政府分权：大学自主的主导性因素，本文主要内容关键词为：主导论文,自主论文,因素论文,政府论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大学自主，放松对大学的管制，赋予大学更多的自主权和行动自由是当今各国政府对公立大学进行改革的一种共同的作法（本研究中的“大学”皆指公立研究性大学），而这种共识是在政府分权的背景和框架下达成的。根据互动过程领域里最具创造性的理论家戈夫曼（Erving Goffman）对于框架的理解：人们在情景之中对事物的解释或对行为链条的解释，是通过可感知的、环绕着它的蓝图和其所引发的框架来进行的。这种框架很像一幅图的轮廓，因为他标出了被画物体的边框，暗含着它周围的环境并与其区别开来。[1] 如此，当我们对大学自主进行研究和探讨时，就需要一个框架来明确什么是将要在其中勾勒的，什么是需要用戈夫曼所谓的框架的边框（rim of the frame）来过滤掉的。本文以政府分权为切入点，在政府分权的框架下来研究大学自主问题，据此所得出的结论是：政府分权是大学自主的主导性因素。
一、分权：1980年代以来政府再造的新范式
1962年，随着《科学革命的结构》一书的出版，托马斯·库恩（Thomas kuhn）将范式这一概念引入了社会科学。“范式是关于现实的一系列假设”[2]，即每一种范式的产生都受制于特定的社会历史条件，换言之，只有现实发生改变，才会有旧范式的失效，才会出现“异例”（anomalies）——原有范式不能解决的问题，不能解释的现实，不承认存在的事实，才会产生一种解读“异例”的新方法——新范式。正是由于社会结构的转型和变迁，西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政学的理论及实践模式——官僚科层制遇到了严峻的挑战，面临着合法性危机。自1980年代以来，为适应变化着的外部环境，提升自身的组织能力，解决日趋严峻的财政危机和合法性危机，提高行政效率，有效地履行其职能，一场世界性的政府改革或公共行政改革席卷全球，再造政府成为最令人瞩目的政治运动之一，政府改革已成为当代世界性的潮流。“代表这一潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政治制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向性经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[3]
席卷全球的政府再造仍在进行中，并向纵横深入和扩展。但从目前的进程看，已经透露出一种大致相同或相似的取向，那就是支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式正向“新公共管理”模式转变，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共部门管理方式的根本性、方向性的调整。由此，绩效、成本—效能、顾客回应性、分权、授权、竞争等成了近几年公共行政的主要价值。其中，分权是政府再造的核心。
因为集权度（或称权力分配）是组织结构中的主要素，从某种意义上可以说，组织是权力的同义语。如果从组织结果的角度进行考虑，组织便是当权者的权力工具。借用明茨伯格的话讲，无论在“组织内外”，我们都会联想到权力。[4] 而“权力不同分布的后果有着根本性的意义。它影响系统作为系统的活动，所发生的变革的类型，所贯彻的价值观念……积极的个性来自于权力。”[5] 官僚机构作为一种最主要的组织形式，在高度官僚化的政府组织中，政府的职能和权力高度集中且等级分明，权力关系主要表现为命令与服从关系，公共权力的集中和垄断可谓是当下政府组织遭受诘难的根源所在。政府再造的关键就是转变政府的职能和权力分配的方式，由集权走向分权。
