中国人力资源开发与就业压力分流，本文主要内容关键词为：中国论文,就业压力论文,人力资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国教育发展的困境：投入不足与数量膨胀
各国经济发展的历史和现状表明，人力资源开发是现代国民经济高速发展的关键所在。许多学者指出，当代世界的经济竞争从表面上看是对经济资源、产品质量和市场占有率的竞争，而实质上是对高质量人力资源和知识技术的竞争。当现代经济学把人力资源看作一种具有经济价值的资本时，那么人力资源与别的资本一样，是各种投资主体长期投资的结果。学校教育、在职培训、卫生保健和人力资源流动开发都是宏观人力资源开发的主要方式，由于篇幅有限，本文讨论的人力资源开发最主要是指学校教育和在职培训，尤其是前者。教育投资是宏观人力资源开发最主要的组成部分，教育投资是提高人力资源的知识存量和技能存量的主要途径。
中国人力资源现状可归纳为：人口数量庞大，总体质量较低，产业和地区分布不合理；由于劳动力市场的发育和发展滞后，各种限制人才合理流动的因素依然存在，在各种社会和经济组织中人力资源由于缺乏激励机制而利用效率低下。低质量人力资源已成为中国经济进一步发展的“瓶颈”因素。虽然我国财政性教育经费占财政总支出的比重逐年升高，从1980年的9.29%到1995年的17.49%。但是由于财政收入占GNP的比重从1980年的25.67%下降到1995年的10.90%，对教育投入的增加，中央政府也显得力不从心；财政性教育经费占的比重从1980年的2.53%下降到1995年的2.05%，也就是说，虽然这几年计划外和自筹教育经费有较大增加，近年来我国财政性教育经费的增长率要低于GNP的增长。但是令人不解的是，国家统计局已经连续两年没有正式公布国家1996和1997年用于教育的支出数据，1995－1997年国家文教科学卫生事业费的增长率均低于同期国家财政收入的增长率。分地区财政支出中用于文教科学卫生事业费的所占比例从1995年的26.42%下降到1997年的25.25%。（《中国统计年鉴》1998：第276，278页）以上分析如果考虑到各级政府的预算外教育投入，结果会有较大不同。根据中共中央、国务院1993年2月印发的《中国教育改革和发展纲要》，到本世纪末国家财政性教育经费支出占GNP的比重应达到4%，因此，如果我国政府要真正贯彻“科教兴国”的战略，政府教育投入显然应在“九五”时期有较大的加强。
与国家教育经费低增长率的同时，我国教育事业在规模和结构上得到新的发展，各级学校在校学生总人数从1990年的17550 万增加到1997年的21308万，其中大中小学生的比例从1990年的1.2%、29.1%和69.7%变为1997年的1.5%、32.8%和65.7%。 高等教育的规模发展可谓突飞猛进，普通高校在校学生数从1990年的206万增加到1998年的341万；1995年我国高校在校学生数（普通高校加成人高校）548万，我国高教规模居世界第二，仅次于美国（周贝隆1996）。所以教育专家认为，目前我们用约占世界 1.5%的年度教育经费培养约占世界25%的各类学生，其中高等教育数量型扩张是一种典型的“高教通货膨胀”现象（刘海峰、李均1996）。最近几年政府教育投入的力度相对减弱的主要原因是面对就业压力与未来知识经济的挑战，民众个人对教育投资的热情空前高涨，教育机构通过调整办学策略和办学方式也获得了一些社会回报，减轻了过去对政府教育投入的依赖。但是，预算外教育经费的增加并不能改变我国教育总体投入不足的事实，尤其是高等教育数量型扩张是以最近几年教育质量明显下降为代价的。应该说，这样的状况是令人担忧的。
