第一届艾森豪威尔政府的核政策改革述论，本文主要内容关键词为：艾森豪威尔论文,第一届论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕K712.54 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001-6198(2012)06-0186-06
上任伊始，艾森豪威尔政府力推“新面貌”国防政策与“大规模报复”核战略。为适应此新政策与国际形势的变化，艾森豪威尔政府对杜鲁门时期的核政策进行了调整与变革。本文试图从其核政策变革入手，揭示艾森豪威尔政府三大核变革措施之间的内在关联、本质及影响。
一、修改1946年《原子能法》
至艾森豪威尔入主白宫，1946年《原子能法》已实施了六年。六年间，在《原子能法》的严格界定下，美国政府对内实施了国家垄断原子能的政策，原子能委员会囊括了民用、军用核能的全部研发工作；对外则摒弃与其他联盟国家的核合作，背弃了与英国在战时达成的核合作协议。然而，随着苏联、英国相继成为核国家以及核技术的发展日益迅速，美国核垄断被打破，美国之前奉行的核政策已不合时宜。
首先，艾森豪威尔政府的新国防政策与核战略要求修正1946年《原子能法》。热核时代的到来进一步削弱了常规武器的有效性，核武器在国防中的地位进一步得到了提升。若要保持强大的核优势，必须致力于新式核武器的研发。1953年4月30日，艾森豪威尔在白宫举行记者招待会，艾森豪威尔认为，为了保持核竞争力，新政府的国防政策需致力于核武器的重点建设。他说：“我没有预见到需要一种崭新的国防措施，但是我们的确需要更加致力于最新武器的生产。在建立这种打击力量上，我们决心得到最新和最好的武器，以防止武器一下子过时，我们落到后面去。”[1]而1946年《原子能法》实施的是国家垄断军、民核能生产的政策，这无疑制约了核能经济的发展，不能有效利用企业在核能方面的发展优势，从而不利于新式武器的研发，影响到艾森豪威尔政府所力推的“新面貌”国防政策与“大规模报复”核战略的实施。
其次，苏联核能力的不断增强一方面降低了美国原有核保密政策的有效性，另一方面则凸显出建设美国与盟国共同防御核阵线的必要性。苏联继1949年拥有原子弹之后，又在1953年8月12日爆炸了其第一颗氢弹。1953年6月8日，艾森豪威尔公开谈到在原子能领域与盟友合作的问题，认为1946年《原子能法》恰逢美国在核领域占据垄断地位之时，其意在保持美国的垄断；当前既然苏联人与英国人都已制造出原子武器，则1946年《原子能法》失去了旧有的意义，必须修正以允许与盟友交流核信息。[2]
最后，作为共和党执政的艾森豪威尔政府秉承了共和党的一些传统经济原则，强调财政平衡和自由贸易。这表现在核政策上则是鼓励私人企业发展核能工业，它一方面促进核能和平利用，另一方面则有助于促进核军事实力。1946年《原子能法》却规定民用核能的研究与发展亦由政府全部掌控，将私人企业排除在外，这一方面不符合共和党的经济哲学理论，另一方面从长远经济利益来看也不利于民用核能事业的发展。自二战以来，美国一直非常重视本国核能工业的商业利益，甚至担心英国核能工业的发展将对美国的民用核能业构成挑战，曾在《魁北克协议》中专门设置条款限制英国此方面的发展。同时，核能工业又是一个独特的产业，与国防事业有着千丝万缕的联系，具有军民两用性。核技术的民用化不仅可以解决能源问题，促进国民经济发展，还可以通过民用技术的开发来保持美国核技术在世界上的领先地位与核军事能力。因此，打破对民用核能工业的管制可谓一举两得。
在这样的情势之下，艾森豪威尔政府认为需要对1946年《原子能法》中的一些条款作出某些修正。随之，艾森豪威尔政府力推“新面貌”国防政策与“大规模报复”核战略，使核武器在国际政治中的地位变得日益举足轻重。1953年11月18日，原子能委员会向总统提交修正1946年《原子能法》的建议方案。原子能委员会认为应在四个重要领域考虑重新修订该法案：信息控制；工业参与核反应堆的生产和发展；将裂变材料移交给外国政府的权力；免除所谓的利益冲突法律。另外，原子能委员会还建议修正《国内税收法典》(Internal Revenue Code)，增加铀生产的税收鼓励。其建议的主要内容如下。
