村民自治的政治绩效分析——以广东省村民自治的实践为例，本文主要内容关键词为：村民自治论文,广东省论文,为例论文,绩效论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自从推进村民自治实践以来，已经将近十年，如何评价这几年农村村民自治的政治绩效，是各级政府和理论界面对的问题。村民自治的政治绩效水平，是基层政治民主化发展程度的检验，也是党和政府未来开展农村工作的重要参考，对这些问题的思考与判断关乎未来农村政策的路向，具有十分重要的意义。本文以广东省村民自治的实践为例，对村民自治的政治绩效进行分析。
一、村民自治政治绩效的概念分析
绩效一词，从中文字面上理解，就是业绩与效能的意思。绩效的英文词为“Performance”，翻译成中文有表现、业绩、成绩的意思。有学者认为，绩效就是“效率和效益的总和”[1]。另有学者认为，绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”[2]。而陈振明则指出，“绩效一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思”[3]。“绩效”这一概念最初用于对私营企业的生产、服务的业绩、效率、效益进行监测和评估，后来被应用到公共部门的管理上来，特别是20世纪70年代后期起，西方国家将绩效管理这一成功的管理方法移植到公共管理部门中来，提出为减少政府公共部门机构臃肿、效率低下和资源浪费的现象，必须界定政府管理和服务的绩效目标，同时以市场或顾客期望为导向，对政府的管理、服务的效率、效益进行测量与评估，实行绩效管理。这就使得绩效这一概念在公共部门管理中得到了应用。
村民自治绩效，是指作为村民自治主体的部门包括村党支部、村民委员会、村民小组以及村民等在实施村民自治的过程中的表现及所取得的成绩、效益。作为起源于工商管理领域用于衡量企业投资收益水平的一种方法，在企业成本及收益易于计算的前提下，绩效研究显示出了强大的生命力。然而当这种方法被移植到政治领域比如村民自治领域之后，就面临着难以量化的困难，村民自治管理的投入产出如社会公正、政治效率、权利的实现程度等方面投入产出是非常不易衡量的，要精确按“投入／产出比”这一模式来计算村民自治绩效是非常困难的。然而，村民自治绩效研究并非不可能，关键是看能否建立一个可操作的涵盖村民自治内容的绩效的框架和指标体系。按照管理绩效的内容，村民自治实施过程中的绩效框架体系包括政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效四个方面。对这四个方面的考察研究，是分析、判断村民自治绩效水平的主要手段和重要途径。
所谓村民自治的政治绩效，是指村民自治主体在实施村民自治的过程中，在政治上的表现及其所取得的成绩和效益，是指村民自治能否促进农村社会在政治上的发展，包括能否让村民真正享有《村民自治法》里所规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主权利，是否能照顾到农村社会的公平和公正，等等。当前我国村民自治的主要目的是为了更好地实现农民的民主权利，即民主选举权利、民主决策权利、民主管理权利、民主监督权利以及实现农村社会的公平公正。相对于经济、社会和文化绩效而言，村民自治政治上的绩效尤为重要。本文主要对广东村民自治的政治绩效进行分析判断。
二、村民自治政治绩效的基本判断
就总体而言，村民自治取得了较好的政治绩效，也存在着一些问题，主要如下：
（一）村民自治在实践中取得了较好政治绩效
《村民委员会组织法》直接规定了当前我国村民自治的主要内容是实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。是否已经在农村社会有效地实现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及由此而产生的社会公平性目标，是考察当前广东村民自治实践政治绩效的主要内容。
