加入WTO后我国民族自治地方发展边境贸易的政策及其机制探析，本文主要内容关键词为：民族自治论文,探析论文,边境论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F752.8
文献标识码：A
文章编号：1005-0892(2004)06-0100-05
随着我国加入WTO和西部大开发战略的逐步实施，我国民族自治地方边境贸易正面临一个全新的发展时期。如何抓住机遇，加快发展民族自治地方边境贸易，已经成为民族自治地方实现经济腾飞的重大课题。
一、当前我国民族自治地方发展边境贸易的基本状况和存在的问题
按国务院[1996]2号文件的规定，我国的边境贸易有两种方式：一种是边民互市贸易，由商务部、海关总署统一制定管理办法，由各边境省、自治区人民政府具体组织实施；还有一种是边境小额贸易，管理办法由商务部和国务院有关部门制定。当前，我国民族自治地方边境贸易的基本现状和存在的问题有：
1.边境贸易总量规模小，出口商品档次低。边境贸易总量和规模是评价民族自治地方的边境贸易是否发展了的重要依据。在西藏、新疆等部分省区的进出口额中，边境贸易无论是从总量还是水平上，都占据重要的地位。但是，边境贸易占全国对外贸易总额的比例相对偏低，2002年尚不足1%（我国边境贸易情况见表1）。民族自治地方的边境贸易的特点归纳起来主要有：边境贸易的批量小、品种杂、经营分散，难以形成大批量出口；边境贸易产品大多数是日常生活用品和农副土特等附加值较低的初级产品；受自然地理、交通运输等因素的影响，边境贸易的交易费用过大，交易双方受益不高，甚至无利可图，影响了边民开展边境贸易的积极性；从事边境贸易的企业众多，经营分散，难以形成规模，且多为流通性公司，只重视差价，不关心质量，品牌意识淡薄，甚至有假冒伪劣商品进入周边国家，影响了进行边境贸易企业的信誉。
2.与有关周边国家的边境贸易不平衡，贸易政策不对等。总体上看，我国边境贸易多数年份为贸易逆差，如1999年至2003年上半年，我国边境贸易逆差分别达69039万美元、190190万美元、244330万美元、204365万美元和120322万美元。从国别来看，边境贸易发展不平衡，其中在与俄罗斯的边境贸易中我方存在大量逆差，2000年与俄罗斯的边境贸易中我方逆差21亿美元，与缅甸、越南等国的边境贸易中我方顺差分别为1.6亿美元和0.5亿美元。贸易不平衡既是边境贸易政策不对等的结果，又是周边国家新的限制措施不断增多的直接诱因。部分周边国家将其边境贸易进口税收提高了数倍，并对边境贸易商品实施更为严格的数量限制，影响了民族自治地方边境贸易的进一步发展。
3.民族自治地方边境贸易秩序趋向规范化。20世纪90年代初，国家进一步开放13个沿边城市，各边境贸易口岸一度很红火，但由于政策不配套，曾经存在一些不规范行为。1996年4月，国务院对我国边境贸易政策进行了调整，主要是：对边境贸易的形式和范围进行了重新界定，仅限定于边民互市贸易和边境小额贸易；在税收的优惠范围和进出口商品管理的优惠范围上调整和取消了边境贸易一些宽泛的优惠政策；明确划分了边境贸易和地方易货贸易的界线，易货贸易作为一种贸易形式不再享受任何政策优惠。1999年1月，新的边境贸易政策出台并实施，原外经贸部844号文件就进一步发展边境贸易作出新的补充规定，其主要内容是：边民通过互市贸易进口的商品（仅限生活用品），每人每日价值在人民币3000元以下的，免征进口关税和进口环节增值税；超过人民币3000元的，对超出部分按法定税率照章征税。边境小额贸易企业通过指定边境口岸进口原产于毗邻国家的商品，除烟、酒、化妆品以及国家规定必须照章征税的其他商品外，在2000年底前，继续实行进口关税和进口环节增值税按法定税率减半征收的政策。边境地区对外经济技术合作项下换回物资的进口，在2000年底前，继续执行边境小额贸易的进口税收政策。844号文件还放宽和简化出口配额和出口许可证的限制，扩大了民族自治地方边境贸易业务部门的管理权限。国务院2号文件和原外经贸部844号文件实施后，有效地整顿和规范下边境贸易行为，边境贸易企业的市场竞争日趋理性化。
表1 我国边境贸易进出口主要省区总值 单位：万元
注：表中不含“三资”数值。 资料来源：海关统计。
