤字和债务总量实施控制，减弱政府领导人更替对预算造成的负面影响，因而为制定、评估和实施财政政策提供了比年度预算更好和更透明的工具。中期预算框架要达到预期的目标，需要以强有力的政治承诺、经济和财政预测改进和有约束力预算管理为基础。我国尚处于经济发展较低的阶段，各种经济因素经常发生变动，因此，在编制中期预算框架时应充分考虑，审慎从事。
(3)制定科学的定员定额标准。建立健全科学的定员定额标准，会使预算编制和资金分配有公平合理的依据，有利于调整和控制过去极难控制的支出预算请求，缓解了资金供求矛盾，是推行和完善综合预算的重要的基础性工作。首先，要对支出部门的收支、人员、资产等情况进行全面清理，为制定科学的定额标准提供准确数据。其次，合理划分部门类型，确定各部门类型预算支出的基准定额。第三，根据各部门履行各自职能的不同需要，测算出与基准定额不同的调整系数，确定符合各部门实际情况的定额标准。定员定额标准的确定，应注意划清正常经费和专项经费的界限，防止互相挤占。
（二）加快综合预算制度建设
(1)加快税费改革步伐，维护预算资源完整性。税费改革是整治“三乱”的治本之策，是保证预算资源完整性的有效手段。非税收入占财政收入的比例，是一个国家法制化管理的重要标志。我国行政事业性收费、政府基金规模庞大，在管理上又多以行政规定的形式予以约束，而且大量的行政事业性收费、基金脱离政府预算的管理范围，逃避了公众和法律的监督，违背了政府预算的完整性的内在要求。因此，必须加快税费改革步伐，对现有政府性收费、基金进行清理整顿，规范分配秩序，理顺税费关系，建立以税收为主、少量必要规费为辅的政府收入分配体系，实现以税聚财，集中理财，改变财权、财力在部门之间过于分散的状况，增强政府宏观调控力度，维护财政职能的完整。
(2)调整职责分工，实现预算分配权的统一。实行综合预算实际上是取消了支出部门对财政资金的再分配权，在维护预算编制内容完整性的同时，起到了将财政资金的分配权基本上集中到财政部门手中的作用。但是，部门预算没有改变计委、经贸委、科技部等部门的预算分配权，在一级政府中，这种预算分配权的分散是预算职能配置混乱的具体体现，同时也是部门间预算关系不规范的重要原因。因此，为保证预算的完整性和严肃性，应调整部门职责分工，统一预算分配权，逐步转为由财政部门统一编制预算。实行综合预算，还要相应调整财政部门内部的职责分工，要注重解决内部职能交叉重叠的问题，做到一个支出部门经费归口财政部门一个业务机构管理，理顺财政与部门、部门与单位之间的预算分配关系，适时推行预算编制与预算执行的分离。
(3)改革政府收支分类。在保证预算资源完整性的基础上，政府预算透明度要求把收入支出细化到每一个项目，这是检验预算编制质量的重要标准，而科学合理的政府预算收支分类是细化预算编制的前提，是制定政策、分析预算、增进政府受托责任及对预算进行日常管理和会计核算的重要工具，因此，必须加快政府收支分类改革的步伐。一般来说，政府收入应根据法律基础或税收特征分类，还可以考虑按经济效应或税负归宿情况分类。根据国际惯例，具有税收性质的收入，如邮电附加费、电力建设基金等应列入税收收入，而我国将具有税收性质的收费和基金，暂时列作“非税收入”，随着税费改革的不断深化，政府收支分类应做相应调整，除了调整“非税收入”外，还应把政府基金预算科目并入一般预算收支科目，由于基金规模的缩小是税费改革的必然结果，将一般预算收支科目与政府基金预算收支科目分开也就没有了必要。
支出分类是政府收支分类的核心。支出功能分类、管理分类和经济分类在服务于预算管理的具体目标上各有侧重，应互相配合，缺一不可。功能分类强调预算的规划、活动和政策要求，旨在揭示政府服务的领域，由于一项服务可能由几个机构管理，因此，功能分类必须由管理分类来弥补。管理分类，从明确资金使用的管理责任出发，确定每个部门及其下属支出机构的支出，旨在明确受托责任。经济分类旨在对合规性进行控制，反映政府收支的具体情况，强调的是“细”，要将支出划分到最基本的经济要素。因此，应进一步细化我国政府支出的经济分类，从根本上解决支出部门对财政资金进行二次、三次分配的问题，提高政府预算的透明度。
（三）加大监控力度，公开预算执行过程
1．完善国库集中收付制度