1.在民主选举绩效方面，实现了较高的村民参与率和群众满意率。民主选举是实行村民自治的首要环节，民主选举中“民主”的程度如何，直接关系到村民自治制度的运行。目前，广东各地已普遍建立了民主选举的村民自治机制，从已进行的两届村民委员会选举工作情况来看，绝大多数地方都按照选举动员、产生村民选举委员会、选民登记、预选提名产生候选人、正式选举等环节严格进行操作。选举程序比较严格，普遍实行秘密划票间划票，体现了民主选举的公开、公平、公正的原则，村民在选举中也比较积极，有较高的投票率。2002年广东全省有21434个村进行了第二届村委会换届选举，共产生村委会成员9.8万人，村民小组长2.5万人，参选率达96%，一步到位直接选出全体成员从而产生新一届村委会的成功率达50%以上[4]。在广州这个拥有1279个建制村的都市内，自1998以后的两届村村干部都实行了村民直选，直选过程中由于各级党委、政府领导高度重视，做到了领导到位、机构到位、人员到位、经费到位和宣传到位，动员了广大的农村群众积极参加选举，全市参选率达到了97.66%。据调查，在广州农村，有86.2%的被访者认为村委会选举重要；68.4%的人表示对上届村委会选举程序满意；70%的人表示对上一届村委会选举的结果满意；79%的人认为他们村的村民很配合或者配合村委会和党支部的工作[5]。这些数据和事实都反映了一个结论，即民主选举的做法得到了村民的认可和配合，反映了村民民主选举制度在广东各地的普遍建立并得到切实执行。民主选举把农民信任的、思想好、作风正、有文化、有能力的人选进了村委会班子，符合农民的意志，也为农村社会的全面发展打下了良好的组织基础。
2.在民主决策绩效方面，初步建立了以村民为决策主体的民主决策体制。在实行村民自治以前，广东各地农村的村务决策主要是党支部和管理区干部少数几个人的事情，有的地方则是由镇政府包办代替，从而把本应是决策主体的广大村民排除在决策体制之外，极大地挫伤了他们参与村务决策的积极性。村民自治制度的建立，较好地实现了农村决策的民主化。目前，广东农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制，村民民主决策的形式主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务，村民会议是农村最高决策机关。2000年3月，在湛江市湖光镇临东村，曾经发生过一例经过村民公决，给村委会干部发奖金和加补贴的事例[6]。这说明在当前的农村的公共决策体系中，村民民主决策起了较大作用。实际上，村民对涉及本身切身利益的重大事项，比如村级财政的重大开支、村集体经济的重大决策、村民公益事业的负担、经营项目的招标承包等等，都有较大的决策权，一般而言，对这类重大的涉及群众利益的事项，村委会会将其上交给全体村民会议或村民代表会议讨论，并按会上多数人的意见作出决定，而不必请示乡镇政府，这显示出当前广东村民自治水平达到了较高水平。2000年3月，广州市白云区竹料镇龙塘村村民对本村村委会班子成员实行了全部罢免，成为广东省农村首例村委会班子被集体罢免的案例，原因是村民对他们的决策和管理工作不满，这也反映出广东农村农民对自己公共事务管理的主动权和决策权。
3.在民主管理绩效方面，出现了多元民主管理主体和多样化民主管理方式。村民自治管理制度的实行，使得广东各地的农村自治工作突出强调了村民民主管理的主体作用。过去对农村事务的单一管理主体转变为多样化的管理者，即出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的管理主体。由于党支部、村民委员会、村民小组多数是由村民民主直接选举出来的，因而他们更多的关注了村民的管理诉求，为实现民主管理创造了可能性前提。从实行民主管理的方式来看，广东大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式，实现民主管理。村民们一般可通过上述途径实现对村级事务的民主管理。如在深圳市万丰村，村民们就通过由村民代表组成的村民民主理财小组，实现对村级财务的民主管理。在有些发展较快的农村，如南海、东莞等地的农村，已在村民自治中引入电算化管理手段，使得村务公开制度、村民民主理财小组制度、监督制度的施行更公开和合理化，从而提高村民民主管理的质量。应该说，广东各地农村基层公共管理主体的多元化以及村民在村务管理上发言权的扩大，反映了广东农村在民主管理方面的绩效水平的提高。