严峻的现状还在于与人力资源开发直接有关的巨大的就业压力。90年代以来，中国经济将面临1978年以来的第三个失业高峰。而且由于未来人口发展的趋势，这样巨大的就业压力将持续较长时间。面对巨大的就业压力，人们更会以财政支出的紧张而推卸各级政府人力资源开发的责任，将有限的资金运用到其他急功近利的事业上去，上面讨论的近几年政府财政文教事业费的相对减少和一些地方政府挤占基础教育经费就是明证。各级政府片面强调人力资源开发市场化的方向，逃避对各种投入的责任和努力，让它们完全依靠经济发展对教育服务的自发需求，全部或部分自筹资金，通过牺牲教学质量来换得继续存在，甚至放任自流，使其自生自灭，从劳动力市场供给过度的结构性特征来看，这样的思路是极其近视而无效的。
中国劳动力市场供给过度的结构特征
1997年年底全国总人口为12.36亿， 虽然目前我国生育水平已经降到更替水平以下，但由于我国人口基数过大，年龄构成轻，人口惯性增长特点十分显著，人口增长态势依然严峻。国内各种人口预测表明，本世纪末我国人口将增加到大约13亿，下世纪30—40年代达到15—16亿，然后出现缓慢的负增长过程。相应的劳动力年龄人口（按照我国统计口径：男性16—59岁，女性16—54岁）有较大的增长，它的峰值约在2020年左右出现，估计总数可达9.0—9.5亿。这与1995年的劳动力年龄人数（7.23亿）相比，净增长近2亿左右。 与人口增长带来的过多劳动力资源相伴的是我国现有就业人口中的城镇隐性失业和农村剩余劳动力现象。不同部门依据不同的测算方法对两者的估计并不完全一致，但综合各有关权威部门的判断，我们可以给出大致的有效区间：国有企业和机关事业部门大约有2600—3800万隐性失业或就业不充分，农村有大约1.5—2.2亿的剩余劳动力，加上1997年末城镇失业人口560万，我国综合失业问题大约有1.8—2.7亿的规模。中国人口总数和劳动力资源总数两项世界第一，这是毫无疑问的，除此以外，劳动力供给的结构因素也更值得仔细分析。过高的劳动力供给比重，过高的总人口就业率和过高的青少年劳动力参与率共同形成了我国劳动力市场的巨大就业压力。
首先，近十几年中国劳动力供给人口占总人口比重有明显提高。受人口年龄结构影响，中国劳动力供给人口比重大大高于国际平均水平，因此形成持续性的巨大就业压力。1982年中国15—64岁人口占人口比重61.7%；1998年这部分人口比重为67.6%，比1982年提高了近6 个百分点。随着计划生育的实行中国人口自然增长率由改革前30年的平均2.2%下降到1997年的1.01%和1998年的0.953%， 这使得今后几十年自然劳动力的平均增长也出现下降趋势，但由于人口基数过大，人口自然增长的平均速度下降趋势对新增劳动力的影响只是增长速度缓慢降低，但绝对数仍是增加的。根据世界银行数据，1965—1995年中国劳动力供给年均增长率为2.60%，1995—2025年年均增长率将降为0.41%（世界银行1995）。
其次，劳动力参与率和总人口就业率高于世界平均水平。劳动力参与率是在业人员和正在寻找就业者占劳动力人口百分比；国际上还通常使用总人口就业率（实际就业人口占总人口的百分比）来衡量一个国家的就业状况，一般而言，发展中国家的就业率比较低而发达国家的就业率较高。我国总人口就业率在1980年以后不断提高，大大高于47%的世界平均水平，属于高就业模式，另外，城乡总人口就业率变化差异很大，城镇总人口就业率在1990年以后呈现逐年下降的趋势。1980年乡村总人口就业率为40.0%，低于城镇15个百分点，而后不断提高，1990年乡村总人口就业率高于城镇1个百分点，1995年这个差距扩大到3个百分点以上。乡村总人口就业率过高，一方面使得农村就业压力和农村剩余劳动力向城镇转移的压力大为增加；另一方面，由于农村较差的教育、通讯和其他基础设施，就业人员的平均素质将因此下降。