美国政治学家、行政学家盖伊·彼得斯认为，当代行政改革逐步形成了四种典型的政府运作或公共行政运作模式：市场式政府（或市场模式，Market Model）、参与式国家（或参与模式，Participation Model）、弹性化政府（或灵活政府模式，Flexible Government Model）以及解制型政府（或非管制型政府模式，Deregulating Government Model）。[6] 如果以权力运行方式为视角，那么这四种模式体现出来的一个共同特征就是，以传统科层制行政运作模式为基础的政府所具有的公共权力的转移或分散。这种公共权力的转移在纵向上表现为公共权力向政府的下级行政机关或代理机构分散，在横向上则是表现为向其它市场和社会主体的转移或分散。[7] 显而易见，分权是许多发达国家政府再造的一个关键要素。“当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权与权力下放。”[8] “分权、地方分权和非集中化事实上存在于每一个国家的改革实践中。”[9]
同样，分权模式对于一些发展中国家的政府改革更具有代表性。与典型的工业国家相比，发展中国家政府体制改革的主要问题是：过分依赖层级制度，政府权力过分集中，由此导致行动迟缓、缺乏主动性、官僚作风严重、行政效率低下、对外界的反应能力迟滞。对这些过去是社会主义、集权主义的国家来说，建立地方政府和地方权力基础是实现自由和公正选举以后的民主化过程中至关重要的要素。因此在过去的30年间，发展中国家的公共权力正在出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。与工业国家的政府相比，发展中国家的这种趋势尤其明显。改革开放以来，我国政府行政改革的目标和实践基本上是适应社会转型的要求而展开的。以“下放权力，转变职能”[10] 为中心的政府行政改革不断追求着一种具有经济市场化、政治民主化和社会自治化特征的“小政府、大社会”格局。在改革过程中，出现了明显的在政府权力体制内部组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的公共权力变迁的趋势。“权限下放使中国、印度、拉丁美洲许多国家以及世界上其他地区取得了了大量的收益。它能够提高政府的质量，使地方企业和人民的利益得到更好的反应，而且各省、市和地区之间的竞争可以导致制定出更有效的政策和计划。[11]
因此，以全球为视野背景，似乎可以这样说，无论是在发达国家还是在发展中国家，随着近年来的市场改革所导致的权力在体制内和从体制内向体制外的转移和重新分配，政府本身作为一种最基本的社会组织形式已经发生了范式变革，相对于传统官僚制组织形式的高度集权，分权成为政府再造的新范式，与之相对应的是政府在管理体制和管理模式中的权力运行也发生了同样的变迁，由集权走向分权。
二、自主管理：政府分权的主要策略
西方政府的分权改革在不同阶段的任务不一，所使用的具体策略有着明显的区别。在1980年代分权改革主要表现在：一是中央政府内部上下级之间职能的分权，强化政府内部各部门的自主权。二是改善中央和地方的关系，分散政府管理职能，缩小政府行政范围，向地方分权，加强地方的权力。三是简化行政程序和条例。上级对下级的控制由着眼于工作过程到工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。可见，这一时期的分权主要发生在政府机构体制内部，赋予了中央政府各部门、地方政府更多的管理自主权。而进入90年代以来，西方政府的治道正在进行一场革命性的变化，即新公共管理的革命，它的内涵包括三个方面：政府职能的市场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化。在政府与市场之间的公共选择上，虽然在实践中依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并成为20世纪90年代世界各国政府改革的指导思想[12]。从分权的特点看，明显的从体制内过渡到体制外，强化市场化改革的分权取向，通过引进市场竞争机制，实行权力下放，将政府的部分“划桨”职能转移到经济领域和公民社会内部，包括机构、编制、人事管理和财务等方面的自主权。不难看出，以市场为导向的政府分权改革，为了实现提高效率、服务顾客的目标，强调放松管制，分散行政部门的行政权，提高管理者的自主权，让管理者进行管理和组织自主管理；同时注重结果的实现和管理者的个人责任。自主管理遂成为市场取向分权的一项主要策略。
