农村信用社股份制改革中的产权、治理和管理体制分析，本文主要内容关键词为：管理体制论文,农村信用社论文,产权论文,股份制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村信用社改革是我国农村金融改革最主要的内容。银监会已经明确了农村信用社股份制改革的方向，但在目前的政策和实践中，都还存在一些问题值得深入思考和关注，为深入推进农村信用社改革奠定扎实的思想基础。
一、如何认识农村信用社的股份制改革
我国农村信用社最初是按照“一人一股”或“一户一股”的合作原则由政府组织建立的，但是历经多次强制性制度变迁，管理体制几番变革，其合作金融性质逐渐丧失。农村信用社并没有作为合作金融组织起到减少农户融资的交易成本的功能。
(一)我国农村信用社的产权属性分析
1.社员股金的本质更接近于一种“特殊存款”。长期以来，农村信用社基本上要保证股息支付，即使经营亏损，也会采取各种办法确保股息支付，有的直接从费用中列支，有的则通过各种方式寻求地方政府给予分红补贴。无论是资不抵债的农村信用社，还是净资产积累相当丰厚的农村信用社，在股金清退、转让的时候，基本上是按照股金面值进行的，也就是说，股金既不承担经营损失造成的净资产缩水，也没有对剩余价值的索取权。股金还可以较为自由的被社员支取。因此，农村信用社股金实际上成为一种保本保息、随时支取的“特殊存款”。
2.国家信用是支撑农村信用社生存和发展的“资本”。银行资本的作用主要是增加信用和弥补风险。然而社员股金并不具备这两项功能，反而国家信用在这两方面的作用更加明显。过去大量资不抵债的农村信用社仍然可以持续经营，依靠的就是国家信用，可以说国家信用才是农村信用社真正的“资本”。
3.社员作为名义上的所有者却没有控制权。无论是单个的社员还是作为集体的社员，几乎没有对农村信用社的控制权，实际控制权主要集中在政府有关部门(包括原先的农业银行、人民银行、现在的省联社)和所谓的“内部人”手中。
因此，在农村信用社社员(股东)产权中最为核心的控制权、剩余索取权都不存在的情况下，农村信用社实际上更类似于一种国家设立的金融中介组织，其控制权、剩余索取权和风险责任均在国家，社员股金更多的只是一种象征意义的资本，并不具备资本属性。
(二)农村信用社不具备向合作制变迁的制度条件
1.股金来源泛化，合作制下社员信息共享优势减弱。2003年的改革启动以来，农村信用社广泛开展增资扩股运动，增资扩股的对象包括自然人、企业法人，之后又取消了对股东(社员)的地域限制，并要求县联社股东(社员)人数不低于1000人。社员数量急剧扩张和分布日益广泛，社员之间信息不对称现象越来越突出，社员之间的“信用”不复存在，农村信用社的合作制基础日益丧失。
2.资产规模扩大，民主管理方式被管理专业化取代。截至2009年末，全国农村信用社资产总额达86398亿元，平均每个县农村信用社的资产总额超过35亿元。以西部地区的四川省为例，即使剔除经济相对发达的成都市和经济最不发达的“三州”少数民族地区，全省110个县农村信用社中，资产总额超过10亿元的有100个，占比为91％；超过20亿元的有55个，占比为50％。农村信用社资产规模的扩张同时还伴随着服务对象的非社员化。如此大的资产规模和大量的非社员贷款，要依靠合作制下的民主管理方式难以做到，农村信用社经营管理的专业化需求越来越强烈，导致所有权与经营权分离的需要越来越强烈。
3.法人层级的提升，管理和决策中心远离社员。2003年以后，农村信用社以县或县以上为单位的统一法人改革迅速推进，目前基本完成，绝大多数县(市、区)农村信用社法人层级从乡镇提升到县级，还有少部分提升到地市级甚至省级。法人层级的提升使农村信用社的决策中心、业务范围与股东(社员)的距离进一步加大。