第三，从世界银行公布的1995年各国劳动力参与率数据来看，我国较高的劳动力参与率，更反映在10—19岁年龄组劳动力参与率较高。这一年龄段中国男性劳动力参与率为45%，女性为43%，而美国分别为24%和20%，日本分别为10%和10%，韩国分别为14%和16%，经济发展水平与中国接近的印度分别为30%和16%，也比我国要低得多。（世界银行1995）显然，在10—19岁年龄组的劳动力参与率过高意味着较多的年轻人没有得到良好的教育就过早地进入劳动力市场，它是新增劳动力素质较低的直接原因，这也反映了国家未能为较多年轻人提供足够受教育的机会和条件。
第四，中国经济面临的劳动力市场供过于求结构性失衡还表现在低素质或未经开发的低质量人力资源大为过剩，而经过科学开发、具有现代文化素质和先进劳动技能的高质量人力资源又相对缺乏，这反映在就业市场上就是存在大量低质量的劳动力剩余，他们又无法填补许多要求较高技术和技能的工作岗位。未来十五年劳动力供给增加的主要来源是新增劳动力，从目前新增劳动力的受教育程度来看，仍然大有提高的必要。据第四次人口普查资料，我国1990年15—24岁的青少年有24591 万（未包括现役军人）。这些青少年正是初中、高中和大学的适龄人口，但他们中间正在学校上学的只有3874万，占15.75 %， 而在业人口有19253万，占78.29%，几乎每5个人就有4个人已经就业。这个年龄段的人的平均文化程度很低，虽然文盲率只有5.72%，但大多数人口只有初中或小学程度。
由于青少年过早地离开学校而走上工作岗位，文化素质过低，使得选择职业的余地很小，只能从事体力型劳动。这些在业青少年所从事的各种职业的比例，农、林、牧、渔劳动者最高，占74.93%， 生产工人和运输工人次之，占16.66%，两者之和为91.59%。（《中国人口年鉴》1994年：第385—386页）根据国家统计局人口变动抽样调查显示，我国15—24岁的青少年就业比例已经从1990年的78.29%下降到1996 年的大约65.2%（降低13个百分点），同期的就学比例则从15.75 %上升到20.50%（上升近5个百分点），尤其乡村青年就学比例上升最多。（新华社1997年4月13日消息）这显然是一个令人鼓舞的趋势。 一个国家的青少年劳动力参与率随着经济发展逐渐降低是一个普遍规律， 以台湾1978—1990年为例，在这13年中台湾15—19岁年龄组的男性和女性就业比例均在逐年下降；20—24岁年龄组的情况则是男女有别，显示男性受到更好教育，比女性晚进入劳动力市场。（黄仁德1992）
根据中国社科院一项研究的结果，今后15年每年要为1860万个左右的劳动者安排新就业和再就业岗位，其中人口增长型的年均新增劳动力供给量为1450万人，约占需要解决就业人口的78%。（戴园晨、陈东琪1996）因此，我国青少年文化素质太低与过早进入劳动力市场是当前过多劳动力供给的主要原因。从调控劳动力供给角度看，有计划地增加对新生劳动力的教育和培训，延缓其进入劳动力市场的时点，降低青少年劳动力参与率，从而达到缓解就业压力，提高劳动力素质的双重目标，可谓一举两得，事半功倍。（姚先国1990，姚先国、陈凌1997）从我国目前宏观经济形势来看，协调各方面改革步骤，有效降低青少年劳动力参与率，可谓迫在眉睫，条件也日趋成熟。
教育与就业的有效衔接是问题的关键
劳动力市场与教育市场虽然发生在不同时间、地点，有着不同性质，但两者的密切联系是显而易见的：学生作为教育市场的产品要最终能在劳动力市场实现自己的价值，教育的目的才算得到实现，各种主体的人力资本投资才得到回报，投资的积极性才能得到维持；劳动力市场只有通过教育市场的正常运作，才能获得社会急需的，在数量、质量和结构上与劳动力市场需求相匹配的人力资源。教育在某些领域畸形过度发展，教育结构与经济结构不相适应，会造成宏观上人才过剩和人才短缺并存的尴尬现象，这在国内一些专业已经发生。在1998年年初的浙江省高校毕业生就业招聘会上，用人单位对不同专业显示了冷热不匀的需求，社会对本科师范类需求很大，而财经类生源连续两年供大于求。（注：《浙江日报》1998年1月21日。 ）在一个市场经济国家失业人口的存在是不可避免的，失业人口存在的客观积极作用主要表现在两个方面，首先失业人口的存在与不在劳动力人口一样有着劳动力“蓄水池”的作用；其次，失业人口的存在对在业人口和就学人口产生压力，迫使他们不断提高自身素质，以免遭受失业厄运。