4.民族自治地方边境贸易的政策环境有待进一步改善。这主要表现在四个方面：(1)边境贸易优惠政策的期限问题。现行边境贸易政策二、三年调整一次以及我国加入WTO后对部分商品不断调整边境贸易政策的做法，不利于民族自治地方制定边境贸易发展的中长期规划，使边境贸易中充斥注重眼前利益的短期行为，制约了边境贸易的长远发展。(2)边境贸易进口税收政策问题。现行边境贸易政策规定，边境贸易进口环节增值税减半征收，但按照我国增值税管理办法，边境贸易进口商品只要进入流通环节，其进项税只能按实际征收额抵扣，这样进口环节所减征的增值税又在国内销售环节补征回来，使边境贸易的优惠政策大打折扣。(3)边境贸易的出口退税问题。由于周边国家外汇短缺等原因，目前在边境贸易中以人民币结算的比重很大，如云南省民族自治地方的边境贸易90%以上使用人民币结算。按照现行政策，边境贸易出口货物办理出口退税时必须提供出口收汇核销单，但以人民币结算的边境贸易出口货物无法提供核销单，所以不能办理出口退税，制约了边境贸易的进一步发展。(4)边境贸易进出口商品管理问题。受数量所限，配额许可证管理在一定程度上影响了边境贸易的发展。如我国部分民族自治地方与俄罗斯开展经济合作过程中，俄方因外汇问题而用实物支付，但有些物资受配额许可证数量限制，无法运回国内，影响了我国民族自治地方边境贸易企业开展业务的积极性。
5.民族自治地方边境贸易发展还存在一些深层次的制约因素。主要是：(1)思想解放不够，观念有待更新。我国民族自治地方边境贸易的从业人员还不同程度地存在“等、靠、要”的依赖思想，工作不够主动，适应和开拓市场的能力较弱。一些边境贸易企业的经营理念落后，创新意识较差。(2)经济结构落后，外贸结构单一。我国民族自治地方边境贸易缺乏技术和资本优势，经济欠发达，产业结构落后。受其影响，出口商品结构单一，多为初级产品和粗加工产品，附加值不高，科技含量低。由于利用外资的规模小，外商投资企业少，边境贸易企业的所有制结构单一，历史包袱沉重的国有外贸企业占大多数，出口缺乏活力。(3)经济环境约束较多。我国民族自治地方服务贸易远远落后于货物贸易的发展，金融和运输网点等硬件设施的投入不足，外汇、保险、财税、法律、信息服务和出入境管理等方面的软环境建设滞后，严重削弱了边境民族地区通过“走出去”带动边境贸易发展的优势。(4)政治环境有待改善。目前我国与周边国家边境贸易的外交磋商机制灵活性不够，双边磋商主要局限在中央一级政府，缺乏民族自治地方政府与周边国家地方政府之间的直接协商和沟通机制，不利于边境贸易争端的解决，制约了边境贸易的发展。
二、加入WTO后我国边境贸易政策与WTO有关协议不一致的主要表现
WTO/GATT关于边境贸易的有关规定，最早出现在《关税与贸易总协定》(GATT1947)。该协定第24条是专门针对“适用领土、边境贸易、关税同盟和自由贸易区”而制定的。其中对关税同盟和自由贸易区的概念作了专门的解释，但没有对边境贸易的具体概念、形式等作出明确规定。《1994年关税与贸易总协定》对上述第24条予以确认。此外，还有其他类似规定，这些规定的主要内容是：
1.《关税与贸易总协定》(GATT1947)第24条第3款：“本协定的规定不得解释为阻止任何缔约方为便利边境贸易而给予毗连国家的优惠”。
2.《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》：“此类协定的目的应为了便利成员领土之间的贸易，而非提高其他成员与此类领土之间的贸易壁垒；在此类协定形成或扩大时，参加方应最大限度地避免对其他成员的贸易造成不利影响”。
3.《关于有利于最不发达国家措施的决定》：“部长们认识到最不发达国家的困境以及它们在市场准入方面的特殊需要，为改善它们的贸易机会，保证它们有效参与世界贸易体系，认为继续给予它们优惠准入仍是改善贸易机会的必要手段。为此部长们重申要致力全面实施1979年11月28日《关于发展中国家差别和优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》以及有关最不发达国家的规定。部长们同意在可能的限制内，乌拉圭回合中议定的对最不发达国家有出口利益的产品，可自主提前实施关税和非关税措施最惠国减让”。