所谓自主管理（self-management）指的是，在没有外部直接干预的情况下，在部门内部通过执行权威自主调整和掌握有关服务所提供的情况。自主的涵义很广，概括起来，主要包括以下几个方面的内容：一是公共任务从公共领域向私人领域的转移，这就是所谓民营化的变革；二是公共任务从政府部门组织向独立公共组织转移。[13] 简言之，自主管理在不同的场合有着很大的区别，各有特色而非统一规格。
在理念层面，自主管理是基于这样一种认识：自主管理能够在公共管理中使组织取得结构性的改善，进而使不同的管理系统在长期内节省政府的开支。从逻辑上看，无论哪种分权——不管是权力的分散，还是权力的委托，以及权力的下放和民营化，都必然会给组织带来一定程度和范围的管理上的自主，以达到理论上的合理预期。
在具体操作层面，自主管理通过管理契约进行运作。契约在各部部长、下属各司的领导和组织的管理者之间签订。契约的内容主要涉及三个方面：一是该组织需要完成的任务和需要提供的服务；二是契约期限以及契约所处的法律和法规环境；三是组织可资利用的财政、人事、物资以及房屋资源。在管理契约的条件下，中央政府将部分公共事物与资源使用的权力下放给部门组织，并对组织执行契约的情况进行监督和评价，实行赏罚制度。管理契约是个别制定的，并无统一的标准。这样，契约就为自主管理提供了“灵活的绩效框架”，将控制战略和后果战略有机地结合了起来。这也是新公共管理所主张的明确的责任制、产出导向和绩效评估的具体应用，其背后的推动力是经济、效率和效能的“3E标准”。
自主管理的效果与理论的设想并不一致。因为管理的自主性并不能超越契约所规定的期限和边界，改革在事实上受到了人事和财政两方面的很大限制。[14] 通过契约而对自主行为的结果的控制，可以说像一根无形的枷锁很好地束缚和规范了自主的限度。新西兰的“灵活的绩效框架”的创始人格雷厄姆·斯科特对自主管理所形成的悖论做了一个极好的解释：一个给予管理者很大自由权而没有加强责任的体制，还不如新西兰和其他许多国家的传统官僚模式和授权模式。任何一种政治体制都无法长期容忍这种结果。在从中央集权到分权进化的每一步，都应该存在给予自由和施加责任之间的平衡。比之为一架云梯，其中每一级都平衡着自由和责任，并保持着管理系统的机能。如果要求人们对控制不了的事情负责，或如果有了自由而没有明确的绩效期望，那么，该系统将无法进行。而以走向一种自主化管理模式而著称的荷兰行政政府在管理契约实施后，自主管理并没有取得结构性的进展。因为自主化长期以来就是政府各种改革政策的一个兼容性概念，这种改革使得原本由政府承担的某些工作在不同程度上脱离政府的控制。而一旦一个执行机构被赋予了某种程度的自主权后，调控关系及相应的方式也将发生改变。而这一改变又将涉及到许多非技术性的政治问题。虽然新公共管理理论在部门自主化问题上提出了许多具体的操作技巧，然而在涉及政治问题的事物上无法提出可行而有效的措施。经验证明，行政体制改革无法离开特定的政治经济环境独立地进行，成果大小有赖于政治体制的整体推进。
三、节源增效：政府分权的实质
虽然政府分权是多种因素共同作用的结果，但“大规模的全国性改革运动的最初动力常常来自财政危机，后者要求对公共部门的规模进行即刻的、大刀阔斧的削减”[15]。“无论一个政治领导人对财政持什么态度，财政上的压力都要求政府提高绩效。”[16] 显然，经济因素是引发政府分权改革的直接动因，政府再造运动是为了摆脱政府日益增长的财政赤字以及政府投入增长与效率低下的危机。