第一，立法调整现存《原子能法》第10条关于原子能信息控制的条款。因该部分在三个领域遇到困难：a.该法案最初通过时，在与外国政府交流“保密性信息”方面包含了很宽泛的限制。这些限制在1951年通过的修正案之后有了些许松动，但在诸多重要领域的交流方面仍存在限制。b.在信息安全领域，原子能委员会与国防部不断遭遇来自安全立法层面的调查。c.“保密性信息”的立法界定。按照法律，核能信息属于“保密性信息”。委员会唯一的考虑是从机密表中将其删除。委员会理解“保密性信息”的等级主要关涉武装部队的利益，例如原子武器的型号、重量、形状、武器效应和其他关于原子武器的信息，这为国防部制造了很多麻烦。委员会认为可以通过改变“保密性信息”的界定以减少这些难题，委员会考虑允许按照《间谍法》而非《原子能法》作为“保密性信息”的分类依据。委员会认为对此问题的理想解决方案是从《原子能法》的“保密性信息”概念中减少相关的信息控制条款。这意味着原子能信息的安全将如所有其他安全信息一样从属于《间谍法》的保护。同时，委员会认为应由总统与国会两院原子能联合委员会主席在1952年7月联合发布的国家安全法律的基础上认真考虑对所有机构和所有国家秘密统一适应的总体安全立法。[3]
第二，修正《原子能法》，鼓励和平利用原子能的发展。这些修正将放宽政府对生产与使用裂变材料的垄断限制，以利于私人企业和平利用原子能。[4]
第三，现在的《原子能法》条款限制了裂变材料的交换，对《原子能法》的修正将允许美国在恰当的条款与条件下向外国政府提供可资利用的裂变材料。这将使政府在原子能领域尤其是在铀的采购方面在与外国政府的合作谈判中获得重要的讨价还价能力。
第四，立法明确了所谓的原子能委员会顾问小组成员以及原子能委员会顾问与没有收到政府补偿的雇员之间利益地位冲突的适用条款。此立法将极大地帮助委员会获得最高层次的技术与管理人才。此修正案将豁免顾问、未获补偿的雇员和原子能委员会顾问小组成员的法律利益冲突，类似于《国防生产法》(Defense Production Act)第710条、《联邦民防法》(Federal Civil Defense Act)的第402条、1951年《第二补充拨款法案》(Second Supplemental Appropriation Act)的第704条所提供的豁免。[5]
最后，减低税率，激励铀生产。与和平利用原子能一样，原子武器的生产也依赖铀。委员会认为美国拥有的国内铀资源，应采取各种措施例如可采取最低价格和额外津贴鼓励铀资源的发展。委员会相信如果修正联邦税则，鼓励国内铀开发与生产方面的投资，可以推动这些额外资源的发掘与开发以保证获得资源。因此，它建议减少当前在开采与相关支出方面的美元限制，增加铀耗比例，免除新发现铀源最初运行阶段的收入税。[6]
原子能委员会的建议明显是对1946年《原子能法》的重大修正，尤其是针对限制与外国政府核交流部分的第10条，其意在扫除核合作障碍并促进私人企业发展核能。以原子能委员会的建议为基础，12月3日，艾森豪威尔总统专门召开了国家安全委员会(National Security Council，NSC)会议，就与盟国核信息交流问题做进一步讨论，并确定了政策声明。该声明的主要内容有：
第一，确定对《麦克马洪法》作适当修正，以与共同安全的考虑相吻合，同时确定美国应扩大对特定盟国政府透露原子能信息的范围。[7]
第二，向盟友披露原子信息的目的是使他们明智地制定其各自的军事防务规划及与美国的联合行动；鼓励他们在发生危机时与美国一起行动，从而使美国在需要使用原子武器时拥有更大的行动自由；可为他们提供更为有效的非军事防御，例如持续的政府与民用防御，以减少美国的战时军事负担与工业负担；若有可能继续加强其核研发，为在自由世界与苏联的发展对比中作出贡献。[8]
