地方政府短视环境决策：成因分析、治理困境与路径选择_压力管理论文

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       [中图分类号]D63 [文章编号]1002-3054(2014)05-0028-09

       [文献标识码]A [DOI]10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.140504

       保护环境是中国政府一贯坚持的基本国策，更是地方政府不可推卸的职责。然而，“政府决策不当或失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素之一”。①(P31)现实中，相当多的环境问题都根源于政府在长期GDP导向风向标下，在环境决策过程中由于有意、无意或难以克服的环境不确定性因素造成的各类短视行为。因此，如何有效治理环境决策短视已是当前生态文明建设中的一个突出主题。

       一、地方政府环境决策短视及其治理

       1.地方政府环境决策短视：界定及类型

       政府环境决策是政府等相关主体在决策中出于环境价值之考虑，综合考量环境破坏、风险及环境权益的过程。短视，概指有如竭泽而渔、寅吃卯粮、畸轻畸重、厚此薄彼等狭隘的思想观和行为观。如何判定一项环境决策是否“短视”?结合迪茨(Thomas Dietz)关于环境决策“是否有利于人类与环境和谐生存、是否兼顾考量事实与价值、过程结果是否公平、决策是否充分发挥人类优势而非劣势、能否提供决策及参与者的学习机会、效率如何”这六个评价标准，②(P33-39)政府环境决策是否短视集中表现为：结果上是否有显著的环境损害或风险、是否平衡利益与实现公正；过程上是否体现了参与、诉求、民主等基本人权和尊严。政府环境决策短视源于环境问题复杂性等客观原因，更与决策主体的观念、智能、条件等主观因素相关。

       从上述衡量标准看，实践中地方政府环境决策短视现象比比皆是：“竭泽而渔式开发决策”“污染保护式决策”“邻避式决策”“不决策、决定不作为、决定不做出决策”、③“先上车后补票”的违规审批等。这些名目繁多的环境决策短视，可以被归为不同类型：一是从短视的内容看，包括“观念短视”(不重视环境价值，不顾决策可能造成的环境损害)、“利益短视”(没有对决策所可能涉及的多元利益主体的正当利益诉求予以综合考量、回应与平衡)和“过程短视”(未遵循法定程序或民主性要求以允许决策所涉及的利益相关方表达诉求、并与其交流和协商)；二是从产生的原因看，包括“有意的短视”(明知会造成严重环境污染但偏为之或不作为)、“无意的短视”(由于信息不充分、决策者的智能、不能感知的环境风险等客观原因造成的短视)、“难免的短视”(即最初科学可行的决策在历经一段时间后由于情境的改变而难免产生的短视)。由此，地方政府环境决策短视概指地方政府在环境决策中由于有意、无意或不可抗力等主客观原因造成的以观念短视、利益短视和过程短视为内容的破坏生态环境、遗留严重的环境风险或压制正当环境诉求的行为，其实质是对环境价值、决策民主和利益均衡的忽视、轻视。

       2.地方政府环境决策短视治理：标准与分类

       全球治理委员会(CGG)认为，治理是来自公共的或私人的多个主体为解决共同事务的参与、协调与互动过程。④(P4)在政治学意义上，治理可理解为公共事务中多元主体互动合作的过程以及由此激发的“共同”产出，它至少需要涉及主体(多主体参与)、过程(合作过程)、结果(公共利益导向)三个基本维度。就环境决策短视治理看，亦不能脱离此三个维度，即是否有多元主体参与、是否历经互动对话的民主过程、是否综合考量与平衡多方利益。环境决策，不能妄加以公共利益之“大”来剥夺居民利益之“小”，而应本着公平正义原则，寻求对受损害的公民利益予以合理补偿以达成适度的利益平衡。由此，环境决策短视的治理在很大程度上是对多元的、相互冲突的利益进行权衡与平衡的过程。