4.在民主监督绩效方面，有效地实现了村民对村级干部及村级政务的民主监督。村民自治制度实施以后，广东农村民主监督的主要实现形式表现在三个方面：(1)通过村务公开包括设置村务公开栏、确立村务公开日、民主评议会、设立村务监督箱、确定村民议政日等形式，直接监督村民自治管理组织干部的管理行为。几年来，茂名市全市1648个村委会都推行了村务公开制度，实行村务每季度公开一次，财务每月公开一次。村务公开的内容涉及15项。此外，还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会，通报村务运作情况；每年底要进行一次民主评议村干部活动，群众对“村官”进行评议，评议结果张榜公布，使村民了解“村官”、评议“村官”，加大了对村干部的监督力度[7]。高要市白土镇长坑村村民2000年代表大会通过决议，要在2001年底完成村主路通往山咀夏路灯安装工程项目。后因缺乏资金，未能在承诺期限内完成，经村民督促，村委会想方设法，筹措资金，才于2002年底把路灯安装完毕。长坑村委会认为这是自己的一个失误，将之公布于村务公开栏中，以示警醒[8]。这是民主监督的一个很好的例子。(2)通过村民民主理财小组的积极活动，包括财务审查与帐目清理活动等有效活动实行积极的民主监督。《广东省村务管理办法》（试行）第十四条规定：“村日常的小额开支，实行‘两笔会签’制度，其中，村民委员会主任一支笔，村务公开监督小组一支笔，缺少任何一支笔均不得入帐报销。村委会主任经手的开支，由村党支部书记审批；村党支部书记兼村委会主任经手的开支，由村委会副主任审批。意见不统一、无法‘两笔会签’的，提交村党支部讨论”。“村财务收支情况应当由村党支部书记、村民委员会主任和村务公开监督小组审核并签字后，每月公布一次，由村务公开监督小组收集群众意见并向村党支部、村民委员会汇报”。广东各地农村的实践中，村民民主理财小组（村务公开监督小组）在农村财务监督方面具有相当重要的地位和作用，他们作为从群众中直接选出来专门负责监督村级财务的代表，认真履行和代表农村群众的利益，对村级干部的财务支出实行了有力的监督，促进了农村公共管理效率的提高。(3)通过实行工作过失误追究制度和村民罢免制度实行监督。根据广东省人大代表小组2000年11月对广州、东莞、惠州三市落实村民自治相关法律情况执法检查的报告，在实行村民自治以后一年多的时间，三个地方经过村民民主监督，查出有贪污行为的农村主要干部共有5人，包括村委会主任和村党支部书记兼村委会主任。村民民主监督权的行使，对于制约村干部的用权行为起到了富有成效的作用，同时，也对遏制农村干部的贪污腐化行为起到了强有力的作用。同1992-1998年期间农村干部贪污腐化、大肆挥霍公款、利用公款炒股赌博、非法转移村集体资金、携村集体巨款潜逃等违法犯罪行为高峰期相比，农村干部的腐败行为、违法犯罪行为大幅减少[9]。这充分说明，这几年广东各地在村民民主监督方面的建设取得了积极成效。
5.在社会公平性绩效方面，较好地实现了村民在农村政治上的公平公正。现行的村民自治制度更大程度上实现了农村社会的公平公正。首先是民主选举制度所带来的公平公正。《村民委员会组织法》规定，凡“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”这就明确规定了村民在选举和被选举权方面是平等的，对些规定的较好落实必须带来农村村民在选举和被选举上的公平、公正。从1999年底和2002年初广东农村进行的两届村民委员会选举工作情况来看，绝大多数地方在选举动员、产生村民选举委员会、选民登记、预选提名产生候选人、正式选举各个环节都做到了严格按照法律规定的程序和操作规程办事，体现了民主选举的公开、公平、公正原则，因此，村民自治选举正逐渐受到多数农民的支持。其次是民主决策、民主管理制度所带来的公平、公正。一般而言，村民普遍都享有公开平等管理农村公共事务的权利，村民如果愿意，都可以正式或非正式向村民自治管理组织的干部反映情况提出意见、建议和批评，提出自己的看法，甚至直接向上级机关或有关新闻媒体进行投诉活动的，体现了公平公正的精神。