第三，与盟友分享原子信息应遵循一定的范围，并考虑到安全问题，其中可分享的原子信息种类有：(1)武器效应。此类信息不再被限制为不现实的名义武器概念(2万吨级炸弹)，而应反映出从相对小型到非常大型的当量武器家族的存在，应清楚反映适应不同运载系统的核武器的当量范围。(2)战术与战略核武器的使用。北约国家应配备大约一个千吨级当量的核武器与一定数量的各种当量类型的核武器，一旦战争爆发，这些核武器可以给予北约军事力量以战术支持；原子武器被列入战术使用范围，从较为宽广的意义上讲，势将影响北约战略原子武器试验的计划。(3)苏联的原子能力，包括储存与运载能力。此类信息应包括苏联可利用的千吨级当量与各种当量的诸种类型的原子武器。这些信息应尽可能精确。(4)与原子武器特殊相关的军事与非军事防御技术。此类信息应包括针对原子进攻的军事防御实践、技术、能力与民用防御的全面的信息交流。(5)原子能科学与技术信息。此类信息，尤其是有利于铀矿石采购的完整的原料与装备信息，应在分类的基础上有选择地供盟友使用。不保密的信息，包括原料与装备信息应供友好盟国所用以保持自由世界在基础研究与发展方面的领先地位。[9]
最后，不允许任何外国政府分享的信息种类有：(1)原子武器的制造与设计。有关制造与设计原子武器的具体科学与技术信息。(2)原子武器的数量。现在或者过去美国储存的原子武器的数量。(3)总体原子能力。有关美国总体核能力的精确信息。(4)部署情况。除非获得部署原子武器所在国同意，关于原子武器的具体部署情况都不可以分享。[10]
国家安全委员会第151/1号文件被视为美国政府确定修正《原子能法》以与盟国分享原子信息的最重要的官方文件，它规定了美国与盟国核分享的范围与内容。
1954年2月17日，艾森豪威尔总统就修正《原子能法》问题向国会提交特别咨文。在咨文中，艾森豪威尔重点指出修正《原子能法》的必要性、目的及措施。对此，在3—6月，国会两院原子能联合委员会(Joint Committee on Atomic Energy，JCAE)就修正1946年《原子能法》举行了相关听证会。在举行听证会过程中，国会两院原子能联合委员会因调查原子能委员会的活动，引发其与原子能委员会的矛盾。原子能委员会主席施特劳斯(Lewis L.Strauss)拒绝将原子能委员会的一些会议信息透露给两院原子能联合委员会，而两院原子能联合委员会则坚称根据1946年《原子能法》的规定其有权要求原子能委员会全面通报当前的所有核活动。此外，行政部门决定由密西西比河电力公司(Mississippi Valley Generating Company)代替田纳西河流域管理局(Tennessee Valley Authority)向原子能委员会提供电能，这引发了施特劳斯与其原子能委员僚属之间的争论，以及国会民主党人与共和党人的分歧。原子能委员会委员托马斯·默里(Thomas E.Murray)与委员会内其他民主党同事反对私人企业介入国家核反应堆发展事业，并向两院原子能联合委员会报告了此事，而两院原子能联合委员会中民主党人占据多数。国会的民主党议员多支持保留联邦政府控制核能发展，并使用联邦资金支持建设标准核反应堆，而共和党人则希望将所有能源工业交由私人企业；在与盟友核分享方面，民主党人支持政府的核政策，而共和党人则普遍反对之。
1954年5月末，两院原子能联合委员会正副主席科尔(Sterling Cole)与希肯卢珀(B.B.Hickenlooper)提出解决方案，即将原子能的国际安全问题与国内问题分开处理。[11]6月13日，两院原子能联合委员会向国会提交新方案。8月30日，国会通过1954年《原子能法》，随后，总统签署同意意见。