“当代政府分权改革的目标基本上关注三个方面的问题，一是解决经济衰退，实现国民经济的稳定和发展，提高本国经济在世界市场的竞争能力；二是消除官僚主义，为消费者提供更高质量的社会服务，重新改善政府在公众中的形象；三是西方国家自20世纪70年代开始普遍面临着财政危机，如何节约财政，同时又能够满足日益高涨的社会需求也是西方各国政府改革所关心的问题。”[17] 改革者则将这三方面问题统结为政府行政效率的低下所致。“尽管低效率并非政府所独有，但效率的降低无疑是导致政府规模和成本扩张的一个重要原因。”“效率的降低，这意味着同样的服务需要更多的雇员和更多的开支。”[18] 所以，他们认为如果行政效率的提高能够降低政府提供服务的成本，政府应该尽其所能采取一切办法以提高行政效率。而在对如何提高政府行政效率的问题上，市场再次被纳入首选之列，被认为是政府摆脱困境、改善和增进行政效率的“利器”。
从政府分权的理论源头看，无论是新自由主义意识形态，还是公共选择理论和管理主义，都主张用市场力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市场缺陷及政府失败。“我们总是考虑由公共领域来干预私人领域，而不是相反。”（查尔斯·舒尔茨语）实际上，市场力量是改善政府功能的基本手段，通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。简言之，用市场力量提高政府效率是分权的实质。
这样的一种认识源于对市场经济中政府与市场关系的新的思考和定位。“现代市场经济，在一定意义上说是由民间自己通过市场交易实现‘私人物品’的供给，而由政府组织供应‘公共物品’这样一种经济运行机制。”（攀纲语）这意味着现代市场经济必须容纳市场与政府的双重作用，实际上就是要在市场调解与政府调控之间取得一种合适的平衡。而在相当长的一段时间，人们对市场经济下的政府和市场各自的作用以及两者之间的关系问题的认识上存在两种误区：一种是片面夸大国家或政府作用的政府万能论，另一种是片面夸大市场作用的市场乌托邦观点[19]。实际上这两种假定都存在着明显的不足，但是这两种认识倾向的理论却始终伴随着市场经济的发展。
无论是政府还是市场都远非是完善的，他们都有缺陷，都会失灵。所以，对于政策制定或政府干预来说，“市场失灵”这种理由还仅仅是必要条件，而不是充分条件。“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府干涉弥补的，因为在任何特别的情况中，后者的不可避免的弊端都可能比私人企业的缺点显得更加糟糕。”（亨利·西维克语）正如沃尔夫在对此关系的洞察所发出的感慨：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷，并不比创造一个完整、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造‘看得见的手’来实现这一任务。”[20] “从有效的经济运行角度看，经验证明非市场缺陷（或政府缺陷）要比市场缺陷严重得多。无论是从静态方面还是从动态方面，以及无论是从短期的分配效率还是从长期的经济增长上看，市场体制都要比非市场体制运转得更好。”[21] 查尔斯·舒尔茨在《私人利益的公共利用》一书中也强调，有效的改革，有时可能把市场过程扩大到“非市场”或政府领域当中去。
这样的一种“亲市场”分权取向的背后暗含着对市场产出效率的崇尚。相关研究表明，不论是从分配（或静态）效率（即实现产出或产品对投入或成本的高比率）和动态效率（即长期维持较高的经济增长率）这两个角度看，市场作为一种主要的资源配置机制，起到了比政府更好的作用。在短期内，市场机制使资源的利用更加有效；在长期内，它也更有创新力，更广泛和更有活力。总的来看，在给定的时间上或较短的时间内，非市场缺陷的类型和来源要比市场缺陷多。而在较长的时间内，由市场刺激和竞争而产生的非价格效率超过了市场本身偏离理想价格所引起的低效率。[22] 可见，市场力量在改善政府功能和提高行政效率方面具有潜在的作用和巨大的影响力。换句话说，用市场来改造政府，在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小政府失灵的范围，提高政府的有效性。