4.《马拉喀什宣言》第5条：“部长们认为，WTO谈判应包括给予发展中国家差别和更优惠的待遇的条款，包括对最不发达国家的特殊情况的特别关注，并认识到贯彻类似条款的重要性，同时表明愿意继续帮助和促进这些国家贸易的扩大和投资机会的增加”。
5.在中国入世议定书的第2条贸易制度的实施中明确规定：(A)《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土，包括边境贸易地区；(B)中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，列明这些地区的名称，并指明界定这些地区的地理界线。
由此，有人认为，WTO上述条款的规定实际上是将边境贸易作为国际贸易中的一种形式并允许给予特殊优惠安排。然而，《GATT法律与实践指南》对WTO规则中对边境贸易的具体规定——《1994年关税与贸易总协定》(GAIT 1994)第24条第3款的解释是：(1)边境贸易指在距离一国边境线15公里以内的区域发生的贸易活动；(2)便利边境贸易仅指为便利边境通关所采取的措施。因此，以上规定并不能解释为WTO允许将边境贸易作为国际贸易中的一种形式并给予特殊优惠安排。
我国加入WTO议定书第2条的规定是指我国的贸易政策应在全国范围内统一实施，边境贸易政策明显不同于我国的总体贸易政策，属于“非统一实施”的情况，并不是指边境贸易政策在边境贸易地区“统一实施”。
根据上述规定，我国的边境贸易政策不完全符合WTO规则和我国入世承诺，主要问题如下：
1.边境贸易地区的范围扩大。WTO规定的边境贸易地区为距边境线15公里的区域；我国的边民互市地区为陆路边境20公里以内的区域，边境小额贸易地区为我国与毗邻国家有陆地接壤的边境县（市、旗）和经国务院批准的边境开放城市的辖区，均明显超出了15公里的范围。
2.优惠措施的目的和形式扩大。WTO规定便利边境贸易仅指便利通关，而我国采取的优惠措施包括免征、减半征收关税和进口环节增值税。从2001年和2002年硼酸和纸浆的进口情况分析，以边境贸易方式从俄罗斯进口产品的数量与通过一般贸易方式分别从美国和加拿大进口产品的数量基本相当，甚至超过后者，在全国进口总量中也占据了相当大的比例，这显然超出了便利通关的目的。
3.给予优惠待遇的对象扩大。我国对边境贸易给予减半征税的待遇已不仅仅局限于边境地区的企业，大量内地企业到边境地区开办企业，“享受”优惠政策。
4.边境贸易是在特定的边境地区实施与毗邻国家的一种特殊贸易方式，享受着国家给予的诸如减让关税、方便边民出入境、简化货物进出关手续等优惠的政策，因而它与WTO的基本原则，如最惠国待遇原则、国民待遇原则也就存在不相符之处。
综上所述，我国的边境贸易政策并不完全符合WTO的规则和我国的入世承诺，我国对边境贸易进口产品实施税收双减半的政策已明显超越了WTO规定的便利贸易的目的，特别是2002年初以来，美国、智利等WTO成员已多次对我国纸浆、铜等产品的进口税收优惠政策表示了质疑，要求我国修改有关政策。正是在这种背景下，我国对个别边境贸易商品进口税收政策进行了调整。但是，目前个别WTO成员对我国的边境贸易政策关注的都是各自产品市场准入的问题，所提产品均为边境贸易进口量占据较大市场份额的产品。实际上，WTO成员并未要求我国放弃边境贸易政策。
三、进一步发展我国民族自治地方边境贸易的政策思路
在市场机制逐步成为资源配置的基础方式时，我国民族自治地方的重要发展途径之一是开拓国内外市场，其中变在国内市场上的地缘劣势为边境贸易的地缘优势是一种必然的选择。民族自治地方的这种选择已被实践证实是十分有效的，边境贸易在自治地方经济发展中的地位越来越重要。通过上述分析，笔者认为，加入WTO后，我国民族自治地方边境贸易还有发展的余地，还有活动的空间。既然其他WTO成员并没有对我国的边境贸易政策整体提出异议，根据WTO成员的一般惯例，加入WTO后我国现行的边境贸易政策可以继续执行，而且可以在WTO规则框架下研究制定新的鼓励和扶持边境贸易发展的政策措施。