       通常，一项决策需要历经备选方案选择、决策执行以及决策结果反馈的完整动态过程。环境决策的复杂性、民主性、决策结果后显性，决定了环境决策短视的治理既有赖于国家决策法律制度(尤其是环境影响评价制度)以实现决策前预防，也离不开决策后的反馈式治理机制以发现问题和反馈修正。然而，当政府垄断决策权，公众参与受限时，来自社会领域内的主体通过联合形成强大的能量以“外压”⑤(P86-99)方式逼迫政府开启多方决策平台对于破除政府环境决策短视尤为必要。相对于预防式治理紧靠决策“前端”和反馈式治理位居决策“中后期”，外压式治理可能贯穿于决策全过程。因此，理想的情形是，形成预防—外压—反馈三位一体的无缝隙式全过程治理(见图1)。

      

       图1 地方政府环境决策短视的治理过程与类型

       图表来源：自制

       二、地方政府环境决策短视的原因及其分析

       1.原因剖析

       地方政府环境决策短视既归因于人类对环境问题准确全面认知的难度，更是转型期各种体制性、制度性、市场性等因素综合作用的结果。

       (1)认知性因素

       F1：对环境问题准确全面认知的不足

       环境问题的特性决定了人们对其准确全面认知存在困难，造成“无意的短视”或“难免的短视”。一是复杂性，某一环境问题背后可能交织着自然、人为、经济、社会等多元复杂因素。对此，任何一个主体都不可能全知全能，即便是拥有信息、权力等各方面优势的政府亦是如此。二是结果后显性，环境决策的结果往往历经相当长的“潜伏期”后其累积性影响才集中显现，决策中难以准确预期。三是争议性，即人们会在某一环境问题的认识上存在分歧，利益上难免有冲突。为避免公开参与所引发的矛盾及不利后果，地方政府更倾向于垄断封闭式决策。

       F2：官员自利性的诱致

       20世纪80年代行政性分权和财政包干制的推行，地方政府成为相对独立的利益主体，官员自利性也随之增强。由于地方官员具有“经济参与人”和“政治参与人”的双重特征，⑥(P39)他们可能多关注决策所带来的经济收益和政治绩效，而非生态效应。这从一项问卷调查⑦中可见一斑：93.31％的群众主张“环境保护应该与经济建设同步”，高达91.95％的市长(厅局长)认为“加大环保力度会影响经济发展”。出于自利考量，官员还可能对环境决策过程的民主性认识不够，决策中很少听取民众的反馈及意见。同时，官员又是有着“谋利型政权经营者”⑧(P17-24)倾向的个体，决策中难免渗入自身的主观偏好与效用目标。

       (2)体制性因素

       F3：压力型体制是最根本助推动力

       荣敬本等人指出，压力型体制是一级政治组织(县、乡)为实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。⑨(P28)鉴于地方政府的“职责同构性”，⑩(P101-112)压力型体制实际上是对整个地方政府体制的概括，它突出表现在任务分解和政绩考核两方面：地方各级政治组织层层量化分解任务和指标(相当一部分是招商引资项目)，然后根据完成情况(一些主要指标采取“一票否决”制)对下级组织进行考核。其结果是，地方政府视可见的经济绩效为决策最高目标。为片面追求GDP和财政收入增长等几个主要经济指标，一些地方花大气力动员几乎所有部门(甚至环保部门也不例外(11))招商引资，环境与生态保护等社会指标则被抛之一边甚至忽略不计。毫不夸张地说，以目标分解和GDP考核为核心的压力型体制及其形成的急功近利的激励效应和短视动力，是引发环境决策短视的主要诱因。

