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［中图分类号］F061.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-9556(2006)06-0061-05
一、可持续发展制度的基本架构
（一）可持续发展制度的内涵
制度是人类社会发展的激励之源，也是实施可持续发展战略的基本保证。对于制度，人们有不同的理解。青木昌彦将经济过程比喻为博弈过程，概括了三种制度观：(1)将制度等同于博弈参与人（各种重要的组织机构）；(2)将制度视为博弈规则（包括正式规则和非正式规则）；(3)将制度理解为博弈过程中参与人的均衡策略[1]。结合本文的研究需要，笔者主要从第二种制度观出发理解制度，即制度是人们在长期的社会活动中逐渐建立发展起来，用以规范政治、经济和社会等各种关系的规则（正式制度）和道德伦理规范（非正式制度）。制度为人们之间的交往、合作以及交易的顺利进行提供了必要的保障，它通过一系列规则界定人们的选择空间，使个人对他人行为的预期成为可能，从而减少社会环境中的不确定性，降低交易费用。
从可持续发展的视角审视制度，可以发现可持续发展赋予了制度一些特定的内涵。
1.可持续发展制度的着眼点是缓解发展中的利益矛盾。可持续发展注重人与自然的和谐以及“当代人”与“未来人”的协调，它所追求的利益具有全局性和长远性。在现实生活中，个人追求自身经济利益最大化、企业追求利润最大化是普遍现象。在资源利用决策程序中，由于“未来人”的缺位，人们无法制衡“当代人”选择有利于自己的行为。可持续发展的制度就是要寻求一种合作机制，以协调个人、企业、地区和国家乃至全球的利益关系，平衡“当代人”的短期利益与“未来人”的长期利益之间的关系。
2.可持续发展制度的演进不能仅靠自然演化，而要靠人为设计。可持续发展涉及的范围和时间广泛而长久，制度的自然演化将会是非常漫长的过程，其间由于制度缺失造成的资源环境损失具有不可逆转性。因此，有必要通过国际社会的合作以及国家和各种组织等行为主体的积极参与，共同设计并促进制度的不断完善。
3.非正式制度具有比较重要的地位。可持续发展观是一种全新的发展观，可持续发展的实施也是发展观飞跃和变革的过程，伦理道德规范作为一种潜移默化的柔性力量，其在发展过程中的牵引作用不容忽视。
（二）可持续发展制度架构的基本要素
1.可持续发展的行为主体。可持续发展的行为主体既有政府间国际组织、主权国家的政府，也有非政府组织、企业。随着国际社会联系的日益广泛，国际组织在推动可持续发展中扮演着越来越重要的角色。联合国负责环境与可持续发展的专门机构，如联合国环境署(UNEP)、可持续发展理事会(CSD)以及其他相关机构，在全球环境治理和可持续发展方面都发挥了重要作用，它们为各国政府提供对话、协商和谈判的平台，协调各国的行动。主权国家的政府在可持续发展中起着决定性作用，它们不仅负责制定本国的可持续发展战略、政策和制度，协调不同地区和部门之间的利益关系，还通过处理国际事务，履行相应的国际义务。非政府组织(NGO)利用自身独特的组织方式和工作方式，凭借其在人口、生态环境和经济社会发展领域中的专门知识和技能，起着沟通信息、协调行动、提供服务的作用，有效地填补了政府与市场的空缺。企业作为生产和技术创新的主体，在为社会提供产品和服务的同时，其行为对资源环境产生重要影响。
2.可持续发展的正式制度与非正式制度。正式制度是保证可持续发展的基础，从国际层面看，国际社会已形成一系列各国共同认可的可持续发展制度，包括经过谈判正式生效的各种公约及国际性环境法律，如减缓气候变化的《京都议定书》、保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》等：从国家层面看，可持续发展制度包括国家战略和政策体系、可持续发展的法律体系和制度、可持续发展的经济制度（如资源和环境保护制度、价格制度、产权制度等）。非正式制度是可持续发展制度不可或缺的组成部分，它包括人与自然和谐相处的理念、科学发展观、符合可持续发展要求的风俗习惯和伦理道德等。
3.可持续发展制度的实施机制。制度是否有效，关键在于实施机制是否健全，离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设。在国家层面上，可持续发展实施机制的主体是国家，可持续发展制度能否有效实施，主要取决于国家的可持续发展综合决策能力、对各级政府在可持续发展方面的激励和考核机制以及资金支持、公众参与渠道、可持续发展法律的执行情况等。
二、中国可持续发展制度建设的进展
（一）提出科学发展观