1954年《原子能法》基本上反映了原子能委员会11月18日向总统提交的方案与国家安全委员会第151/1号文件精神。它除了允许美国私人企业经营核工业之外，其最重要的内容是允许在一定的安全措施下给盟友一定的核信息，包括训练使用、防御原子武器以及评估潜在侵略者原子能力方面的情报。此外，此法案还确定鼓励非军事核技术交流，“承认其他国家原子能项目的长处，这为和平时期更广泛地参与和平利用原子能奠定了基础”[12]。然而，此法案有限定条件，仍保留了1946年《原子能法》的诸多限制条款。例如，它只允许交流核武器外部特征方面的信息，对于设计或生产方面的信息则仍坚持核保密政策；获得美国核武器外部信息的国家需满足一定的安全标准，并不得向第三方传播；对于美国出于和平利用核能目的而对友好国家进行的技术援助则要求受援国不得将裂变物质转化为军用。在与外国政府达成协定方面，该法规定了必要的程序，政府部门与外国政府谈判并签署行政协议需提交国会两院原子能联合委员会同意。[13]
二、推行北约核化政策
与国防政策的“新面貌”相应，美国政府亦调整其北约核政策。艾森豪威尔政府实施双管齐下的政策，即削减美国驻欧部队与推行核分享计划并行。1953年12月，国务卿杜勒斯(John F.Dulles)在北约会议上向盟国表示，美国政府正劝说国会修正1946年《原子能法》，通过新的法案允许美国政府向盟友分享相关核信息，以使盟国在布署核武器的过程中训练军队掌握相关的使用知识。这种核分享既包括与盟国分享重要的核信息，也包括在北约盟国部署核武器。[14]
1954年艾森豪威尔政府通过了修正后的《原子能法》，此法允许政府与盟友分享核信息，这为艾森豪威尔政府推行北约核化计划奠定了法理基础。根据此法案，美国可以在北约盟国部署核武器，并与盟国分享相关的核武器信息。1954年12月，北约部长们接受了“新面貌”政策，同意将美国所提出的核政策作为北约军事机构防务计划的基础。1956年12月，北约部长会议上决定采用新的战略理念，也就是“大规模报复”核战略。至此，美国政府通过修改1946年《原子能法》实现与北约盟国的核分享，并将其战略思想推行至北约。
艾森豪威尔政府向北约推销其核化政策有其特殊的考虑：首先，艾森豪威尔总统及其幕僚信奉“集体安全”的原则，而欧洲又是美苏争霸的焦点所在，这要求美国承担西欧的防御责任。艾森豪威尔总统作为一个娴熟于外交与军事的政治领导人，加之在二战时期的特殊经历，“集体安全”原则成为其外交思想的主要信条之一。[15]1953年10月30日，艾森豪威尔总统批准国家安全委员会第162/2号文件。此指导性文件很好地体现出艾森豪威尔政府的“集体安全”与“盟国合作”的原则：“美国必须制定政策，保持我们同盟国之间的合作，赢得世界上我们目前尚未承担义务地区的友谊和合作，并由此加强自由世界的凝聚力”，“联盟必须植根于对共同安全的强烈意识以及对美国领导的忠诚不移和智慧的坚定信任”[16]。
其次，艾森豪威尔政府将国家安全政策建立于“新面貌”国防政策与“大规模报复战略”之上，这要求其平衡美国国民经济与国防之间的矛盾，并在国家安全中倚重核武器，体现在对外核政策上则是愿意与盟友进行核分享，推动北约核武装化。 NSC162/2文件除了强调“集体安全”之外，更重要的是将核武器纳入到美国国防政策之中，强调安全和“大规模报复”的需要。该文件提出：发展与维持强大的军事地位需保持美国的核优势。在敌对状态下，美国将核武器与其他可使用的武器一样对待，强调“大规模报复”力量的威慑作用，指出防止战争毕竟比赢得一场战争重要得多。报复打击力量比任何遏制战争的因素都重要。[17]因此，在构建其第一道防线——西欧——时，美国政府奉行双管齐下的政策：一方面缩减驻欧地面部队，另一方面部署核武器，并与西欧盟国分享核信息。“北约成为艾森豪威尔政府推行‘新面貌’政策的主战场，预计削减近50万驻欧部队。”[18]1954年《原子能法》通过之后，美国政府花费了一年多的时间游说北约盟国接受其核化政策，在欧洲部署战术核武器，帮助盟友训练军事力量以使其可以使用战术核武器，同时也与盟友分享民用核能技术信息。