       F4：地方环保管理体制导致环保部门多受掣肘

       现行地方环保管理体制下，环保部门作为地方政府组成部分直接受其领导并接受上级环保部门的业务指导。由于环保部门的人、财、物等为其所属地方政府掌控，对于能够带来可观政绩收益但会明显造成短视后果的决策，环保部门往往无力干涉，只能迎合或听之任之。一位地方环保部门人员坦言，他们有三个方面(开发区、重点保护企业、领导不点头的项目)不敢查。(12)因与地方追求经济政绩的目标相左，环保部门在政府组成部分中是不受重视的弱势部门，缺乏足以同发改委、建设、税收等强势部门相抗衡的权力以制约其决策短视。另外，一些地方环保部门财政拨款不足，只能依靠对违法企业征收排污费和罚没收入维持日常开支，对本应受管制的企业存在较大依赖性且极易被“俘获”。(13)总的来看，现行体制中环保部门极为尴尬：它们既想履行环保职能，但又由于独立性不够、权力缺乏、地位相对弱势、拨款不足等原因而多受掣肘。

       F5：社团管理体制限制了民间活力

       国外经验表明，民间力量能够成为制约环境决策短视的生力军。就中国来看，现行《社团登记管理条例》中，由于注册门槛限制、双重管理、非竞争性原则等原因，导致社团发展受限。在政府对社团本持戒备态度和较强干预政策时，环保NGO往往奉行“帮忙不添乱，监督不代替，参与不干预，办事不违法”的自保策略，不敢公然叫板政府决策中的短视。为了避免“非法结社”，环保NGO一般采取小心谨慎的态度，不敢过多联系民间力量。加之民众对社团的理解及参与意识不强，环保NGO缺乏足够的社会认同与民间基础，很难动员形成足以制约地方政府决策短视的民间力量。而一些地方政府仍习惯于垄断决策权，视环保NGO为潜在威胁，有的甚至进行打压。环保NGO影响政府决策还相当有限。

       (3)制度性因素

       F6：法制的约束作用难以彰显

       环境影响评价制度能形塑由环评机构、专家、民众、环保NGO等参与决策的意见平台，被视为预防环境决策短视的重要屏障。环评制度自1979年确立、1998年正式全面实施以来，在一定程度上发挥了防止决策短视的作用。但由于现行环评制度设计存在着公众参与不足、环评程序不细化、规避环评成本过低等缺陷，在实践中又难以有效解决环评机构中立性不够、环评过程不公开、公众难以实质性参与、环评走过场等问题。特别是现行环评制度将环评权赋予环评机构，而官方决策者对是否以环评机构做出的结论作为最终决策依据拥有取舍权，这就使得环评机构和决策者实际占据决策的核心地位，导致本应促进多方主体充分交流以尽可能科学民主决策的环评制度，在克服决策短视上应有的效用大打折扣。

       F7：决策文化(

)与公民文化(

)的影响

       作为非正式制度，文化产生潜移默化的影响。从决策文化看，GDP导向一定程度上形成了一味追求政绩忽略环境价值的短视文化；同时，受长期垄断性的决策文化影响，对于改进环境决策的提议与建议，决策者可能沿袭“不决策”、“决定不作出决策”或“决定不作为”的路径依赖，极易形成短视效应的恶性循环。从公民文化看，总体上属于阿尔蒙德和维巴(Almond and Verba)(14)(P18)所言的“臣民型政治文化”，与“参与型政治文化”相距甚远。一项调查显示，包括关注环境信息、主动减少垃圾污染、讨论环保问题等十项内容的公民环境行动平均得分只有29.37分，其中“积极参加要求解决环境问题的投诉、上诉”的比例只有17.1％。(15)(P62)纵观各类环境抗争事件，往往是环境问题影响民众的基本生存权，民众迫不得已而为之。由于民众参与意识不强、集体行动能力欠缺，社会形成不愿挑战决策的“依赖和服从型”公民文化，民众难以有效规制政绩导向和垄断决策文化中的决策短视。

       (4)市场性因素

       F8：地方政府间竞争的推动

       市场经济中，当生产要素的自由流动不受限制以及迁徙面临较低的成本和可观的预期收益时(比如，迁徙到环保标准低、政策宽松的地区)，企业有着类似于蒂博特(Charles M.Tiebout)所言的“用脚投票”(16)(P416-424)机制，通过在不同政区间的自由迁徙构成地方政府间的竞争压力。为吸引企业投资，地方政府在决策上会优先考虑能带来可观经济效益的方案，出台降低税收、土地、环保等标准的“惠商”政策，甚至不惜推出以牺牲环境为代价的方案迎合与讨好企业。有的地方甚至打出了“我们的优势就是不怕污染”的引资口号，有的则专门为污染企业提供挂牌重点庇护。地方激烈的恶性竞争背后，必然伴生着大量的决策短视。