改革开放以来，我国的经济得到快速发展，同时也面临着经济与社会、人与自然、区域及城乡之间发展不协调的问题。党的十六届三中全会提出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是对传统以经济增长为核心的发展观的重大突破，对我国新世纪发展战略的选择及发展进程起着重要的指导作用。
（二）初步形成可持续发展的战略框架和行动计划
1994年，我国政府正式公布了《中国21世纪议程》，确立了我国可持续发展的总体框架和主要目标，并从“九五”计划开始，把可持续发展战略纳入国家中长期规划，全面指导经济社会发展。同时，各地区、各部门积极研究和制定了各自的可持续发展战略，形成了实施可持续发展战略的一系列方案和计划，如《中国环境保护21世纪议程》、《中国林业21世纪议程》、《中国梅洋21世纪议程》、《中国跨世纪绿色工程规划》、《全国生态环境建设规划》、《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》等。
（三）建立可持续发展战略实施的组织管理机构
我国政府在1992年成立了由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头、跨部门制定《中国21世纪议程》的领导小组，负责制定并组织实施《中国 21世纪议程》，指导各部门制定行业的21世纪议程或行动计划；同时，设立了具体的管理机构——中国 21世纪议程管理中心，承担制定与实施《中国21世纪议程》的日常管理工作。2000年，制定《中国21世纪议程》领导小组更名为全国推进可持续发展战略领导小组，在《中国21世纪议程》的基础上，编制了《中国可持续发展行动纲要》，确定了21世纪初中国可持续发展的重点领域和行动计划。
（四）逐步形成资源和环境保护的法律体系和制度
在法律体系方面，我国已形成以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系，修订和新制定了《环境保护法》、《水污染防治法》等6部环境保护法律以及《矿产资源法》、《土地管理法》等13部资源管理法律，还制定了34项环境与资源保护的行政法规、427项各类国家环境标准、1 000多项地方环境保护和资源管理法规[2]，初步形成了适应社会主义市场经济发展的环境与资源保护法律体系框架，使我国可持续发展战略的实施逐步走上法制化的轨道。
在法律制度方面，根据《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，我国确立了以下主要制度：(1)环境影响评价(EIA)制度；(2)“三同时”制度，即建设项目必须将治理污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；(3)排污收费制度；(4)环境保护目标责任制；(5)城市环境综合整治定量考核制度；(6)排污许可证制度；(7)污染集中控制制度；(8)限期治理制度。
（五）参与可持续发展的国际合作
我国作为最大的发展中国家和环境大国，一直积极参与环境领域的国际合作。目前，我国已与27个国家签订了环境合作协定或备忘录，加入了《保护臭氧层的维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等20多个与可持续发展有关的国际公约，建立了良好的官方合作机制。我国于1992年成立了“中国国际环境与发展委员会”，针对环境与发展领域的重大问题提出政策建议，并进行政策和项目示范，促进我国同国际社会在环境与发展领域中的合作。在履行以及签署并批准的国际环境公约中，我国加强了对履约活动的统筹协调和组织管理，积极利用国际环境公约提供的有利条件引进技术和资金。据统计，我国目前是利用全球环境基金 (GEF)数额最多的国家，从1992年GEF设立至今，我国共利用环境基金3.5亿美元。此外，《中国21世纪议程优先项目计划》的128个项目得到了国际社会的青睐，许多国际组织、外国政府和公司积极参与，大多数项目已经启动。
三、中国可持续发展面临的制度缺陷
（一）可持续发展战略和政策的实施机制存在障碍
我国虽然制定了可持续发展战略和政策，目标和要求比较明确，但在实施过程中遇到了一些制度障碍。
1.缺乏综合决策机制。可持续发展要求经济、社会、人口、资源和环境等部门建立沟通、协调的机制，在充分进行信息交流、利益协调的基础上制定各项政策。我国现有的决策制度缺乏这样的机制，尤其是地区分割、部门分权、本单位利益本位的问题影响并阻碍着综合决策。虽然《中国21世纪议程》提出了关于可持续发展综合决策的设想，但只是原则性、倡导式的规定，综合决策的各项程序制度没有建立起来，也没有专门负责的机构，综合决策缺乏可操作性，使实际工作无所适从。例如，环境保护已被纳入发展计划，但没有“实施细则”对如何“纳入”做出具体规定。