在关乎群众切身利益的事项方面，各村普遍设立的村务公开栏，将群众关心的涉及他们切身利益的事项公布在栏上。高要市白土镇长坑村的村务公开栏上，至少可以看到如下项目：村经济社会发展规划、村委会年度工作计划及执行情况；年度财务计划及各项收入；村集体经济收益及其使用情况；招标投标、建设承包方案及实施情况；救灾救济、扶贫助残、拥军优属、社会捐赠等项款物的接收、发放使用情况；政府下拨的补助经费、专项经费的收支情况；村合作医疗费的收缴和开支情况；村干部工资及福利，公务活动方面的开支情况；当年宅基地的报批和使用情况；计生工作情况等等。虽然逐项列举似乎近于繁琐，但村民对其中细节却不会放过，因为事事关乎切身利益。关注公开栏是农民关注自己的利益是否得到公平、公正对待的一种独特的方法。在长坑村2003年10月份的现金收支表中可以看到有多至1800元的市场铺位租金收入和少至6元的购买水笔款支出。村务的公开较好地实现了村民和监督，也较好地实现了村民的公正平等。另外，村委会对一些村里的实业、铺面、鱼塘都实行公开承包招标的办法，也让所有的村民都可以在公开、平等的条件下参与竞争，高要市白土镇长坑村村民岑三允就对公平竞争承包的做法大加赞赏，“我要感谢村务公开，只有公开我才有机会。”[10]。只有公开才能实现平等，这是当前农民对农村公共治理制度的一个深切体会。另据郭正林在广州市农村的调查中，发现有超过33%的村民认为，当前的农村自治管理制度，比农村管理区时期更为公正。这也说明了当前广东农村公共管理的公平公正性得到了提高和肯定。
（二）村民自治实践中仍存在一些问题，影响了村民自治政治绩效的提高
另一方面，我们也看到，当前农村基层公共管理在政治绩效方面尚存着诸多不足之处，主要表现如下：
1.一些农村村民的民主权利意识不高、民主素质不强以及广东农村民主选举发展的不平衡，影响了村民自治选举政治绩效的提高。在当前广东省全省农村较高的参选率背后，我们也看到了金钱刺激和利益驱动的作用，其实不少农民也直接承认，他们来参加选举的目的主要看到了各式各样的补贴，学者吴重庆在珠江三角洲农村调查时发现，村民参加村民大会或代表会议，每人每次可补贴5至10元，因此参选率较高，但在粤北浛洸镇的三村，在1999年的选举中，由于无法给村民支付开会补贴，村民对村委会选举反映冷淡，结果这个总人口1328人、总户数278户的小行政村，只收到7张候选人推荐票，而且还是在党支部做了动员工作后才收到这7张推荐票的[11]。这说明了村民对民主表现出来的冷漠，那些因为有可能领到补贴而参加选举的村民，当其行使投票权力时，很有可能仅仅是应付，或敷衍了事，从而直接影响民主和管理的质量。因此，在一些农村，经选举选出来的农村干部，基本上还是“三老”，即“老面孔，老一套，老人家”，使一些村民认为“选来选去都是这些人，投不投票意义不大”。在选举实践中，在广东农村两届村委会选举中，曾出现的一些不良现象如罢选、扰乱选举现场、撕毁选票、砸毁票箱等事件。另一方面，宗族因素在村民选举中也起到了一些不良作用，一些宗族观念较重的村民，在选举时总是愿意选举同姓本宗人当村干部，或者听从同族人的劝说，选本族本宗人当村干部，据郭正林、童晓频对广州市农村所作的调查表明，目前借助宗族影响来拉票的现象还是存在的，有23.1%的被访者表示，他们村上一届村委会选举，有的候选人请本家族有影响的头面人物争取选票[12]。由宗族选举产生的村干部一般而言会偏向本姓村民的利益，而可能会损害它姓村民的利益，这种被宗族观念有时会被利用成为多数人欺压少数人，大姓欺骗压小姓的工具。这一切说明，当前农村的民主选举的绩效还有不少可以提高的地方。
2.一些地方村民的民主决策权利没有得到较好落实，影响了民主决策绩效的提高。一些地方村民在参加民主决策方面尚做得不够，有的村连村民代表都没选出来，有的随意指定村民代表，有的虽有村民代表，却很少召开村民代表会议或村民大会，这个中原因大多是因为村干部怕群众在村民会议上当面提意见，怕被群众指责下不了台，因而觉得这些村民会议不如不开，给自己省点麻烦。还有的村由于人口流动性大，人员召集难，村民会议基本上没有召开或根本组织不起来。有的村民代表会议虽是勉强组织起来了，但由于群众觉悟不高，漠视民主权利，参加村民大会的大多是老少妇孺，使得会议的召开只是徒有形式，走过场。由于村民的素质以及决策能力有限，有的村民会议往往是议而不决、拖场，议事效率难以得到保证。实践中，对农村的所有大事都召开村民会议表决或公决是难以做到的。另一方面，妇女在参与村务民主管理和民主决策方面的往往做得不够，她们的民主决策地位没有得到应有的重视，表现出一些不平等性。因此，在现阶段中的广东农村，距离建立真正意义上的村民民主决策制度还有一段较长的路要走。
