引导型政府职能模式：理论内涵、发生机制与完善进路，本文主要内容关键词为：进路论文,政府职能论文,内涵论文,机制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003－3637（2011）02－0179－04
自1949年以来，中国逐步开始了现代化建设的进程，然而却屡遭挫折，甚至一度陷入“内卷化”效应的怪圈。直到改革开放以后，中国社会的经济基础和上层建筑才发生关联性与整体性的根本变革，现代化建设才重返正途并且基本获得成功，创生出一个经济快速发展的现代国家。中国的经济转轨和经济增长之所以在改革开放前后命运迥异，一个关键性的原因在于，中国政府运用了一种特殊的职能模式即引导型政府职能模式，其对中国的地方经济增长和国家经济整体增长起到了极其重要的促动作用。然而，在现有的研究文献中，引导型政府职能模式并没有得到足够的重视和充分的讨论。因此，对引导型政府职能模式的理论内涵、发生机制与完善进路进行分析，不仅有助于解开中国经济快速增长的“斯芬克斯之谜”，而且对于丰富中国公共行政的研究视角、推动中国公共行政本土化理论建构有所裨益。
一、引导型政府职能模式的理论内涵
探讨引导型政府职能模式的理论内涵，一个最好的方式是导入比较分析的框架。纵观西方国家政府职能模式的发展脉络，可以清晰地看到其经历了三个阶段和三种类型：第一个阶段是自由资本主义，其政府职能模式可以定义为“保护型”政府职能模式。在这一时期，大部分西方国家信奉“管得最少的政府是最好的政府”的信条。社会上每一个人，只要不违背法律，都可以获得完全的自由，以自己的方法来追求自己的利益，以自己的劳动及资本和其他任何人进行竞争，而政府则几乎不干预市场的运行，仅仅充当一种“守夜人”、“保护者”的角色。第二个阶段是垄断资本主义时期，其政府职能模式可以定义为“干预型”政府职能模式。政府的放任无为和“看不见的手”并没有如亚当·斯密所料想的那样带来持续的繁荣和发展，反而导致国家经济的非正常运行，社会贫富悬殊加剧，民主自由的信条遭到践踏，政治冷漠在整个社会蔓延。凯恩斯主义在此背景下应运而生，并逐渐取代了古典经济学成为西方经济学的正统理论。凯恩斯主义要求“政府必须对个人不能或者虽然可以做出行动但却缺乏成就的领域进行过问与干预”[1]。第三个阶段是稳定资本主义时期，其政府职能模式可以定义为“优化型”政府职能模式。凯恩斯主义全盛时期，西方诸国的经济政策转变为增长性财政政策，通过运用赤字财政来扩大社会有效需求，达到充分就业。但是过度的政府干预导致政府规模巨大、效率低下、官僚主义严重。而过度的政府干预终于酿成了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字、高失业率为特征的经济滞胀的苦果。凯恩斯主义面对滞胀困境无所适从，政府干预的有效性受到了普遍的怀疑。对具有无限扩张和干预倾向的大政府的反思促成了新自由主义的思潮。在布坎南看来，凯恩斯主义暗藏着全能主义政府的风险，“凯恩斯主义的政府干预有着政府全能主义的倾向，对某些具体的经济环境中不能简单的对凯恩斯主义进行扩展化适用”[2]，而且不恰当的政府干预反而导致了市场失灵和政府失灵。于是，在新自由主义者那里，政府的职能模式不再是强化抑或弱化的问题，而是一个优化的问题。具体而言，就是在政府中引入市场机制，使政府处于一种竞争压力之下而被迫控制自身的规模、遏制财政支出、提高公共服务质量。在整个80年代，英国的撒切尔政府采取了一系列新自由主义的政府改革，比如实行大规模的私有化，发起了反对浪费和低效率的运动并成立了一个效率工作组等，而美国的克林顿政府致力于建立一个工作得更好但花钱更少的政府。