这里需要特别强调的是，加快发展我国民族自治地方的边境贸易，应该从边境地区实际情况出发，按照WTO规则和鼓励我国民族自治地方经济发展的要求，调整和完善民族自治地方边境贸易政策与管理，进一步提高边境贸易的档次，规范贸易行为，以促进边境贸易的健康发展，建议采取如下政策措施：
1.用活用好现行边境贸易政策。尽管国务院2号文件等政策对于边境贸易的管理作了相应的规定并使之更加规范化，但对于边境贸易仍给予了一定的优惠政策并且当前仍在执行中，如对边境小额贸易企业和边境地区对外经济技术合作，无论是在企业的注册获权，还是在税收的减半优惠、贸易方式和经营分工的限制上都给予了优惠。民族自治地方应当清醒地认识到：我国加入WTO后，虽然国内一些优惠边境贸易政策取消了、变化了，但是与我国西部毗邻国家所具有的强烈的商品互补性没有变；边境贸易企业建立的经营渠道、客户关系没有变；无法替代的地缘优势及便利的交通渠道没有变，这些正是继续做好边境贸易的优势所在。民族自治地方应充分利用这些优势，井用活用足政策，善于创造新的优势。一般来讲，边境地区都相对贫穷落后，边境小额贸易企业也相对实力不足，经营规模不大。位于中心城市而有实力的外贸企业应该在互惠的基础上与边境小额贸易企业走联合经营之路，把自己资金、客户、人才等方面的优势与边境小额贸易企业享有的政策优势结合起来，增加经营品种、扩大贸易规模，以达到互惠互利、共同发展的目的。另外，位于非边境地区的外贸企业也可利用自己原在各口岸设立的分公司、办事处等进行改造注册，积极争取边境小额贸易经营权，争取享受边境贸易的优惠政策，增强边境贸易企业实力和发展后劲，繁荣民族自治地方的经济。
2.适当调整现行边境贸易政策。参照国际惯例，在现有政策的基础上，可以作以下调整：根据国家宏观管理需要和民族自治地方的发展实际，对边境贸易分类指导，实行中央与民族自治地方共同管理，充分发挥民族自治地方政府的积极性；继续实行边境贸易进口关税和进口环节税按法定税率减半征收政策；对部分毗邻国家以人民币结算的边境贸易出口货物，限定企业、限定口岸进行出口退税试点；凡国家非招标的进出口商品，对进口原产于毗邻国家或出口原产于我国民族自治地方的商品，免领配额许可证或关税配额；对国家实行出口招标、当地主产的商品，边境贸易企业交纳一定比例的招标费用后，取得出口配额；对边境企业的边境贸易经营权实行登记制，取消经营范围限制；对边境外贸企业通过与毗邻国家民族自治地方经济技术合作项下的进出口商品，不受指定或核定公司经营的限制；进一步简化有关进口手续，取消原“三检”重复交叉的收费项目，降低收费标准，规范收费行为，缩小法定检验商品范围；鼓励在民族自治地方具备条件的边境地区设立主要面向毗邻国家的边境出口加工区、保税工厂。
3.改善边境贸易结构。深化民族自治地方外贸企业改革，扩大赋予企业进出口经营权的范围，加大招商引资的力度，改善边境贸易的经营主体结构。结合本地的资源优势，扶持建立一批科技含量较高的出口产品基地，如生物制药和名贵花卉种植基地等。通过培育高新技术贸易产品，可以带动相关研发和制造（种植）行业的发展，把潜在的资源优势转化为现实的竞争优势，带动民族自治地方产业结构的调整和升级。
4.建立边境贸易大通道。结合民族自治地方经济发展和“走出去”战略的要求，充分利用地缘优势，建立“边境贸易大通道”，即包括物资流、人员流、资金流和信息流等在内的大通道。通过大通道把民族自治地方的商品推出去，到国外搞精品陈列和推销；通过大通道邀请周边国家的官员到国内培训，培养熟悉我国民族自治地方边境贸易政策的周边国家官员，促进双边经贸交流；通过大通道向周边国家转移民族自治地方的传统优势产业，但在产业转移中要注意生态和环保问题，这既有利于取得周边国家的合作，维护边境贸易大通道的畅通，也有利于保护我国民族自治地方的生态和环境。
