面向21世纪的日本中央行政新体制，本文主要内容关键词为：日本论文,中央论文,新体制论文,行政论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政改革的动因与由来
现行的日本中央行政机构（22个省厅）体制是于1952年日本战败恢复主权后确立的。其最大特点是适应产品经济时代的需要，构筑了一个满足大量生产型工业社会的官僚主导体制。这种体制对战后经济高速发展起到了重要作用。然而，伴随着生产能力的扩大与技术水平的提高，产品经济已发展到了一个顶峰。特别是进入90年代，作为支撑战后日本高速增长的政治、行政体制已经不能适应低增长、国际化、老龄化及多样价值观等新时代的要求。政府规模庞大导致管理失调、官僚主义及效率低下，其结果是对政府普遍存在信任危机。对此，无论执政党还是在野党，无论是政府还是国民，无不认为根治这些行政病的根本疗法就是进行行政改革。各政党在选举时，均承诺全面推进行政改革，根治利权行政病。可以说，在行政改革的出发点上，日本朝野进行了大合唱。
日本倡导行政改革由来已久。早在1964年和1981年分别成立了两次临时行政调查会，虽然提出了省厅合并建议，但终因阻力重重，未能得以实现。1983～1993年，日本各届政府先后三次成立行政改革审议会，试图推进行政改革。例如1993年第三次行政改革审议会曾大胆提出改革中央机构的方案，组建对外关系省、财政·经济省、国民生活省、教育科学文化省等方案，但均未能付诸实施。（注：[日]藤冈明房：《行政结构一目了然》，宝石社1997年版，第154页；）
1996年11月，重新获得自民党单独执政的第二届桥本内阁充分认识到行政改革的重要性与艰巨性，桥本前首相将行政改革作为首选课题。他声称要在行政结构、社会保障、经济结构、金融体制、教育等6个方面实施改革，并将行政改革视为其一系列改革成败的关键。（注：[日]並河信乃：《行政改革的构造》，东洋经济新报社1997年版，第21页；）桥本龙太郎前首相称，“即使被烧得粉身碎骨，也要把行政改革搞下去。”（注：[日]文艺春秋编：《日本的论点'98》1997年11月出版，第228页；）可见其决心。同月，经内阁会议决定，设置“行政改革会议”这一临时机构，制定改编中央行政机构、强调内阁机制方案。会长由桥本前首相亲自担任，委员由政府从学术界、新闻界、财界、产业界推选13人组成。
“行政改革会议”经整整1年的努力，于1997年12月3日向政府递交了《行政改革会议最终报告》。1998年2月17日，内阁会议正式批准了《中央省厅改革基本案》并于当日递交国会讨论。如获国会批准，新行政体制将于2001年1月1日开始运行。
二、桥本内阁行政改革方案的主要内容
《行政改革会议最终报告》是桥本内阁实施行政改革的具体方案。该报告的指导思想是，日本目前正处于一个需全面改变战后以来的社会、经济体系的转换期。行政改革势在必行。其改革的目标是，“根本改变臃肿僵硬、制度衰竭的庞大战后型行政体系，并为形成一个自由、公正的社会，建立一个与之相符的精悍、并能有效、切实执行重要国家机制的高效率、透明的政府”。（注：《行政改革会议最终报告》，1997年12月4日《读卖新闻》，第13版；）该报告由“行政改革的理念和目标”、“内阁机制的强化”、“新中央省厅的形态”、“行政机制的缩减、效率化等”、“公务员制度的改革”及“其他”等六章组成。中央行政机构的重新改编是本次行政改革的中心课题。报告认为，局部的改革已经不能医治现行的行政体制在综合性、机动性、效率性、透明性、国际性等诸方面表现出来的机制不健全和制度衰竭等弊病，必须通过整体改革，从根本上解决机构臃肿、政策的计划与现实脱节以及政策评估机能欠缺等弊端，从而建立一个能够适应21世纪社会的新型行政体制。（注：《行政改革会议最终报告》，1997年12月4日《读卖新闻》，第13版；）
