会计集中核算制度融入国库集中支付制度的财政国库改革探析，本文主要内容关键词为：国库论文,制度论文,探析论文,财政论文,会计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财政资金的缴库和拨付方式，多年来一直是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，不利于财政资金的安全、足额下达，容易造成财政资金“雁过拔毛”和“跑、冒、滴、漏”的现象，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，为此财政国库制度改革刻不容缓。作为加强财政资金管理的有益尝试，全国行政事业单位自2001年开始逐步实行了会计集中核算制度。会计集中核算对规范财政支出管理，从源头上遏制腐败，保证重点支出需要，提高资金使用效益，降低行政成本发挥了积极作用。2003年财政部文件在充分地肯定了会计集中核算制度所起到的积极作用的同时，进一步指出在推进财政国库管理制度过程中，应当做好会计集中核算向国库集中支付制度的转轨工作。对此，本文在分析了两种制度利弊的基础上，对会计集中核算制度融入国库集中支付制度的财政国库改革模式进行了探讨和分析。
一、国库集中支付制度和会计集中核算的比较分析
国库集中支付制度是我国多年探索，借鉴市场经济国家经验、结合我国国情，我国财政国库制度改革的目标，和会计集中核算制度相比，它具有以下优点：
（一）国库集中支付制度符合法律要求且其责任主体明确
新修定的《会计法》第三条规定：“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第九条规定：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。”这就从法律上规定了各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务。而实行会计集中核算制度后取消了各预算单位的会计机构、会计人员，会计账簿放在核算中心，单位财务的核算职能和责任全部集中到核算中心，造成了会计主体与会计人员的分离、资金使用与资金核算的分离。单位只设报账员，向核算中心报账，由核算中心代理计账。实际上，核算中心已经承担了部分会计责任，而集中核算原则规定各单位仍是会计主体要承担会计法律责任。这样一来，一旦出现会计信息质量问题该由谁来负责，是核算中心还是预算单位亦或是两者共同分担，又如何分担？又有审计机关对预算单位在核算中心的财务进行审计后，其审计报告是向谁下达呢？这不是能够简单地下结论的，难免会引起两者相互推诿责任的问题，实际工作中这种现象已经发生。实行国库集中支付制度，仍由预算单位自己进行会计核算，预算单位会计主体地位明确，会计责任也明确。
（二）国库集中支付制度有利于加强预算单位的财产物资管理
实行集中核算后，会计核算移至核算中心，但是财产物资仍由原单位进行管理。在这种财产物资管理与会计核算相分离的情况下，容易造成单位的财务管理职能弱化，财产物资的变动，一旦不涉及到货币资金，例如接受固定资产捐赠，核算单位如未及时报告会计核算中心作相应的账务处理，会计核算中心便无法反映资产的真实情况，容易造成账实不符、形成账外资产，导致国有资产流失。国库集中支付制度将恢复单位的会计核算功能，预算单位集会计核算和财务管理职能为一体，能有效阻止上述情况发生。
（三）国库集中支付制度有利于实行财政监督和财政宏观调控
从目前会计集中核算制度实际运行情况看，会计核算中心几十个人的规模却要对好几百家行政事业单位进行日常核算，这样核算中心往往整天忙碌在报账、记账的具体事务中，无法对已有的会计信息作财务分析得出对核算单位有用的财务信息，监督管理也只是更多地体现在原始凭证取得的合法性和规范性上，经济业务本身的合法性和真实性会计核算中心通过远程监督是难以保证的。因此势必影响到集中核算单位财务管理和资金使用的效益。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算编制、执行、监督相对分开，预算单位、政府采购机构、财政部门这三者形成相互制约、相互监督的有机体，首先从机制上防止了营私舞弊；其次，财政资金的拨付为按项目分笔直达商品供应商和劳务提供者，增强了使用透明度，实现了对财政资金使用全过程的监督；第三，国库集中支付制度以现代化信息技术为支撑，提高了预算执行信息的全面性、准确性和及时性，为准确判断财政收支状况和宏观经济形势，实施宏观经济调控奠定了基础。
（四）国库集中支付制度的支付运行程序更科学
会计集中核算制度的支付程序是财政国库管理部门根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算机构的单位账户上，核算机构审核单位的支出申请后，将款项拨付到收款单位，预算单位账户上是实实在在的存款，而不是零余额存款户，这些存款是预算单位的资金，财政不能随意调用，这样闲置的财政资金分散在预算单位账户中造成了财政资金沉淀的现象。而国库集中支付制度的支付程序，以财政直接支付为例，是财政部门对支付机构下达预算指标及用款计划，支付机构收到单位支付申请后向代理银行下达支付令，并从财政零余额账户支付给收款人及用款单位，财政零余额账户上实际是没有存款的，有的只是国库账户的额度，国库集中支付存款在最终支付前留在了国库，是财政资金，财政可随时调用。因此，国库集中支付制度的支付方式对于缓解财政资金调剂困难，集中财力办大事、办难事，减少财政举债的规模具有重大意义。