2.现有政绩考核制度与可持续发展的要求相矛盾。目前，地方政府领导人的政绩与地方经济发展是紧密联系在一起的，地方经济发展不仅是上级部门对地方政府政绩考核的基本指标之一，而且是当地广大选民对其是否投赞成票的主要依据。这种以发展速度为导向的政绩评价，对地方政府的粗放型增长行为具有极大的刺激作用。地方政府为了追求速度，体现政绩，在任期内把GDP增长放在第一位，而生态环境往往成为经济政绩攀比的牺牲品。
3.地方政府对经济利益的追求导致可持续发展政策和法律落空。行政性分权和经济性分权结合的“放权让利”改革，使地方政府在财政收支、投资、外资和外贸等方面拥有更大的决策自主权，成为推动地区经济增长的主体。在不能兼顾国家利益与地区利益时，地方政府往往选择地方利益，追求本地利益最大化，而牺牲全局利益和长远利益。
（二）可持续发展经济制度不完善
市场经济的“市场失灵”所导致的外部性是可持续发展的巨大障碍，不完善的市场经济体制是我国可持续发展的一大障碍。
1.自然资源产权制度不合理。我国的自然资源都归国家所有，只有部分土地归集体所有，而且自然资源的所有权、行政权和经营权三权混淆，资源的拥有者、使用者和管理者都是产权代表。以行政权、经营管理权代替所有权管理，使国家所有权受到条块的多元分割，国家作为国有资产所有权代表的地位模糊，产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定。国家自然资源所有权在经济上的收益也没有得到充分体现，许多收益通过多种途径和渠道转化为一些部门、地方、企业甚至个人的利益。产权制度上的缺陷，造成国有自然资源被掠夺性开发，如森林被滥砍盗伐，野生动物被非法捕杀贩卖，矿产资源、水资源等自然资源大量流失等。
2.自然资源的价格扭曲。受传统体制和“资源无价”观念的影响，我国缺乏有效的资源定价制度，资源价格长期被低估，资源市场价格严重扭曲，不能反映资源的真实价值。这在很大程度上刺激了滥用资源的行为，使资源供求矛盾十分突出，如水价过低造成工业、农业和生活用水的大量浪费等。
（三）自然资源和环境管理的法制不健全
经过十几年的努力，我国已基本形成资源环境法律体系，但这一体系还存在一些缺陷。首先，现有的资源和环境保护法律基本上属于部门法，是从环境和资源保护的部门立场出发，为这些部门能够依法进行环境管理而制定的，其与其他法律法规的衔接不够紧密，有些甚至产生冲突。经济市场化的进程使得现有的资源和环境法不能适应新的形势，资源和环境保护缺乏强有力的法律依据。其次，现行的环境法规以“末端治理”为主，对污染的全程控制和源头控制重视不够。再次，有法不依、执法不严，使得自然资源和环境保护法在一定程度上流于形式。
（四）非正式制度建设仍需加强
在我国的传统文化伦理中，有许多思想是有利于可持续发展的，如“天人合一”、“天道生生”、“仁爱万物”等，都是强调人与自然的和谐、统一。但是，小农文化残留与西方追求物质享受的文化冲击相结合，就会产生许多不利于可持续发展的伦理道德。例如，由封闭性产生的以自我为中心的观念，由松散的社会结构产生的“搭便车”倾向等，都与可持续发展的要求大相径庭。可持续发展观虽已提出多时，但尚未真正普及并深入到人们的实际生活中。在大多数公众眼里，可持续发展是“政府的事情”，“地大物博”、“资源无价”等观念仍然根深蒂固，影响着人们的行为。中国科技促进发展研究中心提供的一份调查结果表明，大多数人认为保护环境是政府的事，只有不到10%的人选择需要靠个人努力，而选择居民参与反污染运动的仅占5%，还有40%～50%的人对“森林破坏”、“沙漠化”等生态环境恶化的严重程度并不清楚[3]。从企业来看，我国大多数企业对于创造财富之外的社会责任漠然视之，甚至抵制、反对，只是热衷于追求自身利润最大化，企业的环境保护意识非常淡薄。一些企业在地方政府的保护下，长期大量超标排放污水，给当地环境造成极大的破坏；有些小金矿、小煤窑不顾当地的自然环境，深挖滥采，造成不可估量的资源环境损失。
四、完善可持续发展制度的基本途径
（一）构建可持续发展战略的实施机制