中央行政机构改编的核心内容是，面向21世纪，将现行的21个中央省厅改编为1府12个省厅。改编后的1府12个省厅的主要职能及改编要点如下：
内阁府 是跨省厅的综合性协调政策部门。它辅助内阁官房制定有关综合战略方面的重要政策，并负责各省厅政策的综合调整工作。级别高于其他省厅。内阁府的首长由首相兼任，具体事务由内阁官房统揽。防卫厅、国家公安委员会、金融监察厅为内阁府的外局，宫内厅为设在内阁府的特别机关。
国家公安委员会 仍维持现体制。负责警察厅的管理工作。委员长由其他省厅的阁僚兼任。
防卫厅 防卫厅是否升格为“省”，一直引起强烈争议，最终迫于各方面的压力，变防卫厅为防卫省的方案被搁置下来。
财务省 业务范围包括预算与税制的制定、财政投资与融资、货币与外汇管理。即原大藏省的翻版。
环境省 为了更加重视“为人类创造和保护良好环境”，环境厅由“厅”升格为“省”，在全面削减机构的大环境下，桥本首相的这一断然决定，显示出政府对国际上普遍关心的地球温暖化的重视。
农林水产省 维持现行体制。负责有关农产品的生产、加工、流通、消费等行政管理以及林业、水产业的管理工作。
劳动福址省 是将现行的“厚生省”与“劳动省”合并的产物。旨在便于将医疗、年金、老龄者及残疾人福利、雇佣政策等与国民生活息息相关的行政业务一元化管理。劳动福址省还设“社会保险厅”和“中央劳动委员会”两个外局。
总务省 是为强化辅佐首相及内阁体制而新组建的省，同时撤消自治省、邮政省和总务厅。主要负责自治省管辖的地方行政与财政、地方振兴、选举制度、消防工作；邮政省管辖的邮政三事业（邮政、邮政储蓄、简易保险）、广播通讯行政；总务厅管辖的人事管理、行政监察；总理府管辖的养老金行政等。此外，总理府所属的公正交易委员会和公害等调整委员会的事务局亦归属总务省。
关于邮政事业的去留，是本次改革的重点之一。方案确定在总务省内设邮政计划监理局，负责邮政三事业的计划和管理工作。此外，还设邮政事业厅，为总务省的外局，负责邮政事业的具体业务。并限定邮政事业厅5年后从中央行政机构中分离出去，变为“邮政公社”（独立行政法人）。
经济产业省 在通产省的基础上，根据国际经济形势的变化，将其组织结构做必要调整和扩充而组建的。
国土交通省 是将建设省、运输省、国土厅、北海道开发厅合并组成。目的是将社会基础设施的使用资金一元化管理。业务范围包括公共事业、住宅用地及国土规划、观光振兴等。
教育科学技术省 即文部省与科学技术厅合并的产物。以往，日本对科学技术研究的分工是，文部省负责基础性研究，科学技术厅负责应用性研究。两省厅的合并，就是为强化基础科学与应用科学相结合，促进人才交流。并试图以此完善“科技立国”的体制。
法务省 机构未做变更。仍具有司法制度、民事行政、监察、纠正、人权保护、出入国管理等机制。另外，法务省还负责向驻外使领馆派员收集情报。
外务省 组织机构和行政机能均维持原状。但进一步明确对第三世界国家的经济合作工作以外务省牵头，对各省厅之间进行综合调整。另外，为促进外务省人员流动，提出应积极从外部录用驻使领馆人员。并强调外交官录用考试应与一般职公务员录用考试并轨。（注：《行政改革会议最终报告》，1997年12月4日《读卖新闻》，第13版；）
三、特点与评价
（一）小政府、大经济、高效率
日本行政机构改编的初衷就是顺应历史潮流、改变产品经济时代为构筑大规模生产型工业社会而建立的官僚主导与行业内协调的社会结构。明治维新后，特别是战后以来，日本为追赶欧美发达国家，建造了保护和培育产业发展的官僚主导体制，行政不断膨胀，除二战结束初期，被迫取消“陆·海军省”和“内务省”外，中央行政机构从未有过削减。本次行政改革的初衷，就是为适应信息时代的到来，转型产品经济时代为构筑大规模生产型工业社会而建立的官僚主导与行业内协调的结构体制。并以此解决机构设置不合理，经济部门职能交叉、重复的问题，建立一个小政府、大经济、高效率的管理体制。从这个角度来看，以下的数字统计可以看出本次改革的力度。1.将现行的22个中央省厅一次性削减为1府12省厅；2.将阁僚人数从20人削减为15～17人；3.将现行的128个官房·局削减至90个左右；4.将现行的近1200个课·室一次性削减15%，使其达到1000左右，并计划改编后5年内，再逐步将交叉、重复及设置不合理的课·室削减10%，最终达到900个课·室的目标。这种对日本战后50余年行政体制的大幅度改革本身，可以说是本次改革的一大成就。