“保护型政府职能模式”、“干预型政府职能模式”和“优化型政府职能模式”三种政府职能类型其考量的具体对象都是西方的资本主义国家。对于中国而言，我们需要另辟蹊径，找寻出属于本国的且已成功实践了的政府职能模式。通过文献考察可以发现，张康之教授通过考察后发国家的具体情况以及中国自身的特点后，在其《建立引导型政府职能模式》一文中第一次提出不仅适用于后发国家工业社会的管理型政府，而且通过完善可直接适用于后工业社会的服务型政府的政府职能模式——“引导型政府职能模式”[3]。所谓引导型政府职能模式，既不同于西方的“保护型政府职能模式”，也不同于“干预型政府职能模式”和“优化型政府职能模式”，它实现了政府职能模式上质的飞跃且发源于后发国家，适用于后工业社会的服务型政府模式下的以公共性为其核心原则、以科学性和前瞻性为其主要特征的全新的政府职能模式。
引导型政府职能模式的核心是公共性。政府的公共性是市场经济条件下的必然价值选择。因为，市场经济条件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。这种私人化的、私有化的和分散化的无限多向度必然要求有一个统一的整合力量，而这种力量不能够由私人提供，唯有政府能够扮演这个角色。换言之，如果政府不去扮演这个角色，那么整个社会就会陷入私人的与公共的混沌状态，而人类历史上的奴隶社会和封建社会就是典型的“私人”与“公共”的混沌状态。在现代社会，人们也越来越关注公共性对于政府性质的意义，识别政府及其行政行为是否充分地包含着公共性的含量，并把政府的公共性作为社会及其市场中一切私人性健康实现的保证[4]。毋庸置疑，公共性是引导型政府职能模式的核心价值。离开了公共性，政府就可能变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。对引导型政府的研究也必须保持这种鲜明的“公共”特色，否则将使我们忽略政府的基本性质，而不得不削减诸如代表性、透明性以及其他公共价值的重要性。
引导型政府职能模式的两个重要特征是“前瞻性”和“科学性”。引导型政府职能模式相比较“保护型”、“干预型”、“优化型”而言，实现了职能模式上质的突破。所谓质的突破主要体现在它的“前瞻性”和“科学性”。西方诸国的三种政府职能模式都表现出一种回应性特征，它们所试图解决的都是社会上已经存在的甚至于已经为患的问题，而且政府职能模式的回应性导致了政府顾此失彼、难以周全。如果说在工业社会还能勉强维持回应性的话，到了后工业社会，社会高度的复杂性和多样性则会把政府置于回应不足的尴尬局面。“当前的风险社会特征以及危机事件的频发，都是由于政府囿于回应性思路而造成的，是因为政府处于回应性的地位，不能有效地预测并解决那些有可能导致危机的事件，才造成了危机的爆发。基于这种情况，唯一的出路就是用前瞻性代替回应性。”[5]而科学性又是前瞻性的前提，正是因为引导型政府职能模式具有科学性、善于认识和把握社会和经济发展的规律，它才能准确、主动地未雨绸缪，无论是西方的“保护型”、“干预型”抑或“优化型”政府职能模式，它们都不约而同地是在经济社会问题已然出现的情况下才来处理这些问题的。对于这些政府职能模式而言，所谓的经济规律是带有实用主义色彩的，其本质是没有认识和把握经济规律，当然更不用说去前瞻地利用经济规律了。同时，科学性也意味着政府的角色、政府应当做什么、政府不应当做什么，都应当以制度的形式明确下来，政府的角色范围不能因时因事因人而异。
二、引导型政府职能模式的发生机制
近代以来形成了一种“中心—边缘”结构。西方发达国家处于世界的中心位置，在经济、文化、政治等各个领域都占据着优势地位，而后发国家则处于一种较为边缘的位置上，特别是在经济活动中，单一的市场主体在国际竞争的环境中的劣势是显而易见的。在这种情况下，后发国家创造性地突出并发挥了政府的引导职能，在迅速追赶西方发达国家和实现经济腾飞的过程中逐渐形成了一种新型的政府职能模式即引导型政府职能模式。这一职能模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生活的协调与控制。毋庸置疑，引导型政府职能模式是中国等后发国家行政智慧的高度体现。当我们考量这种政府职能模式的发生机制时就会发现，这种模式的产生带有一种历史的必然性。一方面，中国市场化进程中的政府转型与经济转轨、社会结构转型之间错综复杂的互动关系，为导入引导型政府职能模式提供了全景式的实践场域。另一方面，“后发”的历史境遇以及经济转轨涉及的复杂的制度变迁过程，要求政府发挥相当积极的作用，以推进经济体制的转轨和结构的转型。尽管引导型政府职能模式是一个已然存在的事实，但迄今为止，尚缺乏系统理论概括和深入研究。究其原因，主要是因为中国及一些后发国家的学者长期对西方的理论持一种“拿来主义”的态度，忽视了本国特殊的历史情境和具体国情，从而可能丧失将引导型政府职能模式系统化、理论化并加以完善优化从而直接适用于后工业社会服务型政府的大好机会。