4.行业管理体制的异化，限制了社员管理自主权。在实行省联社模式的25个省(自治区)，省联社行业管理具有明显的行政化倾向，通过人事任免、信贷审批、财务审批、经营目标考核等权力的集中，使基层农村信用社法人自主权和社员作为所有者的权利受到严重限制。这种结合了行政管理权的行业管理，已经不再是通常意义上的行业自律性管理。
上述情况的出现，使基层农村信用社不再具备自愿、互助、民主管理等传统的合作制属性，合作制原则已经难以处理当前基层农村信用社内部治理和经营管理中的各类矛盾和问题。如果制度变迁的预期收益不能大于预期成本，制度变迁就不会发生。从以上几方面来看，农村信用社如果恢复合作制，将不能带来预期收益的增加，反而会大大增加预期成本(如信息的高度不对称、管理效率难以提升、风险远远超出社员承受能力等)。因此，当前基层农村信用社已经不具备向合作制变迁的制度条件。当然，笔者并非认为我国农村中不存在合作金融的制度需求，但合作金融组织只能另行产生(如农村资金互助社等)，而不能由农村信用社改造得来。
(三)带有合作性质的产权改革难以达成产权清晰的目标
现代产权制度的内在本质要求是归属清晰，权责分明、保护严格、流转顺畅。从实际情况看，前期产权改革中，农村信用社虽然大规模开展了增资扩股和股权结构调整，但却没有达到实质上的产权清晰的目标。
1.资格股的设置使产权清晰的有效性大打折扣。资格股的设置不仅继续延续了农村地区对“存款化”股金的认识，而且还造成对投资股的模糊认识。资格股的存在仅仅是在账面上增加了农村信用社的资本金，使其指标得到虚假的优化。
2.增资扩股被片面地理解为争取央行票据发行和兑付的充分条件。股金成为一种能够提高资本充足率指标的工具，从而帮助农村信用社尽快得到国家的专项票据扶持，但股金内在的产权功能却没有得到足够重视。
3.股金缺乏市场属性。股金本身意味着收益和风险共存，但一些经营风险十分突出的农村信用社仍然可以募集大量股本金，明显不符合市场规律。许多社员是在“保息分红”的承诺下拿出股金，这种承诺的有效性更大程度上源于国家信用，股金实际上仍然是一种基于国家信用的“特殊存款”。
4.股权设置没有达到有效调动产权约束的目的。从政策层面，股权结构的设计带有明显的合作制色彩，如股东地域限制、最低股东人数要求等等。从操作层面，股权结构设置和股东选择权主要由“内部人”掌控，倾向于分散的股权结构和尽量选择自己可以控制的股东。这样一来，“内部人”可以继续保持自己的话语权，导致农村信用社本应属于股东的控制权仍然继续保留在“内部人”手中，加大了道德风险的控制难度。
(四)基层农村信用社实施股份制改革的优势
从商业银行的演进历史来看，商业银行产权制度经历了从早期的私人产权到现代的法人产权变迁的过程。股份制商业银行基于法人产权制度，实现所有权与经营权分离，不仅解决了银行发展的资本社会化的要求，而且还有助于银行建立更有活力与效率的经营机制。农村商业银行是农村信用社股份制改革的最终形态。2001年，江苏省率先在常熟、张家港、江阴推进农村商业银行改革，此后全国范围内陆续组建了85家农村商业银行。农村商业银行改制使农村信用社作为市场主体的活力得到极大激发，股份制商业银行的制度优势得到充分发挥。
二、完善农村信用社产权制度和公司治理的途径
(一)完善产权制度——股份制改革的基础
产权决定了激励机制和人们的行为方式，它是一种对经济效率有重要作用的制度供给。产权最主要的功能在于它能降低经济活动中的交易费用，从而提高资源的配置效率。但是目前的农村信用社甚至包括部分农村商业银行，产权功能尚未充分发挥，主要原因是：缺乏有能力的投资者、分散股东行权的“搭便车”行为、股东权利受到行业管理限制、没有“用脚投票”的机制、未建立股权流动机制和股权价格形成机制等等。因此，农村信用社虽然在名义上实现了产权明晰，但产权主体缺位的实质没有改观，“内部人控制”问题仍然突出。笔者认为应当至少在以下几方面取得突破：