（二）扩大首相权力、强化内阁机制
报告认为，必须高度认识内阁的“总理国务”这一宪法赋予的地位，有必要进一步强化内阁机制。具体表现在：1.在机制上进一步明确“首相的指导性”权力。特别是要在内阁法中进一步明确首相对基本方针和政策的提议权以及对各行政部门的监督权。2.内阁会议的议决方式及对各省厅任免权限方面强化内阁权力。如在有关各省厅任免次官、局长等干部权限方面，虽保留了任免权在大臣，但要求任免时需经内阁承认。3.强化辅佐内阁及首相的体制。设置内阁官房、内阁府及总务省的目的即在于此。内阁官房除作为直接安排首相活动的协调部门外，还赋予独立规划提案权；内阁府以首相为首长，配合内阁官房，具有综合战略协调功能，并负责首相实施事务的综合处理工作；总务省不仅承担中央行政制度和事务的管理工作，还将自治省、邮政省、总务厅的全部业务及总理府的部分业务统揽一身。是强化内阁及首相体制的集中体现。
（三）实施、服务部门的分离及人员分流
本次行改的重点之一，就是把政府的职能重点放在统筹规划、制定政策、组织协调上，把政府的部分实施和服务职能转交给社会。本次行改采纳了独立法人制度，将各省厅的实施部门从国家结构中分离出去，变为独立行政法人。这种独立行政法人的职员为特别国家公务员，工资及人事制度等参照民间企业之规定。独立法人需制定中期经营目标，由外部的评价委员会给予评估。
根据行改最终报告，将有70个以上的机关或业务部门“作为独立行政法人化的研究对象”（注：《行政改革会议最终报告》，1997年12月4日《读卖新闻》，第13版；）。本次行改未能将这一办法全面实施，唯一确认邮政事业厅将在5年后变为“邮政公社”（行政法人）。由于邮政事业厅在全国有约30万职员，这一庞大队伍从行政机关中分离出去本身，应该说它标志着日本政府职能重塑的开端。
（四）政府职能结构的重新配置
为解决中央政府机构庞大、事务工作重叠、省厅之间协调不畅而带来的人浮于事、官僚作风、效率低下等行政弊病，本次行改采取按行政行业职能重新调整政府结构的办法，将相同或相近的职能归属同一部门承担。具体在以下三个方面进行职能分类。
国土资源类 由建设省、运输省、国土厅及北海道开发厅共同组建国土交通厅。以此改变相关机构重叠、横向沟通不畅的弊病。并达到了陆、海、空交通网络统一管理的行政体制。
国民生活类 在厚生省和劳动省的基础上组建劳动福址省。随着日本老龄化社会的到来，面对退休人员再就业人数的增加，行政服务再不仅限于为老龄者提供医疗和福利，还要创造提供工作机会的环境。厚生省和劳动省的合并，正是适应这一时代的要求而采取的措施。此外，合并后的行政体制还有利于为养育子女的妇女提供就业机会。
学术、文化类 将文部省和科学技术省合并为教育科学技术省。日本的基础性科学研究一直是由各大学承担，大学归文部省管辖。而承担应用科学研究工作的科研机构归科技厅管辖。合并的目的是将科研和教育统一管理，并以此促进和发展基础科研与应用科学的结合。
第二届桥本内阁在组阁后，首先推出全面实行行政、财政结构、社会保障、经济结构、金融体制及教育等六项改革。行政改革可以说是桥本内阁最重要的政治课题。桥本内阁的《行政改革会议最终报告》称本次行改是“全面转换社会、经济体系的开端”。（注：《行政改革会议最终报告》，1997年12月4日《读卖新闻》，第13版；）桥本内阁就是要从行政改革入手，对疲惫的上层建筑进行全面改造，以使日本在21世纪仍能领先于世。但是，围绕着行政方案，政治家们还在国会上喋喋不休的争论，官僚们的抵触也不可低估。