1978年以来中国的政治决策者倾向于选择市场化的改革，其原因也在于此。“市场有着巨大的比较优势，这时只要人们认识到这一点并尝到其中的甜头时，即使对市场所知甚少，人们也会依然决然地选择市场，并在实践中边干边学，摸着石头过河。这恐怕是对市场经济缺乏了解的中国人在20世纪90年代毅然认同市场经济，以惊人的速度建设市场经济，并且极少有人反对的重要原因。”[23] 1998年的国务院机构改革的基本价值目标就是提高政府的管理效率，适应市场经济的需要。
简言之，市场是分权的核心价值，效率是分权的实质。政府的退却和市场价值的回归成为确立政府和市场关系的均衡点。当然，政府与市场的均衡是政治抉择的结果。而公共资源的有限性、政府能力的有限性促成了以效率为目的的市场化取向的行政改革，经济因素则是政府改革的直接动因。
四、大学自主：自主管理的分权策略对大学组织的适用和定位
随着政府行政哲学的改变——传统的高度集权的以官僚制为基础的传统行政管理范式正在转变为一种分权的以市场为基础的新公共管理范式，政府对公共部门公务员偶像的推翻以及对公共组织效益、效率和服务质量的质疑，必然影响到政府对同样作为公共部门的大学的理解。自20世纪后期公立大学受政府控制过多的窘态开始发生改变，今天的政府开始放松对大学的管制，重构大学与政府的关系，赋予大学自主办学主体的独立法人地位，大学自主已成为各国政府在分权范式下对大学组织的一种新定位。“由于从上到下的密切监督并没有对大学产生好的作用，反而带来意想不到的结果，因此在过去的十多年中，许多政府开始退到后台，甚至鼓励大学采取更加自治的姿态。”[24] 1980年代以来发达国家高等教育改革的一个主要方面就是围绕着高等院校的办学自主权开展的。[25] 落实和扩大大学自主权，赋予高校独立的法人地位，已成为高等教育改革的重中之重。
大学的改革因而也贯穿了分权范式的逻辑，大学自主实际上就是“自主管理”的政府分权策略在大学组织身上的具体适用和对大学的新定位。就此层面而言，大学自主这种改革标识的出现是必然的，具有政治上的合法性。但对于高等教育领域和大学组织而言，又有着自身的合目的性，即：高等教育领域中的官僚科层体制所引发的诸多弊端、高等教育财政危机以及大学自身的改变是“自主管理”策略得以渗透的根源所在。
1.大学组织中存在着典型的科层制弊端。“所有现代组织通常是以非个人和官僚化为特征的，但也都包含许多上级支配下级的个人化的和任意的统治方式。高等教育系统中的统治就充斥着这种方式。”[26] 面对着“后工业社会”的降临和当前巨大的社会变迁所产生的种种不确定性，传统的科层制暴露出诸多的体制弊端：
首先，科层制导致政府对公共高等教育的集权和垄断。而实施高等教育最差的办法就是把所有的鸡蛋往一个篮子里装——高等教育最忌讳单一僵化的模式。其次，科层制导致公共高等教育体系在运营和资源配置方面排斥市场机制。第二次世界大战以来，各国政府已经直接干预高等教育系统，对入学机会和管理实行民主化，增加学习对经济和就业的迫切性，以及增加他们对高等教育系统的规模、类型、开支和未来方向的影响。“总的说来，各州并不喜欢市场原则：这个原则的结果无法预言；它把权利交给学校和他们的成员，或者交给学生和他们的家长，而不是交给社会和州的官员。”[27] 再次，科层制导致了公共高等教育体制的低质和低效。从20世纪80年代早期以来，一场有关高等教育改革的争论已经在整个西欧重新兴起。高流生率和长时期学习，在社会费用方面付出了重大代价。高等教育机构本身的组织和管理结构不能现代化，而且这肯定是为什么现在对这种院校的绩效表示怀疑的一大原因。失败和失望成为充斥描述公共教育的两个核心概念。失望成为国家办的高等教育系统的主要问题。[28] 最后，科层制导致公共教育体系漠视社会和家长的教育需求。只要一个系统的上层机构出于压力而坚持清一色的标准，上下一致的局面几乎能自然而然地形成[29]。学校没有自己的风格和特色，必然无力回应社会和家长的多元需求及个体的差异性需要。