1.保护产权主体合法权利。由于产权自身对稳定性和延续性的内在要求，只有建立稳定明确的政策导向，才有利于对产权形成有效的激励，从而深入推进农村信用社的市场化发展。因此农村信用社改革中，必须在政策层面始终坚持市场化原则和股份制方向，始终坚持充分维护农村信用社法人自主权(包括占有权、使用权、收益权和处置权)，特别是保护股东产权中的剩余索取权，即充分享有股权增值的收益权，要形成长期制度化的安排，使农村信用社的股东、职工等相关利益者的行为始终置于股份制运行机制下，从而发挥股份制产权的激励功能。
2.构建适度集中的股权结构。过度分散的产权结构容易形成经营者对股东权益的侵害，也就是内部人控制问题。缓解股权分散情况下的内部人控制问题的有效方式，就是外部市场约束。但从我国实际情况看，农村信用社外部市场约束不足的情况短期难以改善。而相对较大的股东参与企业管理积极性和治理能力相对较高，适度集中的股权结构更有利于解决农村信用社产权主体缺位的问题。农村商业银行要特别关注股东贷款问题，如果股东认为通过贷款带来的收益大于所持股份的收益，他们更倾向于对农村商业银行的信贷决策施加影响，而不是站在股东角度去维护农村商业银行全体股东价值最大化。同时可以考虑引入机构投资者，受托代表分散的股东集中行使投票权，促进股东话语权适度集中。
3.逐步强化市场约束。一是建立和完善独立公正的行业审计体制。农村信用社作为银行机构的特殊性决定了国家必须实施严格管控，行业审计是普遍采用的方式。二是加强公开信息披露。要通过规范农村商业银行信息披露的时间、方式、内容等，为股东、债权人、潜在投资者、政府部门提供完整有用的信息。三是尽快建立农村信用社股权流动和募股的平台。股权流动是加强公司外部约束的重要手段，具有帮助补充资本、调整股权结构、影响公司治理等功能，特别是在农村信用社改制的征集发起人环节，如果没有一个相对公开、透明的发起人征集平台，农村信用社“内部人”控制的局面就难以较快改观。
4.选择适度的法人层级。目前是在稳定县域的基础上推进改革。从股权角度看，过低的法人层级不利于引进合格投资者，股权约束的功能难以有效发挥，这一点在中西部地区更为明显。部分县域法人企业数量本身就少，符合投资入股农村商业银行的企业更少，跨区域引进法人股东时，由于县级农村商业银行缺乏足够的吸引力，注册资本金额较小，外地中小企业由于信息不对称、监督成本高等因素的影响，投资意愿不高，外地大型企业法人可能由于投资额度偏小，不愿入股。如果不能引进优质的投资者，农村商业银行股份制改革的基础始终不牢固。当然，过高的法人层级有可能带来资金的规模化使用、业务重心偏离农村的倾向。因此，在考虑农村商业银行法人层级时，应当坚持“实事求是、分类推进”的原则，首先在考虑潜在投资者资源的基础上，参考当地农村经济发展水平、农业产业化程度、农村信用社业务规模等因素，确定合理的法人层级，不搞“一刀切”。
(二)完善公司治理——股份制改革的关键
产权制度最终是要通过公司治理来发挥作用。当前关于公司治理有两种代表观点：股东至上主义的治理模式和利益相关者共同治理模式。无论采用哪种治理模式，对于目前的农村信用社来讲，最基本的一点应当是强调股东治理权利的回归。如果连股东治理权利都得不到保障，就更谈不上其他利益相关者参与治理。从我国农村商业银行实践来看，当前公司治理中最为迫切的应当是发挥董事会功能。
1.加强董事会监督职能。董事会作为一种内部治理机制，其作用主要是减少股东和经营层之间的委托—代理冲突。董事会加强对经营层的监督，一方面可以促进董事会管理意图的实现，另一方面通过监督董事会决议的执行情况，也可以反过来促进董事会决策的科学性和有效性。目前在《农村商业银行管理暂行规定》中，主要强调了董事会的战略管理和决策职能，对监督职能强调不足。