       F9：政企合谋

       文克(David L.Wank)关于“政企共存庇护主义”、(17)(P820-838)戴慕珍(Jean C.Oi)提出“政企利益一体”(18)(P1132-1149)提供了关于中国市场经济中地方政府与企业合谋逐利行为的解释。国内学者李军杰、钟君构建了中国市场化改革的“铁三角”模型。其结论是，地方政府为求政绩具有迎合上级政府考核而为其辖区内企业服务的动力，具备实施短期行为和机会主义行为的广阔空间。(19)(P27-34)这从现实中污染企业“三不怕”(不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害)与地方政府“三不查”(老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查)(20)中清晰可见。政企合谋及共存庇护，使得地方政府决策只注重短期经济利益与集团利益，造成弱者利益受损和严重破坏环境等短视后果。

       2.对原因的分析

       从根本上说，地方政府环境决策短视的治理须从上述九大因素中寻求突破口。然而，这些因素的固化性程度不同：有的因素不可能根除，有的则存在一定的突破空间。为此，可以按固化性及来源对之分为四类(见表1)。

       一是“定性”，即固有的属性，不可能根除，对其治理只能是一种“愿望”，如F1、F2。

       二是“惯性”，即一旦形成会长期积淀并存续，短期内不可能消除，从目前看仍是不太现实的“奢望”，比如

、F8、F9。原因在于，官员垄断决策权、忽视和压制参与的决策文化乃长期积淀的产物，有着极大的惯性。另外，出于自利性，地方政府间竞争与政企合谋将会长期存在。

       三是“韧性”，即有着较强的抗压性，短期内难以根本改变，但存在改进之希望，比如F3、F5。有学者指出，压力型体制是极为有效的经济增长动力机制、(21)(P221)尽忠服从机制和政绩激励机制。(22)(P249)鉴于其功效以及地方发展的压力，压力型体制短期内恐难根本改变。2013年党的十八届三中全会提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”，有望对此有所扭转。另外，现行社团管理体制饱受诟病，在各种呼声和压力下《社团登记管理条例》据悉正修订中。从2005年民政部关于“双重管理不变，登记门槛不降”的强势表态到2011年民政部释放出很多宽松、积极的政策信号(比如降低公益慈善类、社会福利类、社会服务类组织的登记门槛，由民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能)，社团管理体制改革已是大势所趋。

       四是“弹性”，即已经发生一定程度的改善，可能有着彻底改变的空间，比如F4、F6、

。目前，一些地方试点环保部门垂直管理体制改革，环保部门独立性的增强，一定程度上发挥了其在规制地方决策短视方面的作用力。另外，从《环境影响评价法》(2003)到《环境影响评价公众参与办法》(2006)再到《规划环境影响评价条例》(2009)，法律制度的不断完善将是必然趋势。在公民文化方面，环境问题的凸显，公民环境意识和政治参与意识在显著增强，尤其是环境行动能力在提升，存在较大的发展空间。

      

       从表1中可以看出，现有九大原因中一半是“定性”与“惯性”。这意味着地方政府决策短视治理只能从具备“韧性”和“弹性”因素(F3、F4、F5、F6、

)的既存基础(GDP导向有所扭转、更为重视环境价值、环保部门独立性增强、NGO开始活跃、一定程度的法制保障、公民环境意识及行动能力有所提升)及未来潜力(因素消解)中寻求破解路径。换而言之，破解路径应具有适应性，既能有效整合这五大因素既存的狭小空间内释放的主体能量，又与其未来潜力相契合。正如后文所分析的，公共能量场这种多主体互动平台机制因具备适应性而能够提供有效的路径选择。