2.高等教育财政危机。高等教育大众化和资源短缺被广泛认为是分权模式得以渗透到高等教育领域的最直接推动力。西方发达国家的高等教育领域在20世纪60年代后普遍经历了一个大众化和普及化的过程。这一扩张过程是伴随着公共资金不断加大，逐渐形成了大学对公共资金的严重依赖。这种依赖关系在大众化的初期并未显示出其弊端。然而，20世纪70年代中后期，西方发达国家的经济发展陷入了“滞胀”，财政处于前所未有的压力。在高等教育领域，这种公共资金的紧缺状态尤为紧迫，一方面是大众化带来了对公共资金的巨大需求，另一方面是财政收入减少带来了资金供给不足。因此，公共资金的使用效率受到公众及政府的关注，人们呼吁公共资金的使用要物有所值。
3.大学自身角色的改变。大学自从诞生之日起就一直被看作是社会的文化机构，是追求高深学问、探求真理的场所，大学所负的使命是增进人类的智识，保存社会的良知，因此，政府应对大学承担无限的责任和义务。然而随着国家和社会条件的深刻变化，随着高等教育大众化的推进，大学的利益群体发生了变化，普通选民的观点对政府的影响是不言而喻的，将大学看作一个社会服务机构。大学角色的改变使大学褪去了高贵的面纱，作为其选民的代理人的政府对大学是否有效地履行了自己的职责而产生了疑问。政府代表纳税人是服务的主要购买者，大学通过提供教学、科研等高等教育服务来获得政府的资助，政府有责任对其问责——追问高等教育机构提供的效率、效益、经济性，服务责任的履行情况，并促进这种责任的有效履行。这种对大学身份理解的变化，使政府获得了在大学中实施分权模式的正当性。
显然，政府对大学管理模式的改革是与分权范式一脉相承的，具有很大的相似性。为了摆脱财政危机，政府所做出的应对措施之一就是精简。精简战略有一个简单的目标就是缩小公共部门，压缩公共部门开支。而学校作为社会组织中的公共部门，必然也受到精简战略的影响。国家对公共教育的慷慨和大包大揽已成“昨日黄花”，一去不复返了。不论是削减高等教育拨款，还是明确绩效指标进行绩效拨款；不论是下放财权还是人事权，不论是对拨款机构的改革还是明确大学的权利与地位，都是高等教育领域内旨在减少政府作用范围的努力，都是旨在创设一种促使市场机制能够更有效地发挥作用的制度环境的努力，从政策目标上讲都是直接指向“3E”——效率、效果和经济性。高等教育经费的初衷是在大学组织中创造一种稀缺的资源环境，其后是对效率的强调，然后是对质量的强调，以达到“一石两鸟”的目的，即缩减日益增加且难以承受的公共开支并缩减政府角色，同时激励大学更有效地实现公众和决策层期望达成的目标。
不难看出，大学组织改革与政府分权具有同步性，两者之间存在着一定的因果关系。政府分权可谓大学自主的主导性因素，大学组织改革不过是公共部门整体改革的一部分。政府通过改变大学组织的运行机制，以市场或准市场机制代替政府在资源配置方面发挥主导作用，将政府机构及其代理机构的作用限制在保障市场机制顺利运转的范围内，创设一种有利于市场机制运行的制度环境。从事实过程看，政府改变了直接对大学发号施令，大学仍保持着独立的资金使用权、课程设置权、学位授予权、招生权等等，并且在人事权方面获得了更大的自由度。让大学自主，使市场这支“看不见的手”维持多方之间的平衡关系，使大学组织取得结构性的改善，实现节源增效，而这正是“自主管理”策略的具体适用。
可见，大学自主的核心就是政府在放松管制、组织自治和标榜对个体公民更加关注的新自由主义主流意识形态的导引下，为解决财政危机，通过进一步扩大大学自主权，将大学组织推向市场经济的大潮中，自谋生路和财路。节源增效的分权实质决定了大学自主的经济本位。
收稿日期：2005—10—08
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