3.一些地方片面强调“自治”，村镇、“两委”关系没理顺，影响了民主管理绩效的提高。有些地方过于强调民主管理，并以村民自治为借口，不执行上级的有关方针政策。在有些地方，党和政府的方针难以得到有效贯彻，乡镇的有关工作难以得到有效协助，甚至出现村镇对立的局面。由于村干部是由村民选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中，村干部是否执行上级的政令，还要看村民的脸色。因此，像计划生育、征税收费、社会治安这些得罪人的事情，许多经选举产生的村干部是采取回避的态度的，这使一些上级的政策方针难以得到有效落实。这些问题实质上是当前村民自治还不够成熟的表现。另一方面，在个别地方，“人治”观念和专制作风仍在作崇，村里的人小事情不是党支部说了算，就是由村委会说了算，有的甚至是少数人或一个人说了算，村民根本就没有机会对本村的公共管理事务进行民主管理，群众意见很大。有的村“两委”班子开会两张皮，工作不协调，有的村支部包揽一切，村委会是个摆设；有的互不买帐，对立现象严重，损害了党组织的形象，也影响了村民自治的有效开展。
4.一些农村的民主监督流于形式，影响了对村政村务的民主监督绩效的提高。在有些农村，虽然各种民主监督制度都贴在墙上，却没能较好地落实到行动上，民主监督在相当大的范围内也就成了一句口号、一种摆设。有的村缺乏畅通的监督渠道，有的地方对村务公开只是流于形式，仅仅是公开一些制度、计划，或者将一些无关紧要、不痛不痒的事情写进村务公开栏，没有就重要的决策决定进行公开，有些地方对群众最关心的财务问题只公布一个笼统的总收入利总支出，对具体支出则根本不公布，这就使得群众无从知晓，也无从监督。一些群众由于民主决策、民主管理方面的权利无法落实，也就对民主监督失却了热心，对村级干部及其管理事务不闻不问，使村民的民主监督权利无法落实。
三、进一步提升村民自治政治绩效的对策
当前广东村民自治实践中存在的一些问题，是在基层民主起步和发展初期遇到的一些新情况、新问题，必须在今后继续推进村民民主自治的过程中，不断加以完善和解决。针对广东的实际情况，要提高农村村民自治的绩效水平，笔者认为需要采取以下几方面的措施：
第一，要加强制度建设，进一步推进村民自治制度在农村的落实、深化和创新。事实证明，实行以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度，不仅为农民提供了民主参与和民主管理的制度渠道，而且为村民表达和保护自己的利益提供了一个强有力的途径。广东农村村民自治在实践中出现的一些问题，并不是由村民自治制度本身所引起的，而是由于各地在推进村民自治的过程中没有真正落实村民自治的各项制度，或者没能更好地创造性地深化村民自治制度所致。要继续推进村民自治制度在农村的落实利深化，就必须进一步加强制度建设，对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节上的具体操作程序、方式和途径作出明确的制度规定，利用制度化、规范化的途径，保障利促进“村民群众自治”和“基层直接民主”的真正落实。要认真履行民主选举的法律程序，提高民主选举的公平性、公正性，取得群众的认同和信任，为村民民主自治打下坚实的群众信任基础。要完善村民会议制度，让群众充分体会到村民会议是行使自己民主决策、民主管理权利的重要途径，增强参加村比会议的积极性利参与村民民主决策和民主管理的主动性；要通过多种方式，让群众代表充分发表言论，更好地维护自己的利益；要创新村民会议的形式，通过诸如村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等多种形式，提高村民会议的灵活性和适应性，提高群众的参与率利村民会议的议事效率。要完善村民民主监督制度，认真按照上级精神，对村务公开的公开范围、公开的程序、公开时限、公开方式等做出严格制度规定，同时以制度化的途径对各村的村务公开执行情况进行认真监督，确保村务公开的真实性、全面性和及时性，提高村务公开的绩效。