最后，北约核化有助于平衡苏联在欧洲的常规力量优势。苏联除了拥有核力量之外，还拥有庞大的常规力量，这不能不引起西欧国家与美国的警惕与重视。但鉴于地面部队力量对比的悬殊，美国政府决策者认为即使再增加地面部队也难以获得对苏的优势，而依靠核武器可以解决美国在欧洲的困境。艾森豪威尔在回忆录中称：“我着重向李奇微上将说，我并不愿意欧洲遭受1940年那样的蹂躏。但是，我们知道，苏联在邻近地区保持着力量，随时可以在欧洲行动的军队约有175个师，而美国只有20个师，且只有5个师驻在欧洲。因此，鉴于与敌对的地面部队力量相差悬殊，似乎很清楚，只有动用核武器才能在这一地区迅速阻止共产党的大规模侵略。”[19]
三、重启与英国的核合作
杜鲁门时期，美英的核合作暂时中止。及至1952年美英两国的政坛都发生了变化：丘吉尔再次出任英国首相，而对英国核项目持同情态度的艾森豪威尔当选为美国总统。与此同时，国际形势也发生了一些重要变化：马歇尔计划顺利实施、西欧国家初步呈现政治、经济、军事统一的趋势；朝鲜问题已出现缓和迹象；在美国成功爆炸了世界上第一颗氢弹之后，苏联紧随其后也成功爆炸了氢弹装置，英国也正式迈入核国家的行列，大国间的核竞赛愈演愈烈。诸种变化使得美英两国领导人决定重新考虑两国的核合作问题。
丘吉尔再次担任首相后对美英核合作充满信心，而这种信心又因1952年英国第一次原子弹试验的成功而得到增强。1952年10月23日，丘吉尔在下院的演讲中提到英国原子弹试验的重要性。他说：“我们已依靠自身进行了核试验，我不怀疑这将使美国人与我们比之前进行更为密切的信息交流。在美国有诸多重要的人士关注此事，他们非常好奇于英国将多长时间才会被告知，我们的核试验将极大促进并支持这些先生们为自己所设定的此项任务。”对美英核合作持同情态度的艾森豪威尔取得总统大选的胜利进一步增强了丘吉尔对此事的信心。
1953年12月4—8日，艾森豪威尔、丘吉尔、拉尼尔在百慕大会晤，三国政府首脑讨论的议题主要包括批准北大西洋公约组织的欧洲防务集团的前景、印度支那、埃及和苏伊士运河、朝鲜战争等问题。但在艾森豪威尔与丘吉尔的私下会晤中，主要围绕原子能问题展开。
美英政府首脑主要讨论的原子能问题有：首先，美英核合作问题。丘吉尔表示希望恢复战时的核合作关系，艾森豪威尔对首相的立场表示了同情，同时也表示其行动权受到法律的限制，但他承诺将采取措施使国会在1954年1月下一个会期通过《麦克马洪法》修正案。[20]
其次，特许英国飞机运送美制原子弹与分享美国原子武器的具体信息问题。美国承诺一定数量的原子弹可以存放在英国，由英国替美国保管，一旦战争爆发时，指定归英国轰炸机使用。丘吉尔称英国正在设计新型轰炸机，但皇家空军缺乏美国原子武器的详细资料。施特劳斯表示美国核武器的重量、型号、发射特性等均属于基本的武器数据，此类信息不能向英国提供。丘吉尔坦承英国无力耗费巨资学习美国已掌握的核知识，而且美英有共同的敌人。但美方重申1946年《原子能法》禁止基本的原子武器信息交流，并认为国会不会同意消除此限制。[21]
再次，交换敌人武器与能力的情报。丘吉尔请求扩大美英在此方面的情报交流。施特劳斯表示美国不能与英国交流情报数据的评估方法，因为此评估涉及美国当前的核武器。[22]
最后，使用原子武器的可能性问题。英国虽然成功进行了原子弹试验，但并没有多少储备，由于在二战时期的经历，英国人认为英国可能是苏联原子弹袭击最初的主要目标。但艾森豪威尔认为这种想法是愚昧的，因为如果西方在任何战争中避免首先使用原子弹，那么苏联可能同样也会放弃之。[23]