年轻人处于吸收新知识、学习新技能的最佳年龄，过早进入劳动力市场是学习能力的极大浪费。事实表明，过去大量年轻人参加工作往往是被迫的，原因有多方面，一是继续学习条件受到限制；二是动力不足。学了新知识、新技能并不能提高职工的收入，那么即使政府无偿提供教育，人们也没有学习的动力。根据学者对中国教育收益率的估计，前几年全体职工的基础教育收益率为1.8%，专业教育收益率为3.0%，换言之，职工每增加一年基础教育或专业教育，可以增加收入1.8%或3.0%，我国教育收益率要大大低于世界各国平均水平（18.3%）。而职工现在所在企业中的工龄的收益率为1.5%， 因此辛辛苦苦读四年大学不如在现在企业多呆四年，前者获得的收入增加微乎其微，而后者在分房、福利诸方面的优惠要大大高于前者。（诸建芳等1995）在这种的情况下，年轻人选择尽早找到较好工作，在职寻找更高教育机会的策略是完全理性的。
能否将当前沉重的就业压力转化为新生劳动力的学习动力，关键在于能否培育和发展运行正常的劳动力市场，能否创造出一个自动吸纳高素质劳动者，排斥低素质者的机制，这是有效降低青少年劳动力参与率的一个重要条件。在劳动力市场发生作用的时候，工资就要反映劳动力的相对稀缺程度，稀缺的高素质的劳动力价格会大大高于过剩的低素质劳动力，这种形势对于考虑是否参加教育或培训的青少年带来的影响是三重的：首先，接受教育或培训后他将获得较高的预期工资；其二，接受教育培训后他将成为较为稀缺的劳动力资源，他在就业竞争中将处于较为有利的地位，就业的概率增大，失业的可能性减少；其三，扩大的工资等级使得学习阶段所支付的直接成本和机会成本相对于学习后获得的较高收入来说会变小，或者说此时教育或培训的投资回报率将变大，从而有更多的年轻人会愿意进行人力资本投资。在这方面，中央和各级政府在加快培育劳动力市场，加大教育投入，尤其是保证基础教育的投入，制订和实施人力资源宏观规划等方面将责无旁贷。
政府的教育政策急需观念转变
面对巨大的就业压力与高涨的民众个人的教育投资热情，政府应该将“科教兴国”的战略真正落到实处，通过加大财政支出中的科技、文教和卫生事业费，加速人力资本生成，为新一轮经济增长创造人才基础。政府的教育政策应该有以下四方面的观念转变：
第一，各级政府应该意识到，从政府角度，提供就学机会比提供就业机会要更为容易，成本更低，而且这种政府行为的最重要的可取之处，在于它对就业市场机制的影响是中性的。大量年轻人离开学校进入劳动力市场，政府有责任要提供他们足够的就业机会，但在当前就业形势严峻，经济吸纳劳动力不力的情况下，政府应该提供足够的教育培训机会。这可能意味着巨大的投资，但是应该看到，政府提供教育培训机会的成本要大大低于提供年轻人就业的成本。按人均就业需资本装备 4万元的通常标准计算，同样数额的资金可以为200名小学生，或者94 名初中生，或者81名高中生，或者16名中专、技校生提供一年的教育事业费。（周贝隆1990：第190 页）教育和培训作为一种人力资本投资，往往是政府、家庭与个人一起投资。年轻人在原有的教育基础上继续求学或参加培训，家庭会按照惯性继续提供生活费用，许多情况下家庭还要分担一部分学杂费；而对于一位原来已经就业的职工，政府则不光要提供教育和培训，还必须提供基本的生活费用。所以，从人力资源开发的角度来看，政府是在履行自身应尽的职责；从给劳动力市场减压分流的角度来看，是在转变观念，减轻负担。