       三、地方政府环境决策短视之治理困境分析

       1.现有治理模式的校验

       受制于环境决策的特殊性以及当前现实基础，科层治理、市场治理、自主治理、网络治理这几种治理模式在应对地方政府环境决策短视这一问题上均存在适用性的不足。

       (1)科层治理：低效

       表1九大因素中科层制占去六成。这足以表明，科层体制的固有弊端是决策短视的主要根源。细究开来，其他三项因素与科层制不无关系。针对地方环境决策短视，近年来一系列治理措施均收效甚微，如试行绿色GDP核算最终夭折，官员环保政绩考核流于形式，“环评风暴”短期运动式执法难以治本。实际上，在面临依靠地方拉动经济增长与考量可持续发展的两难矛盾时，中央很长时期内扮演着“和稀泥”角色。况且，中央与地方间的信息不对称、地方政府决策上的“自主性”，(21)(P46)决定了科层内中央治理的失灵。事实上，即便能根本扭转GDP导向的政绩考核机制，也只能解决“有意的短视”。对于客观因素所致的“无意的短视”和“难免的短视”从根本上还需依托于能够促进多方参与交流、集思广益并能平衡利益的民主机制。然而，在政府仍实质性垄断决策过程、多方参与受限、多元话语不足、中央和地方都不可能全知全能的情境下，科层治理难免低效。

       (2)市场治理：失灵

       威廉姆森(Oliver E.Willamson)(23)(P233-261)基于交易成本，从不确定性、交易频率、资产专用性方面分析了科层与市场两种治理机制之间的替代选择。然而，在应对地方政府环境决策短视方面，市场治理失灵。原因在于，地方政府是决策的唯一合法主体，其决策是政治而非市场过程。实际上，地方政府的“厂商”(24)(P263-301)行为、政府管制部门为利益集团所俘获以及政企间的隐性利益同盟(表1中的F8、F9)等市场因素是环境决策短视的根源之一。而压力型体制成功地在地方政府间、地方政府官员间形成了一种类似于内部市场的政绩竞争机制，助推了各类环境决策短视的产生。当前一些地方实行环保奖罚的“类市场”性竞争激励机制仅是短期性、运动式的治理，也不能从根本上规制决策短视。

       (3)自主治理：受限

       奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)找到了治理钟摆位于政府与市场之外的第三个摆点——自主治理。相对于科层治理和市场治理，自主治理限于能够建立起有效的声誉惩罚机制、存孕较高的社会资本，合作也易于达成的小的社群范围。然而，一旦超出社群范围，自主治理便不再适用。这是为何奥氏在《公共事物的治理之道》一书中一再强调“我研究的对象将限定在小范围的公共池塘资源上，其位置座落在一个国家的范围内，受其影响的人数在50-15000人，这些人的经济收益极大地依赖着该公共池塘资源。这些公共池塘资源主要有：近海渔场，较小的牧场，地下水流域，灌溉系统，以及公共森林”。(25)(P48)鉴于此，自主治理可在社区环境决策领域践行，但不能扩大到适用于更大范围内的地方政府环境决策层面。

       (4)网络治理：不足

       20世纪90年代，人们逐渐认识到，在市场和科层之外，还存在网络。(26)(P295–336)罗茨(R.A.W.Rhodes)指出，网络是与科层和市场并列的三种主要治理模式之一。(27)(P47)“网络是一种多组织的安排，这种安排是为了解决一些单个组织所无法完成或轻易完成的问题。”(28)(P296)网络治理融合了来自政府的、市场的、社会的多元力量，提供了解决复杂问题的治理新途径。网络作为一种相对稳定(relatively stable relationships(29)(P9))的关系模式，其形成源于行动者的经常性互动和相对成熟的网络治理机制。一个可行选择是由地方政府、环保部门、民众、环保NGO形成常态性的决策网络以规避地方潜在的政经网络(“隐性利益同盟”、“铁三角”、“政企利益共同体”等)主导的决策短视，当然它仅是未来愿景。就当前现状看，环境决策领域里尚缺乏网络治理之边界开放、公众实质性参与、政府包容性合作、网络主体成熟、治理机制相对完善等现实条件。