国库是最核心的预算执行机构，建立现代国库制度对于推动和完善综合预算，提高政府预算透明度起着重要的支撑作用。政府预算透明度建设涉及预算管理多个方面、多个改革环节，这些方面环环相扣，步步为营，一个环节出问题，就会导致其他环节的瘫痪，这在国库制度改革上体现得最为明显。我国国库体制改革包括建立集中收入制度和集中支付制度两个方面的内容。采取集中支付的国库制度，虽然不改变各部门与各单位的支出权限，但可以建立起有效的预算执行监控机制，这正是集中支付的国库体制的核心功能所在。
2．完善政府采购制度
政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者串通合谋，是国库单一账户核心功能得以充分发挥的配套措施，是加大预算执行监控力度的重要手段。全国各地经过几年的试点，摸索了一些好的经验，但从整体上看，目前我国政府采购制度仍处于探索时期，试点过程中暴露出来的问题亦不容忽视。由于技术手段的限制，我国政府采购只是在局部易于操作的支出领域进行了试点；采购方法过于简单，只有招标采购或集中采购等一至两种；政府采购的监督体系不完善，有些地方甚至对参与企业人为限制，出现不平等竞争的现象，这不但有可能又走向分散购买的老路上来，还存在运用政府采购进行地方保护的危险。这些问题如果不及时解决，就会使政府采购节约资金、透明其使用过程的效应受到影响，最终丧失实行政府采购制度的根本意义。
因此，要提高政府采购预算编制质量，减少年中预算调整，以增强预算执行的严肃性；不断提高技术水平，逐步扩大政府采购的范围，现阶段我国政府采购应以商品采购为主，并将大型工程和重要服务项目纳入政府采购范围，不断提高集中采购的比例；优化组合采购方式，以招标采购为主，辅之以其他采购方式，使采购经济、有效；实行稳步、适度开放政府采购市场的策略，以国际上通用的政府采购手段，最大限度地保护本国权益；财政部门要加大监督力度，对政府采购实行全过程监控，切实避免某些人借政府采购之名，行寻租之实，让采购过程从“分散寻租”转为“集中寻租”。
3．尽可能减少预算调整
预算一经同级人代会批准，即具法律效力，必须严格执行，原则上不应再予调整。现阶段我国各级预算在整个执行过程中始终存在着调整与变动，直至决算，预算频繁调整变动，既是预算本身的合理性、严肃性和法律约束力欠缺的必然结果，又是现行预算体系和核算方式不规范造成的。由现行预算体系和核算方式不规范造成的预算调整的修正并不困难，只是一个技术上的问题，对政府预算透明度并没有实质影响。但是，在这种预算调整之外，更多的预算调整被各级财政部门用作为审核下级财政总决算或为支出部门开绿灯的“秘密武器”。因此，应尽可能减少预算调整。一方面，要加强对宏观经济形势及财政经济政策的分析研究，提高预算收支预测水平，准确编制财政收入预算，控制因超收和短收引起的预算调整。除特殊情况外，一般不动用超收安排当年支出，而作为预算结余在下年预算安排时统筹考虑。同时根据预算支出政策，结合本级可用财力，合理安排支出，控制支出安排失误引起的预算调整及科目调剂。另一方面，应建立规范、系统的预算调整方法，以切实加强预算管理，努力减少预算执行的随意性。
（四）建立最低标准信息披露制度
借鉴国外的经验，财政部应当定期公布预算内容，公布预算指导原则、财政政策目标、采用的财政规则和新政策，以利专家在更为广泛的基础上论证预算；同时，在预算文件中，披露主要财政风险与确立对经济或财政环境变化做出适当反应的责任感是一致的，因此是政府预算透明度的一项基本要求。作为最低要求，所有被鉴别和量化的财政风险需要通过财政风险报表予以报告，并随预算文件一并呈递。风险报告覆盖影响政府收入和支出估算数的所有重要的财政风险类别，但那些已经被特别允许建立了预算或有储备的风险除外。风险报表中阐述的风险可以是积极的，也可以是消极的，应尽可能予以合理地量化，以便评估预算的可行性，为可能的财政执行结果提供指导。
（五）完善财政监督机制
财政监督既是财政管理的有机组成部分，同时又是保证各项财政管理措施到位、不异化的重要手段。监督主体从内部到外部，从政府到公众，多层次、多角度对预算管理全过程实施监督，有助于提高政府预算透明度，实现公共财政理论本质特性——公共性。在内部监督方面，主要是监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、资金追加等程序是否依法合规，监督财政机关内部各单位财务收支管理。只有从制度上建立一种公开、透明、规范、高效的财政监督运行机制，才能发挥对预算资源全过程的预警、监测、分析、矫正的功能，从而真正提高预算透明度。
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