新疆林业规划院
摘要：在新疆实行天然林保护工程后，国有林区率先在全国全面停止天然林商品性采伐，主要职能由林木采伐为主转为森林资源保护管理。天然林保护工程区多位于深山老林、自然条件恶劣，多种经营门路少，经济来源单一，职工收入地下，管理难度大，在天然林保护工程实施过程中，还存在着一些不足有待解决，故此，笔者将结合实际工作经验有针对性的提出一些改进措施。
关键词：天然林；保护工程；不足；改进措施
引言
新疆地处欧亚大陆腹地，属干旱和极干旱区，自然生态环境极为脆弱，森林资源稀少，质量不高，森林生态系统稳定性差，遭到破坏后很难恢复，山区天然林是实施天然林保护工程的主要载体，新疆天然林保护工程实施范围为天山、阿尔泰山林区的29个山区林场和2个自然保护区，多位于深山林区、主要河流的源头、湖泊周围，风沙地边缘等重要地区，承担着十分重要的生态环境保护使命，对自治区经济社会可持续发展具有极为重要的意义。然而，新疆天然林保护工程实施过程中还存在一些不足及有待完善的地方，下文将进行详细阐述。
一、存在的不足
（一）天然林保护制度尚不健全
天然林保护有待形成更为健全的制度体系，目前工程管理虽按年度编制实施方案，实行单位自查，省级复查、国家核查等制度，但这些制度还远远不够，实际工作中还存在项目和资金衔接不够好、资金使用和天然林联系不密切等问题。现行制度缺少对工程区占用林地和采伐林木的硬约束。激励机制尚不健全，缺乏对集体和个人的表彰奖励办法。改制事业单位后履行职责不到位，对涉及工程区相关事务监督管理不到位，存在过多关注经营性事务的惯性。
（二）资金分配使用依据不够充分
预算依据不充分，目前还未能做到严格按预算管理资金。在分配项目资金时，考虑面积指标多，考虑蓄积量等质量指标少，管护任务量和管护难度考虑不够。距习总书记“精准提高森林质量”的要求还有距离。工资福利按照文件规定执行方面有不足，超标准预算奖励性工资、超标准建设管护所站的现象在部分实施单位存在。一些单位生态效益监测项目规划和建设存在依据不充分的问题。
（三）天保工程建设程序还不够规范
在实施过程中涉及的项目立项、预算变更、项目变更、工程验收等方面，存在程序不规范、手续不完整现象，口头请示、越权变更、不及时验收情况还有发生。
（四）基础设施建设较为滞后
道路、交通、电力、通讯等基础设施建设虽已纳入当地社会经济发展规划，但建设迟缓，难以满足需要。监测、给排水、管护用房等设施、设备长期投入不足，职工后勤保障、机动能力不能满足新时期资源保护、培育的要求。
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（五）管护力量不足
新疆天保工程区人数少，管护面积大，在国有林场转制改革过程中多年未增加人员，现有职工年龄老化情况严重，因长年在山区工作，相当一部分职工健康状况欠佳，难以适应山区管护工作，学习能力差，掌握新知识、新技术有很大困难，人力资源已成为林业事业发展的短板
（六）天然林结构有待调整
新疆天保工程区44个县级实施单位近、成过熟林面积占比达73.93%。中幼林面积偏少，资源更新不足，森林老化、退化现象在局部区域呈明显趋势。新疆天保责任区林权证和草原证重叠，林下放牧现象普遍，牲畜践踏、啃食等行为影响幼树幼苗正常生长，过度放牧导致天然林森林生态系统退化，天然林林龄结构老化的趋势未能得到有效改善。
（七）营造林经费不足
受地域、资源、成本、人力等因素影响，天保工程区营造林成本较高，仅靠补助经费完成一些营造林任务，难以保证相关质量要求。
（八）山区育苗工作弱化。山区苗圃基础设施老化、破损、年久失修，没有固定资金投入渠道。育苗技术人员青黄不接，缺乏有熟练育苗操作技术能力的职工。良种壮苗是提高营造林质量的前提，育苗工作弱化，也是天然林资源培育工作跟不上的原因之一。
二、改进措施
（一）坚持和完善天然林保护制度
积极推进天然林保护立法工作，进一步加大依法保护天然林资源力度，实现天然林全面保护。继续完善天然林保护制度，认真实施主体功能区战略和生态红线制度，加强林地用途管制。全面总结天保工程20年来取得成效、经验及不足，积极探索新时代天然林保护新目标和内涵。健全天然林保护计划、工程、质量、信息、档案管理制度，完善工程建设“四到省”和重点工程三级核查制度，全面推行专项资金预算制管理。
（二）突出建设目标，维护天然林生态系统稳定
继续以森林资源保护和培育为核心目标，抓住国家机构改革、林业草原职能合并的历史机遇，探索完善天保工程区资源保护培育新体制、新机制。坚持问题导向，深入研究现行林业和草原政策，制定符合新疆实际的林草协调发展新规划和措施，发挥出政策、资金的最大效用。调整产业结构，积极吸纳林区牧民为生态护林员，采取迁移牧区居民、调整放牧用地等措施，解决长期以来存造林地难以落实的问题，缓解、化解畜牧放养方式对天然林更新、生态系统修复的负面影响。努力实现在有林地和疏林地禁牧或有效限牧。
（三）完善建设内涵，提高监管成效
在天保工程项目方案编制、森林管护、资源培育、工资社保、复查核查、绩效评价、成效监测、科技文化、档案建设等各环节和层面，始终坚持目标方向、问题导向和改革创新，加强资金支出方向和项目监管，提高资金绩效、保证工程质量和效益。适度增加科技投入，增强科技对天然林保护工程的支撑。加大智慧林业建设和成效监测，增加对森林质量和健康的监测，用科学数据，揭示天保工程建设和工程措施成效，为天保工程争取政策提供依据。运用高科技和新技术，提升工程建设水平和管理能力，把资金安全和工程质量作为天保工程的生命线严格资金监督，严防发生腐败行为。
（四）大力开展森林资源培育工作
积极主动与政府部门沟通协商，做好顶层设计，落实天然林封山育林和修复地块区域和面积，落实植苗造林和封育管护责任。尝试与当地农牧民协商，按照禁牧、封山育林方法，给予一定补贴，落实地块，保障森林自然更新。进一步完善植苗造林、森林抚育等技术措施。合理使用资金，根据各地实际情况、造林立地条件、造林方式和适宜树种，对所需费用进行测算。增加苗木培育和苗木储备，大力推进生态修复措施，因地制宜，宜乔则乔，宜灌则灌；宜造则造，宜封则封，精准提高森林质量。
（五）加大人才队伍建设
根据工作需要，按照事业单位招聘程序，招聘急需专业人才。出台优惠政策，引进特殊人才，特别是要引进有管理能力、有写作能力、有操作和使用现代科技装备的专业人才。通过购买社会化服务方式，解决管护等岗位人员不足问题。通过多种方式方法，进行岗位技能培训，不断提高干部职工管理水平和业务能力。
参考文献：
[1]张佩昌 天然林保护工程概论[M].北京：中国林业出版社1999
[2] 李基勇 新疆天然林保护工程的管理模式研究[期刊论文].新疆林业2011
论文作者:李建军
论文发表刊物:《防护工程》2019年第7期
论文发表时间:2019/6/24
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