5.完善边境贸易的政策环境。主要是：建议国家制定有效期限较长的边境贸易优惠政策，保持政策的连续性和稳定性，需要完善时可对部分条款进行调整。对民族自治地方边境贸易政策进行低调处理，避免因大力宣传而引起WTO成员的注意。同时，注意跟踪边境贸易进口量占据较大市场份额的产品，作好应对WTO成员提出质疑的准备。建议边境贸易企业通过指定边境口岸进口原产于周边国家的商品，除国家规定必须全额纳税的商品外，继续给予减免税收的优惠政策。为了解决边境贸易进口商品在国内销售时增值税进项税全额抵扣问题，建议对享受边境贸易优惠政策的进口商品，进口关税减半征收，进口环节增值税先按法定税率征收，然后返还50%。出口退税是符合WTO规定的国际通行做法，其目的是使出口货物以不含税价格平等参与国际竞争，其前提是货物已经出口并已在国内纳税，因此，以人民币结算的边境贸易出口商品理应实行退税。鉴于对越、老、缅边境贸易中以人民币结算比重较大的实际，建议尽早出台以人民币结算给予办理出口退税的政策，具体可以采用在出口收汇核销单上加注人民币结算字样办理出口退税。建议对进口原产于周边国家且边境省区自用的属于国家配额许可证管理的进口商品，各部门在安排年度进口配额计划时，应尽量满足边境贸易和民族自治地方经济合作进口的需要。属国家配额许可证管理的边境贸易出口商品，应适当放宽边境贸易企业的经营资格，并在配额内减免配额有偿使用费。
6.积极培育和开拓周边国家市场。按照“边境有边，经贸无边”的指导思想，坚持边境贸易、民间贸易、互市贸易一起上，双边、多边、转口贸易齐发展的方针，扩大对周边国家的市场份额。扶持民族自治地方有经济实力的私营企业在周边国家的中心城市建立肉类、蔬菜、水果、蛋、禽、奶等粮油食品储存、批发销售中心，扩大对周边国家市场的农产品出口。此外，民族自治地方应抓住机遇，加大出口力度。我国民族自治地方边境贸易向毗邻国家出口的大宗商品主要为轻工业消费品和农产品，这些商品基本都不在国家组织统一联合经营的出口商品范围之内，而是国家从政策上鼓励出口的商品。从经济结构的互补性上来讲，我国民族自治地方毗邻的周边国家与我国在经济结构上的互补性很大，民族自治地方商品向毗邻国家出口的潜力十分巨大。
7.向全面经贸合作转变。从长远来看，如果民族自治地方仅限于单纯的一般贸易，势必使边境贸易的发展缺乏稳定的基础，且易受各种因素的干扰。相反，如果民族自治地方与周边国家加强经济技术合作，切实搞成一批稳定的经济技术合作项目，就能在对方市场上站稳脚跟，与贸易发展相互促进，获得更大的发展。民族自治地方应采取一些有力的、切实可行的措施加强这方面的工作。应加强对于周边毗邻国家政策法规的研究，尽快走出中介性边境贸易为主这一低层次贸易形式，转变经贸方式，拓宽合作领域，从单一的易货贸易转向易货、现汇和经济技术合作等多种经贸合作方式，进一步扩大合作领域。结合民族自治地方劳动力优势，进行合作开发生产，大力发展劳动密集型产业和技术密集型产业，创造出拳头产品和出口创汇产品，捉高产品竞争力，使民族自治地方成为对周边国家出口的商品生产基地，促进经济技术合作向广度和深度发展，起到经济增长的积极作用，带动民族自治地方经济发展。
8.发展边境服务贸易。简化民族自治地方边境贸易人员进出境手续，增设金融和运输网点，加强与周边国家在银行结算、保险和仲裁等方面的合作，为通过实施“走出去”战略开展边境服务贸易创造便利条件，带动边境货物贸易的进一步发展。民族自治地方与周边国家合资、合作开发旅游业，进一步探讨贸易与旅游结合的路子，通过发展服务贸易，促进边境贸易的平衡。
9.建立双边定期协商机制。改变目前边境贸易“一头热”的状况，建立中央政府之间关于边境贸易的定期协商机制，推动尽早建立边境贸易“两头热”的政策。通过外交途径敦促有关周边国家采取与我国对等的边境贸易政策，为双方边境贸易的发展创造良好环境。加强与周边国家边境地区政府之间的政策协调工作，增强双边外交磋商机制的灵活性，实行周边国家地方政府与我国民族自治地方政府间定期会晤、协商和信息交流机制，建立和完善贸易争端解决机制，迅速、有效地解决边境贸易问题，维护正常经营秩序。
总之，我国民族自治地方的边境贸易是从传统的民间贸易发展起来的，边境贸易政策确实对增强民族团结，繁荣、稳定和发展边疆，巩固和促进我国民族自治地方同周边国家的睦邻友好关系起到了积极作用。我国加入WTO后，只要民族自治地方的边境贸易政策操作得当，不对第三国的贸易利益造成威胁和冲击，就可以继续执行边境贸易政策。当然民族自治地方还需注意有关政策与WTO规则和我国加入承诺的一致性问题，在两者之间找到利益平衡点，这样才能通过制定鼓励边境贸易发展的一系列政策措施，为我国民族自治地方长远发展边境贸易营造良好的外部环境，为促进民族自治地方经济发展做出应有的贡献。
收稿日期：2003-12-16