       2.治理困境分析

       环境决策的复杂性、多利益主体性、结果后显性，决定了决策需要打破政府垄断，促进各利益相关者表达利益诉求和充分交流博弈以寻求优化方案。因此，环境决策本质上是一个多方利益相关者通过参与以贡献各自能量实现民主科学决策与达成利益平衡的过程。由此，环境决策短视的治理体系中必然涉及复杂、多元、大杂烩式的多主体间关系：基于制度、或者偶然、抑或是网络所形成的正式的与非正式的、组织的与网络的、临时的或长期的关联。事实上，正是这种多元复杂关系对现有治理模式构成了挑战，使得任何一种适用于特定对象和情境的治理模式在解释这种多元化关联时都存在解释力和整合性的不足。因此，环境决策短视的治理路径就在于找到能够包容复杂多元关系的民主机制。基于此，需要多元主体和不同话语参与协商、共同交流、集思广益，以尽可能规避或最大限度地减少短视。

       四、公共能量场：地方政府环境决策短视的可行性路径选择

       1.公共能量场及其治理可能性

       著名学者福克斯和米勒(Fox and Miller)在《后现代公共行政——话语指向》一书中，基于他们对官僚制的批判性反思提出公共能量场，提倡“公共行政模式从官僚制转向公共能量场”。(30)(P99)在他们看来，官僚制的封闭性、自大式话语阻滞了社会话语间的自由交流；因此，有必要以公共能量场打破官僚“独白式对话”，实现各种不同意向性的话语间的自由交流互动。他们认为“公众感兴趣的话语网络——超越了层级的制度——为公共行政提供了一个可行的模式”。(30)(P144)“公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订”，(30)(P10)“能量场把人引向建构理解过程的社会互动”。(30)(P104)不难看出，在福克斯和米勒眼里，公共能量场基本上指涉的是公共事务特别是公共政策过程的特定场境和治理平台；基于此，有着意向性的各种话语和能量进行彼此间的互动。

       在笔者看来，公共能量场是多主体(行动者)在特定时空(场体)情境中围绕特定议题(场源)进行互动博弈以决策公共事务的治理工具或治理机制。从实践看，公共能量场的形成及运作机理为：议题(场源)传播，吸引利益相关者(行动者)加入，其间可能存在精英动员及联合者(场结)，接着基于传播及互动平台(场体)扩散议题并引发各行动者进行博弈，随之公共能量得到激发，甚至场内发生能量间的聚合反应即核凝聚(场核)，以影响决策。同时，公共能量场的规范和有序运作通常需要有规则(场用)和管理者(场促)。

       公共能量场能成为地方政府环境决策短视治理的可行选择体现在：第一，公共能量场特别是外压型公共能量场，能够打破政府垄断，倒逼政府开启决策过程，提供与环境议题相关的主体参与其间、表达诉求和寻求议题解决的互动博弈平台。第二，公共能量场能够完善备选方案、平衡利益、协商沟通和汇集众智，从而产生协同增效作用。其结果是，意见得到表达、利益诉求得以彰显，有利于克服决策短视。第三，现实中多个主体基于偶合形成的以压力和对话方式影响政府决策的过程及其间蕴含的多主体间关系，实质是一个公共能量场。不同于网络治理限于相对稳定的常态性关系，公共能量场提供了对这种复杂关系及其过程的恰当描述和作用空间，具有治理性质上的周延性与效用上契合中国情境的适切性。

       2.公共能量场的现实基础

       近年来环境问题的加剧，媒体对各类环境违法和执法缺失行为的披露，环保NGO不遗余力的环保行动，公民环境意识的增强以及各类环境抗争事件的频现，使得固守决策权力的地方政府开始受到来自舆论、公民、环保NGO等各方的压力、挑战与拷问。同时，环境法治的推进和公民参与的增强，围绕特定环境议题决策中的公与私、国家与社会、国内与国际等多元力量的汇流成为可能，公共能量场正趋形成。