正如前文所述，艾森豪威尔政府在修改1946年《原子能法》上态度积极，行动迅速，于1954年通过了修正后的《原子能法》。虽然1954年《原子能法》主要目的并不仅仅限于恢复与英国的核合作，而是实现北约的核化，但它为美英核分享与合作扫清了法律上的障碍。况且，英国是北约盟国中唯一的核国家，美国还在英国设有战略空军基地，英国无疑拥有更好的核合作条件。因此，无论从双边核合作的角度还是多边核合作的角度，美国都将促成与英国的核合作。
在双方均有意于恢复核合作的情况下，美英政府开始展开相关的核谈判，美英核谈判涉及民用与军用核能两方面。但必须指出的是美国不仅仅与英国开展核谈判，而且亦与其他有关国家开展了谈判并签署了核合作协议。
1956年6月15日，美国与比利时、加拿大与英国三国经谈判签署了《民用核能协议》，该协议主要内容有：“此协议为签署国在和平利用核能研究方面提供相互合作，包括核电。监管并执行此合作原则。此协议呼吁交流解密与非解密的和平利用原子能的信息(但排除军事应用方面的信息交流)，原料交流研究，但这并非为商业所用，而是出于研究与试验设施之用；交换装备与设施——需采取谨慎安全措施。此协议将为签署国参与发展和平利用核能项目的工业企业提供机会。”[24]同一天，美国与加拿大、英国签署了《为共同防御的原子协议》，其中与英国签署的协议主要内容有：
第一，交流核信息的用途。美英出于共同防御与安全签署国际协议并作出一定的物质贡献，一方的原子信息将时时为另一方所利用，此类可资利用的信息主要用于：国防计划的发展、针对原子武器部署防务而训练军事人员、评估使用原子武器的潜在敌人的核能力。根据此协议，一方传递的原子信息需专门用于另一方政府准备与执行符合两国共同利益的防务计划。[25]
第二，双方需遵守的相关原子能法律。按照此协议，美方向英方传递的所有原子信息将符合美国1954年《原子能法》的规定和适应之后美国立法通过的任何法律。遵此协议，英方向美方传递的所有原子信息将符合英国《官方保密法，1911—1939》和英国1946年《原子能法》的规定。[26]
最后，界定“原子信息”。按照此协议，“原子信息”指代：其一，就美方提供的信息而言，限制性信息(恰如1954年《原子能法》第11条所界定的)，将被允许按照该法第144 b部规定而交流；主要涉及与军事使用原子武器相关的信息已经被从限制性信息标准列表中排除，它将遵循1954年《原子能法》的第142 d部分的规定。其二，就英方所提供的信息而言，在此协议的规定下的信息交流，或者为未解密的原子能信息或者为其他英国国防信息，现在决定遵照此协议的第一部分向美方传递。[27]
美国与英国签署了民用与军事核能方面的协议，这标志着美英重新恢复了两国自杜鲁门时期中止的核合作。从英国方面看，虽然民用、军用协议均存在诸多限制，例如民用核能协议禁止交流军事应用核能方面的信息，核原料的交流也仅仅限于研究与试验，而不关涉商业应用；英国仅可分享核武器的外部构造，美国对核武器内部结构信息方面则有所保留，同时对于英国期望得到的热核武器信息也未涉及；然而，这毕竟是两国战后核合作的重要开端。从美国方面看，与英国核合作的恢复，一方面安抚了英国在此方面的不满；另一方面也有助于其推行北约核化政策，或者说与英国的核合作本身即是北约核化的重要组成部分。
综上所述，第一届艾森豪威尔政府对杜鲁门时期的核政策进行了较大程度的变革，其变革主要体现在修改1946年《原子能法》、推行北约核化计划并重启与英国的核合作。这三项核措施紧密相连，环环相扣，缺一不可。修改《原子能法》既释放了核民营企业的研发与生产能力，又在法律基础上保证了与盟友的核分享，从而为其之后的两大步骤即北约核化计划与美英两国的核合作张目。北约核化政策则意在削减驻欧兵力，为执行其“新面貌”国防政策与“大规模报复”核战略服务；同时，它还是之后“多边核力量”设想的滥觞。重启与英国的核合作不仅提升了两国的双边核关系，而且与英国良好的双边核关系本身就是美国北约核化计划的重要组成部分。总之，艾森豪威尔政府的三项核改革措施意在最大限度地团结北约盟国、实现西方阵营国防力量的最优化，从而构筑针对苏联的以其为首的西方核联盟。