第二，政府可以以普及九年义务教育、教育扶贫、劳动预备制度和职业资格证书制度等多种形式，减少城乡青少年劳动力供给，重点应放在农村。在1986年颁布了《中华人民共和国义务教育法》以后，我国学龄儿童普及九年义务教育工作进展可喜，但各地区的义务教育发展极不平衡，仍有一部分地区的义务教育普及率是比较低的。到1997年底也只有占全国人口65%的地区基本普及九年义务教育。1998年普通初中和小学辍学率分别为3.23%和0.93%。政府应进一步不遗余力地争取早日实现九年义务教育。在已经实现九年义务教育的地区，应努力把方向放在中等教育投资上。我国的中等教育投资目前仍应纠正偏重普通高中教育而对职业技术教育投资不足的倾向，根据中等教育在内容、目标和组成上比较复杂的特点，对中等教育实行分类管理和统一协调相结合的管理体制。在中等教育体制的转轨不能马上实现的前提下，将普通学校毕业生集中起来，参加1至3年职业培训和相关教育，取得相应的职业资格后再就业，都能有效延缓青少年进入劳动力市场时间，提高劳动者素质。
第三，随着知识经济的到来，高等教育的重要性又一次得到强调。（OECD 1997）我国教育政策应该改变一直来把高等教育作为精英教育的观念，尽量增加高等教育的供给，使得更多的人能够接受大学教育。与经济发展水平和速度相比较，中国高等教育规模偏小。1997年我国大中小学学生的比例为1.5∶32.8∶65.7，不用跟现在发达国家相比， 就是与七十年代初的台湾相比高等教育也是严重不足。 台湾1970 年人均GNP为389美元，（按当时价格计算）而当时三级教育（高等教育、中等教育和初等教育）学生人数的比例结构为5—30—65，同期美国为15—36—49，西德为6—41—53，英国为6—38—56，日本为10—43—47， 韩国为3—35—62。（李国鼎1994：第251页）显然，中国现在如此低下的教育是无法承担下一轮经济增长的。鉴于我国高等教育的供给非常有限而需求极其旺盛的情况，政府应该允许各种社会力量投资办学，增加高等教育的供给，而不应把重点放在维持现有规模上。高校应加强自身改革，发挥自身优势，广辟各种经费来源，提高资金使用效率。同时大力从各种渠道引进人才，充实教师队伍，提高每位大学教师负担的学生数，实行“宽进严出”。使得教育与学生都能在竞争中得到加强，使得高等教育能更好地完成其三大功能，即发现人才、从事教学和进行研究。（舒尔茨1992：第94页）
第四，为了顺利衔接劳动力市场与教育市场，各类学校应该灵活的对劳动力市场的变化作出反应；由于各地的经济社会状况千差万别，地方经济对人才的需要经常会发生与其他地区不同的变化，中央政府无法也没有必要随时随地的作出判断和决策。因此，为了更好地服务于本地经济，地方既要有自主办学的权利，学校也要有自主决定教学内容与教学标准的决策权。我国教育管理体制由于长期受计划经济的影响，一直是管得过多，卡得太死，非常不利于市场经济新条件下我国教育事业的蓬勃发展。中央政府在力求增加预算内文教事业费的同时，更要给予地方政府和各类学校以更大的活动空间。
当前我国就业压力巨大，政府极可能会迫于形势采取过去的做法，牺牲效率人为增加就业，这将使得前段时期的市场化改革前功尽弃。可以考虑的政策组合是，一方面，坚决推进城市国有企业体制改革，决不因为一时的城市就业形势紧张而改变政策方向。另一方面，应该谨慎地研究并推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。从目前的趋势来看，市场竞争已越来越多地反映在就业竞争上，劳动力素质特别是文化素质已成为就业竞争的重要因素，从而形成新一轮人力资源开发的热潮，政策制订者应善于因势利导，加大教育投入，避免从过去的“数量型就业”转变为近几年的“数量型就业”，真正将“科教兴国”落在实处。