2.健全董事会集体决议机制。对于多数农村信用社包括部分农村商业银行，董事长“一长独大”的现象比较突出，部分农村信用社存在以党委会代替董事会的现象，部分该由董事会决策的事项没有上董事会，董事会集体决策的功能发挥不充分。主要原因有：一是农村信用社长期形成的行政化管理体制，使董事长更多地在扮演领导班子一把手的角色；二是董事普遍欠缺参与决策的知识、经验和能力，或者受到其他各种因素影响不愿参与决策；三是董事尤其是外部董事在农村信用社的地位没有得到足够的尊重，工作制度也未规范，导致他们不能及时获取必要的信息，难以参与决策。因此，需要在工作制度、人员配备、费用薪酬、考核评价、信息传递等方面切实加以改进和完善，保证董事会及其成员充分履职，以提高董事决策的科学性。
3.加强专门委员会功能。委员会制度日益成为董事会内部组织结构的最大特点。美国在安然、世通财务欺诈事件之后出台了萨班斯法案，要求上市公司必须建立符合要求的审计委员会。专门委员会存在的意义在提高决策的水平和合理的权力分配。农村商业银行应当对专门委员会的组成和工作程序做出规范的制度要求。
4.充分发挥独立董事的作用。从制度层面，农村商业银行股权结构相对分散，拥有大量的自然人股东，理论上讲独立董事能够较好地维护这部分股东的利益；而且农村商业银行还被赋予了支持“三农”和县域经济的外部责任，为了防止农村商业银行过度追求商业利益而偏离支农方向，也需要引入独立董事对其内部运行施加影响。从现实层面，农村商业银行脱胎于过去的农村信用社，在公司治理、战略规划和管理经验方面相对欠缺，需要引进熟悉商业银行运作的专业人才加入董事会，提高农村商业银行董事会的专业化决策水平。要发挥独立董事作用，必须要从独立董事的选任程序上作出调整，规定一定比例的独立董事须由中小股东通过必要的程序联合提名，防止内部人和大股东的“过度控制”。可以考虑建立独立董事单独向股东大会报告工作的制度。同时，独立董事应当作为一种职业经理人接受市场的监督和评价。
三、农村信用社股份制改革与省联社模式
当前对于省联社模式的争论十分激烈，既有支持赞成的，也有明确反对的。笔者认为，省联社从自身属性来看，可以从合作金融理论中找到合理的理论内核——它就是基层农村信用社组成的系统的联合。但是当这种系统的联合与省联社代表省级人民政府行使管理职责相结合后，合作金融原则在行政力量面前变得十分脆弱，省联社与之前管理农村信用社的国家银行在实质上并没有太大区别。但是从另外一个方面来看，在基层农村信用社“内部人控制”严重的局面下，如果完全抛弃外部干预，同样难以想象其风险如何控制。因此从静态角度看，当前的省联社模式确实不是最好的制度，但是从历史的、动态的角度看，它至少是一种能够选择的次优制度，具备一定的合理性。为此，对于省联社模式，应当以一种相对客观、既有肯定又有批判的态度来看待。
在分析省联社体制改革时，其出发点是正确处理省联社管理和农村信用社自主发展的关系，使之既能有效推进基层农村信用社的股份制改革，逐步发展成为独立的、具备现代企业制度的法人主体，又能有效防范基层农村信用社由于自身机制尚未完全健全而可能带来的“失控”风险。推进省联社改革必须从一个动态的过程来分析，那就是随着农村信用社股份制改革的不断深入，逐步弱化管理职能，为农村信用社自主发展留出必要而且适当的空间，同时不断改进服务职能，最终使省联社真正成为基层股份制农村信用社自愿参加和发起的一个系统的联合。基层农村信用社既能作为独立的股份制市场主体运行，又能通过省联社组成较高层次的联合，享有系统的优势。德国建立的既保持相互独立、又发挥联合优势的三级合作银行体系可以提供有益的参考。
省联社改革的模式有很多种，如果仅在现行框架下推进省联社改革的话，笔者认为可行的改革思路应当是按照“政企分开、职能分离”的原则推进，通过权力和职能的适当分离，防止权力集中后产生的过度控制问题，并通过职能分离后的专业化分工，取得更高的效率。具体来讲，有以下三个方面：
(一)分离行政管理职能