第二，要利用多种渠道，提高村民自治组织领导人的素质和管理能力，同时着力培养农民的民主、法制意识和文化素质。村民自治绩效水平的提高，与作为村民自治主体的干部及广大群众的思想素质和能力息息相关。当前，农村村民自治组织领导人的政治素质、管理能力以及农民的文化、政治素质较低已成为各地村民自治制度推行的共同“瓶颈”，加强他们自身的建设已是当务之急。要通过培训、外出考察、锻炼等多种渠道，大力提高村民自治组织领导人的素质和能力，同时要注意从农民骨干中培养一批有民主法制意识、有管理能力、懂经营、有责任心的村民组织领导人。要开展形式多样的文化教育活动，通过不断宣传、教育来提高广东农村民众的思想水平，积极帮助他们树立民主意识和法制意识，教育和引导农民不要采取违法违规途行如暴力等手段，而是通过正确的合法途径来依法行使自己的民主权利利依法保护自己的利益。要通过村民自治的实践活动提高村民行使民主权利的能力，培养他们的民主、法治精神以及平等、自由、权利、义务、理性的思想观念，促进整个农村社会在思想和文化上的变革。要在发展农村社会生产力、壮大集体经济的基础上，加大投入，大力发展农村文化事业，活跃农村群众的业余文化生活，积极提高农民文化素质和民主素质，保证和促进村民自治制度的规范运作和健康发展。
第三，要加强农村村民自治组织的建设，提升其管理能力和服务能力。要进一步加强农村村民自治组织包括村党支部、村委会、村民小组、以及各种协会的建设。要按照法律法规的规定，利用正确合法的途径，支持、保护利引导这些农村公共管理组织的健康发展；要完善相关的规章制度，切实提高这些组织的管理能力和服务能力，充分发挥其自我管理、自我教育、自我服务的功能，更好地为农村公共管理服务。要加强党组织的自身的发展和建设，努力将农村的各种优秀人才纳入到党组织内，不断发展壮大农村的党组织，为农村公共管理输送更多的管理人才；要密切联系群众，严肃党纪，保持廉洁，切实增强党支部的战斗力和凝聚力，提高其政治和管理威信，为党支部在农村开展工作奠定良好基础；要坚定发挥村党支部在农村社会公共管理中的核心组织作用，积极在农村社会中开展党的方针政策的教育，开展各种有利于农村两个文明建设的活动。要从法制上完善对农村村委会开展工作的各项规定，引导村委会加强自身建设，提高其领导者的民主意识和法制意识，增强自治能力；要采取积极措施，防止黑金势力、宗族势力对村委会的侵蚀，防止农村村民自治组织的蜕变和异化，提高其公共管理能力。要在权责范围上对村党支部和村委会准确定位，明确分工合作，正确处理村党支部与村委会的关系，为构建农村基层公共管理的管理体制打下良好基础。
第四，要加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治营造良好的社会法制环境。实行村民自治，必须贯彻和执行依法治国方略。要有步骤、有计划地推进农村法制建设，要在原有基础上不断完善村民自治的配套法律法规，把农民的民主权利用法律制度的形式固定下来，大力促进村民自治的规范化和制度化。要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性，防止产生所谓的“过度自治化”和“附属行政化”意识和倾向。要树立农村干部依法办事、恪守职责，接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为，创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境。要在农村社会开展法制教育，进一步增强农民法制观念，做到一方面知法守法、自觉履行自己应尽义务，另一方面又懂得用法律保护自己的合法权益和行使自己的权利，为农村村民自治制度的发展创造良好的法制社会环境。
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