       (1)现实基础

       近年来，由理性环境运动形成的外压型能量场、基于环评制度形塑的预防型公共能量场以及以社区环境圆桌对话为雏形的反馈型公共能量场正初显治理成效。基于理性环境运动(如2003年保卫怒江、2009年广东番禺反垃圾焚烧)形成的外压型能量场已彰显强大能量：环境议题显露-媒体传播-公众议程-形成公共能量场-外压-逼迫地方政府正视和重视该议题-政府议程-克服短视(修正、替代、终止原有决策)。另外，公民、环境NGO、利益相关者借助现行环评法通过抗争促成决策前预防型公共能量场(如2008年北京海淀垃圾焚烧厂环评、2008年上海磁悬浮环评)的作用亦不可小觑。而社区环境圆桌对话形成各方代表参与的小型公共能量场，能够及时发现与反馈环境问题，通过协商对话达成优化方案和平衡利益。因此，在政府垄断决策权、公民参与渠道受阻的情况下，环评预防型—运动外压型—社区反馈型三位一体的公共能量场几乎成为规制地方政府环境决策短视的仅有选择。

       (2)条件支持

       三类公共能量场的形成和初显治理成效源于四类具备“韧性”和“弹性”的因素(见表1)提供的狭小空间：民众因环境意识提高而成为能量场内行动者；环境垂直管理增强了环保部门在能量场内的正能量；城市精英以及环保NGO集体行动能力的增强提供了场源及场结；在公民、环保NGO、利益相关者等的抗争下，现行环评制度能一定程度上为形塑环评预防型能量场提供支持。特别是随着四类因素的消解与完善——环保部门垂直管理从试点到全面推行(F4)、环保NGO的成长(F5)、环评制度的逐步完善(F6)、民众环境意识的提高特别是城市精英阶层集体行动能力的增强(F7[2])，基于公共能量场的治理将有着更广阔的前景。但鉴于当前三类公共能量场实践中存在的场用规则和场促角色缺乏、行动者“场能力”不强等问题，从长远看，仍有待完善相关配套条件：一是提高整个社会的环境意识是根本；二是提升行动者的在场感知，构建并遵守场用规则、贡献能量的“场能力”；三是增强媒体对环境议题关注、报道和评判的作用，为创造场体提供前提；四是完善环评等决策相关法律制度规范，为形塑公共能量场保驾护航；五是通过推行环保部门管理体制改革，扩大环保部门在环境管理方面的统一协调和监管权限以充分释放其活力，同时应通过情景模拟、开展实践(如“社区圆桌对话”)等方式真正践行、锻炼和提高其作为能量场管理者的能力。

       综上，在现有治理模式适用性不足、助推地方政府环境决策短视的原因难以根本改变，特别是现实又已初具基础时，公共能量场实为治理地方政府环境决策短视的可恃选择。实际上，如果环境决策的官僚制垄断难以根本改变，而决策民主科学又成为一种应然要求的话，那么能够提供多元话语博弈平台以有效预防环境决策短视的公共能量场就是必需的。为此，促进由环保部门、公民、环保NGO、专家等各方协力形成的公共能量场，是治理地方政府环境决策短视的现实可行选择。

       针对当前三类公共能量场实践中存在的场的形成带有偶然性与不确定性、效用零散和局部的特点，特别是场用规则和场促角色缺乏、行动者“场能力”不强等问题，需要建构和完善公共能量场的治理功能发挥所需的若干条件。而随着各项条件的逐步完善，一方面，能形成运动外压一环评预防型—社区反馈型能量场三位一体的全过程无缝隙式治理；另一方面，有利于化解决策质量要求和决策可接受性之间的紧张关系，同时能够改变决策论辩的政府垄断和精英主义倾向，增强决策民主的广度与深度，促进决策尽可能满足多元主体的利益诉求。长此以往，将会形成一种“路径依赖”(path dependence)甚至例行化(routinized)的惯习，使得公共能量场的效用将不限于环境决策局面，完全有可能在事关群众生活的重要公共决策领域大有作为。

       注释：

       ①蔡守秋，莫神星.我国环境与发展综合决策探讨[J].北京行政学院学报，2003(6).