逐步弱化和剥离省政府委托省联社行使的行政管理职能，将这部分职能收归省政府，可以由省政府负责金融管理的部门行使，或者由省政府单独设立农村金融管理局来行使，但必须遵循“政企分开”的原则，只能是宏观的管理、间接的管理，而不是对企业人财物的直接控制和业务经营的微观介入，政府权力边界要清晰。行政管理权如果不从省联社剥离，必然产生过度控制的问题。时间越长，县级农村信用社就会产生越强的“管理依赖”，最终形成事实上的全省统一法人管理模式。
分离行政职能最为重要的内容在于人事提名与任免权。这是省联社行政管理色彩浓厚的最重要的因素，也是省联社最为看重的权力。目前，各省联社尽管采用的方式稍有不同，但实质上都拥有对基层联社高管人员的人事任免权。其形式多表现为省联社独占提名权，然后通过基层联社“形式上的选举”程序。高管人员实际上变成了省联社的“干部”，也只能对“发帽子”的省联社负责。这就意味着他们可以不向董事会负责，股东的监督也就缺乏实际上的意义。这使得股东大会与董事会之间的信任委托关系、董事会与经理人员之间的委托代理关系被人为割裂，影响到农村信用社公司治理的实质。
但是，当前农村信用社公司治理的建立和完善还需要一个过程，省联社这种行政性的人事管理不可能一下子完全退出，但其方向必须是有利于引导县级联社尽快完善公司治理。其调整应当围绕以下几方面进行：一是省联社不能独占提名权，提名权必须逐步交给基层联社董事会及其专门委员会，省联社可以适当保留建议权；二是农村信用社党委职能应当是“发挥政治核心”，不应涉及公司治理和业务经营，党委书记最好与董事长分设，可以采取单设党委书记或者由监事长兼任党委书记的方式；三是省联社应当致力于建立农村信用社的高管人员市场，通过公开透明的程序建立高管人才库，便于基层农村信用社从中选拔聘用高管人员。
(二)调整行业管理职能
在省联社分离政府职能后，应当转为行使真正意义上的行业管理职能。省联社行业管理权力应当来源于社员社，而非地方政府，这种管理也只能是行业自律性的管理。只有这样，才能够按政企分开原则逐步厘清省级政府与省联社、法人农村信用社的关系，真正构建起符合现代金融企业制度要求的农村信用社经济利益共同体。否则就谈不上规范省联社履职行为，就谈不上维护县域农村信用社法人的独立性。具体来说，省联社的行业管理职能可以细化为“规制、监督”：
1.规制职能。省联社根据行业自律的要求，制定业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等行业制度。省联社制定的制度应当是宏观管理性质的，用于规范和指导农村信用社的管理和经营行为，而不能涉及对基层农村信用社经营自主权的侵占，更不能通过制度进行自我授权。要针对不同发展程度、不同管理能力的农村信用社，提供有区别的制度供给，使制度更加符合客观实际，提高制度的可操作性。
2.监督职能。建立严密、公开的行业审计监督体系，有效监督基层农村信用社制度执行情况并及时督促纠正。需要强调的是：一是行业审计的概念不同于稽核检查，行业审计是外部审计，稽核检查是内部审计，行业审计的的内容不但包括业务审计，还应包括内部控制、高管人员履职等；二是省联社应当建立相对独立的行业审计机构，如组建行业审计协会，可挂靠省联社管理；三是行业审计既要有日常的审计工作，如年度审计、离任审计等，还可根据农村信用社具体情况开展专项审计；四是不应赋予行业审计对违规行为的直接处理权力，这是由行业审计的外部性所决定的，也有利于避免省联社过度的行政干预，但可以向农村信用社股东大会、董事会以及省政府、监管部门提出处理建议。
(三)强化行业服务职能
省联社主要的服务职能体现在三个方面：支付清算服务、IT系统建设和支撑、人员培训，广义上看，还包括制度创新和产品设计创新等内容。这些服务职能分离后，可以采取更为专业化和市场化的方式，有助于解决管理与服务在主体上的重叠造成的效率低下的问题。笔者认为，可以组建全省甚至全国的农村信用社系统清算银行，按照市场原则统一提供支付清算服务、IT系统建设和支撑、人员培训等服务。
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