1.进一步完善综合决策制度。应从国家最高层次开始，通过建立委员会等组织形式，实现不同部门、不同地区以及经济部门与环境部门、社会部门之间的综合决策。委员会是为了达到协商、协调和综合决策目的而普遍采用的组织形式，在联合国环境与发展大会之后，联合国成立了可持续发展委员会，具有很强的权威性。在一些国家（如美国），可持续发展委员会也是被普遍采用的形式。我国在1984年成立了国务院环境保护委员会，但在1998年的政府机构改革中，国务院环境保护委员会被撤销，相关的组织协调职能转由国家环境保护总局承担。目前看来，由国家环保总局承担可持续发展综合决策的职能有些力不从心。为了实现可持续发展的综合决策，对国家发展与改革委员会这个掌握宏观调控职能的机构，应该明确赋予其可持续发展综合决策的重任。
2.建立和完善战略环境评价制度。对经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划中的资源环境承载能力，应进行深入的分析预测和科学评价，采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染，使综合决策规范化、制度化。同时，在综合决策过程中，注意发挥公众参与和专家队伍的重要作用，尤其是在技术分析和信息处理方面，更要依靠专家评估、把关。
3.通过建立合理的任期目标责任考核制度，激励地方政府按照可持续发展的要求行事。其具体要求是：(1)从可持续发展的要求出发，将人口、环境和资源保护指标列入考核体系范围，与GDP增长速度指标形成一个合理的权重，取消那些诱导地方干部在任职时破坏环境资源以求发展的考核内容；(2)尽快推行“绿色GDP”核算制度，从经济指标中将环境损失扣除，使经济增长与资源环境消耗之间的关系得到明确反映；(3)建立中央与地方以及地方政府之间的利益分享和补偿机制，原则上，中央政府应通过转移支付的方式，对环境和资源重点保护地区给予资金上的倾斜，环境保护受益地区要对因保护环境而牺牲了经济利益的地区给予经济补偿。
（二）建立可持续发展的经济制度
1.全面规范和界定资源与环境产权，建立资源环境产权交易市场。在自然资源的所有权结构上，要形成以国家所有制为主体、以集体所有制为补充，多种所有制并存的格局。要明确国有自然资源中要由中央政府主管部门统一行使所有权职能，地方政府只能分享一定的资源产权，通过建立国有自然资源产权的委托—代理关系，明确中央和地方政府的关系。应确立自然资源的有偿占有制，使自然资源所有权的经济权益在制度上得到充分体现。此外，要尽快完善国有自然资源产权转让机制，从以行政手段为主向经济手段为主转变。通过这些改革，进一步明确国有自然资源的所有权、行政管理权和经营权的关系，使国有自然资源的所有权在经济上得到充分体现。
2.理顺资源环境的价格体系。一方面，随着生产的发展，对自然资源的需求会不断增加，资源和环境的稀缺程度在不断提高；另一方面，资源和环境的价值逐步被人们所认识。资源和环境价格合理化的总体目标是，以较高的价格来反映资源和环境的稀缺性，阻止资源和环境状况的进一步恶化。就我国目前的情况来看，有必要根据资源的稀缺程度、耗竭程度等，确定资源的价格水平，使资源的价格随其稀缺程度的提高而上调，以刺激使用者提高资源的利用效率，积极开发替代资源，实现资源的永续利用。为了体现环境价值，可以通过实施产品收费等制度，使那些在消费过程中产生污染的产品价格提高，从而减少人们对这些产品的需求量；也可以对“环境友好型”产品实行价格补贴，使这些产品的价格下降，从而扩大产品的市场需求。
（三）健全可持续发展的法律体系
法律是促进可持续发展的重要手段，在立法方面，要以可持续发展为基本指导思想，并贯彻到国家立法和法制建设中，对社会和经济的各项立法进行可持续发展评价。要尽快修订已不能适应现实需要的自然资源法律法规和环境保护法律法规，制定综合性的《环境与资源保护综合管理法》，以解决各单项法律法规无法解决的有关环境资源保护的全局性问题，扩大环境与资源保护法的调整范围，加大其调整力度。要从源头控制、清洁生产、发展循环经济的思路出发，制定《循环经济促进法》，大力发展循环经济，促进可持续发展。在司法方面，要加强资源环境法律法规的实施工作。
（四）加快可持续发展非正式制度建设
要有计划、有步骤、全方位、多层次地开展可持续发展观教育，拓宽公众参与可持续发展的渠道，提高公众的可持续发展意识。要鼓励和支持非政府组织的发展，从政策、资金、信息和决策参与等方面，为环保型非政府组织的成熟创造宽松环境，进一步发挥它们的独特作用。要营造企业承担可持续发展社会责任的氛围，通过推行SA9000、公开企业环境信息和提倡绿色消费等，促使企业从提高自身竞争力和战略管理的高度，将预防污染、树立环保的企业形象作为长期的战略任务，贯穿于企业发展的始终。
［收稿日期］2006-10-15
标签：可持续发展论文; 中国资源论文; 企业经济论文; 企业环境论文; 环境保护措施论文; 环境经济论文; 环境保护论文; 决策能力论文; 社会资源论文; 国家部门论文; 经济学论文;