       ②Dietz,T.What is A Good Decision? Criteria for Environmental Decision Making[J].Human Ecology Review,2003,10(1).

       ③巴克拉克和巴拉兹(Bachrach and Baratz)认为，“当决策者限制某项不满(挑战)发展成为要求决策所加以解决的问题时”，就是不决策。当存在“不决策”情形时，问题不能成为决策的问题，无法进入决策程序。而“决定不作为”与“决定不做出决策”都是在议题已进入决策程序的前提下所做出的决策.所不同的是，前者是做出不予采取任何应对措施(往往是维持现状)的决策，而后者是做出对于该议题不进行决策的决定.详见Bachrach,P.,Baratz.M.S.Power and Poverty[M].New York:Oxford University Press,1979.p.44.

       ④The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood[M].Oxford:Oxford University Press,1995.

       ⑤王绍光.中国公共议程的设置模式[J].中国社会科学，2006(5).

       ⑥周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004(6).

       ⑦张晓清.市长的觉悟为啥不如群众[N].都市快报，2006-11-14.

       ⑧杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”[J].社会学研究，2002(1).

       ⑨荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1998.

       ⑩朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报，2005(1).

       (11)于平.环保局还是“招商局”?——关于部分地区环保部门被逼进行招商的情况调查[N].中国环境报，2009-09-08。颇具讽刺意味的是，2011年发生在安徽省怀宁县高河镇的“血铅超标事件”，造成铅污染的博瑞电源有限公司竟由当地环保局招商引资而来.(详见冯永锋.环保局招来“血铅企业”的警示[N].新京报，2011-01-08)

       (12)黄一锟.环保总局的声音[N].经济观察报，2005-01-24.

       (13)详见清华大学社会学系(《“水资源补偿与恢复机制研究”课题报告2002》)第一章第一节第五部分.这里的例子可以看作是对现实中众多环保部门被俘获、与企业形成利益共同体的一个缩影与写照.

       (14)[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、西德尼·维巴著，徐湘林等译.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].北京：东方出版社，2008.

       (15)洪大用.中国民间环保力量的成长[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

       (16)Tiebout C.M..A Pure Theory of Local Expenditures[J].The Journal of Political Economy,1956,64(5).

       (17)Wank,D.L.The Institutional Process of Market Clientelism:Guanxi and Private Business in a South China City[J].The China Quarterly,1996,147(3).

       (18)Oi,J.C.The Role of the State in China's Transitional Economy[J].The China Quarterly.1995,144(special).

       (19)李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析——基于公共选择视角[J].中国工业经济，2004(4).

       (20)秦淮川.环保局的冗员坑了美丽中国[N].法制日报，2013-4-17.

       (21)何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].北京：人民出版社，2008.

       (22)周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2008.

       (23)Williamson,O.E.Transaction Cost Economics:The Governance of Contractual Relations[J].Journal of Law and Economics,1979,22(2).

       (24)Walder,A.G..Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy[J].American Sociological Review,1995,101(2).

       (25)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达译.公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000.

       (26)Powell,W.Neither Market nor Hierarchy:Network Forms of Organization[J].Research in Organizational Behaviour,1990,12(1).

       (27)Rhodes,R.A.W.Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and Accountability[M].Buckingham:Open University Press,1997.

       (28)Agranoff,R.,McGuire,M.Big Questions in Public Network Management Research[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2001,11(3).

       (29)S Rensen,E.,Torfing J.Theories of Democratic Network Governance[M].New York:Palgrave Macmillan.2007.

       (30)[美]查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒著，楚艳红等译.后现代公共行政——话语指向[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

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