二、会计集中核算制度融入国库集中支付制度的现实根据
目前各地各级行政事业单位都存在着相当数量自收自支的财政资金，这部分资金尚未纳入国库集中支付制度监督管理的范围，如此必然会造成财政资金管理上的一个巨大漏洞，为腐败现象提供了滋生的土壤。在这一方面，会计集中核算制度具有国库集中支付制度所不具有的优势，它监督管理的资金范围囊括了所有的财政资金，即将在传统方式下一直未能纳入预算管理的那部分财政资金也纳入了它的核算范围，具有对所管理的行政事业单位的所有财政收支进行全过程的会计核算和监督的功能，因此正如本文开头所说，会计集中核算制度能够从源头上遏制腐败。不仅如此，会计集中核算为国库集中支付创造了有利条件。
首先，会计集中核算对纳入其管理范围的预算单位采取了“集中管理，统一开户，分户核算”的原则，各预算单位的银行账户一律撤销，统一在指定的商业银行重新开户，解决了各预算单位银行账户多头、重复的混乱问题，为国库集中支付制度下国库单一账户体系的建立奠定了基础。
其次，会计集中核算采取了“一厅式办公、柜组式作业”的运作方式，引进了银行结算办法设置了资金柜，由资金柜代行出纳职能，这样大大缩短了银行清算时间，提高了工作效率，使国库集中支付制度改革具备了实施的条件。
再次，会计集中核算制度运行两年多以来，各级领导和广大群众的思想观念已经发生了根本的转变，此项改革从当初的抵触、难以接受到现在的理解和支持，可以说为国库集中支付制度的改革营造了广泛的思想基础。
从以上的分析可以看出国库集中支付制度作为预算执行环节的改革方向，该项政策的制定有其科学的理论基础，但是，会计集中核算制度也有其自身的不可忽视的优越性，前文我们所提到的由会计集中核算向国库集中支付制度的转轨，并不是指将会计集中核算制度完全、彻底地摒弃，而是要将会计集中核算制度所具有的会计核算和监督功能延续到国库集中支付制度中来，将其融入国库集中支付制度，作为国库集中支付制度的一个重要职能发挥作用，这样就完全能够有效地对行政事业单位的财政资金进行规范的控制、管理、核算和监督。
三、全方位推进，加快会计集中核算制度融入国库集中支付制度的改革步伐
（一）实行“一套机构，两块牌子，一套人马”的过渡
在国库集中支付制度改革前，绝大部分地区已经实行了会计集中核算制度，建立了“会计集中核算中心”。因此，两个制度融合后在人员方面可将现存的中心人员一分为二，一部分人员仍旧承担原“会计集中核算中心”的工作，另一部分人员则承担正在试行的“国库集中支付中心”工作。在机构设置方面可以在维持原核算部门不变，不打破现有集中核算格局的前提下，增设内部职能部门，如审核部门、支付部门、会计部门等。该运作办法，既可以节约行政管理成本，又充分利用了“会计集中核算中心”现有的人员、机构、网络和机制，通过会计和预算两大手段的有机融合，将目前的“会计集中核算中心”改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体“国库集中支付中心”。这种新型的管理模式不但节省了人力、物力、财力，而且体现了会计集中核算制度融入国库集中支付制度的优越性。
（二）实行会计集中核算制度融入国库集中支付制度具体工作的转换
首先，尽快恢复预算单位的会计岗位，退回其会计凭证、会计档案，重新赋予预算单位会计核算权限。其次，将原“会计集中核算中心”为预算单位在商业银行开设的零余额账户移交“国库集中支付中心”，成为国库单一账户体系内的预算单位零余额账户，用于财政授权支付。第三，规范预算单位的财政资金支付方式。财政支出按不同的支付主体和支出类型，分别实行财政直接支付和财政授权支付，对工资支出、转移支出、纳入政府采购的支出适用财政直接支付程序；对预算单位的零星支出和未纳入财政直接支付的购买支出适用财政授权支付程序。第四，把预算单位的所有财政资金全部纳入预算，实行“收支两条线”管理，并定期编制财务报告，如实反映预算单位财务状况，对预算单位经济活动进行财务监督和控制以确保财政资金的安全、有效。
（三）加快“金财工程”建设，为国库集中支付制度提供运行平台
现阶段实行国库集中支付制度离不开先进的计算机网络软硬件技术支撑，首先要建设好计算机网络的硬件铺设工作，其次要大力研发并统一核算软件，以达到资源和信息共享，再次要健全财政、国库、银行之间的信息交流和稽核体系，在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行之间建立财政支付信息网络系统。“金财工程”的建设为国家各级财政提供了解决公共财政从预算编制到预算执行与调整再到决算与分析的全方位应用方案，并为顺利推进电子政务建设提供了有利的条件，推动了社会主义公共财政支出框架建设步入科学化、规范化、信息化的发展轨道。
（四）努力做好各项基础工作为改革的顺利进行提供保障
第一，要加强预算单位的业务培训和财务管理。实行国库集中支付制度，不改变预算单位的会计主体地位，只是将出纳职能转至“国库集中支付中心”，所以，单位的财务、会计管理必须进一步加强，这就要求加强对预算单位的业务培训。在预算单位的相关领导和财务人员较好的掌握了改革的制度规定和管理办法的情况下，改革才能顺利推进。第二，财政国库管理工作是一项政策性和技术性都很强的工作，对人员的综合素质要求很高，要大力提高国库部门干部的政治和业务素质。第三，完善财政国库制度改革的各项制度规定。实行国库集中支付制度后，应对原来建立在分散收支制度基础上的相关法律进行相应修订或重新制定以适应改革要求。