从后发国家的特殊历史情境来看，尤其是从全球化的角度来看，后发国家率先创设引导型政府职能模式带有一种必然性。“后发优势”和“后发劣势”交织是后发国家赶超式发展中最大的特征，“后发优势的确是一个令落后者振奋的话题，是落后国家的希望所在”[6]，但是，落后并不意味着必然具有后发优势。正如阿伯拉莫维茨（Abramovitz,1989）所说，后发优势是潜在的，而不是现实的，后发优势只有在一定的限制条件下才能成立，其中最重要的一项是后发国家的社会能力：要实现经济追赶，需要有大量受过教育的人力资源，需要政治、商业、法律等方面形成较好的制度，只有当外在的技术差距与内在的社会能力相互作用时，后发国家才能发挥出后发优势，实现经济追赶[7]。后发国家的持续繁荣并不仅仅取决于来自西方诸国充沛资本的流入、先进技术的转移和本国大量廉价的劳动力，更重要的是还包含“其他要素”，比如说有效的民主制度、通行的法律法规、健康的金融体系、先进的公司管理等等。若不具备上述要素，就会存在制度上的劣势，某些西方国家就可能利用这些制度弱点来进行投机、聚敛财富，后发国家在面对大型的国际投机机构时常常沦为后者的取款机。而这些“其他要素”在西方国家经历了数千年历史的积淀才得以形成，后发国家不可能等待这些要素的自然生成，唯有仰仗引导型政府职能模式，结合本国特殊国情来进行自我创造，才能够充分发挥“后发优势”，转劣为优。
从中国的具体国情来看，中国不仅属于后发国家之列，而且还错过了市场经济自由成长的阶段，且存有计划经济体制留下的全能型政府职能模式的包袱。一般说来，市场经济体系的形成是一个漫长的历史进程。第一，西方的市场经济制度是从封建经济关系内部产生的，正如马克思所言，“资本主义的经济结构是从封建社会的经济结构中产生的，后者的解体使前者的要素得到解放”[8]，与此同时，更是经历了漫长的产权革命才得以确立以私有财产为基础的财产关系；第二，商业革命打破了封建市场关系，并通过政治层面的一系列变革，最终形成市场的自我调节机制；最后，通过工业革命建立了以工厂、公司制度为基础的自由企业制度。正是因为市场经济存在一个自然成长的历史时间与空间，政府因此并不承担创设市场经济的重任，政府只是针对市场经济的运行机制进行一些适当的调整。与此相反，中国政府不仅需要自觉主动地去引导市场经济的建立，更需要打破计划经济体制下的“政治经济同构”来为市场经济的形成开辟一个广阔的空间。正如张康之教授所言：“从历史发展过程来看，西方市场经济的发展是一个自然演进的过程，西方政府在整个近代的发展也主要是一个适应性发展的过程，着重于通过微观研究发现市场经济发展过程中的实际问题。也就是说，它是在适应性发展的过程中建立起了这种样子的政府。中国的市场经济发展以及社会发展不同于西方，因此，中国政府也不能够走一条适应性发展的道路。中国社会和市场经济发展过程所处的时代，决定了中国政府必然属于一种引导型模式，它需要自觉的加以建构。”[9]因此，不论从后发国家共同所处的特殊历史情境还是中国自身的特殊国情来考量政府职能模式的建构，引导型政府职能模式都是中国政府的必然选择。
三、引导型政府职能模式的完善进路
中国的崛起证明了引导型政府职能模式的巨大效用和成功。但我们不能因为引导型政府职能模式的巨大成功而盲目乐观。因为，建立引导型政府职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中发展完善的过程。可以说引导型政府职能模式的优点在某种条件下极有可能转换为缺点，一方面当政府职能的前瞻性得到正确发挥时，会表现出对社会经济发展的巨大推动作用，但是如果发挥不好，则会导致严重的经济和社会问题；另一方面，如果只是一味地强调前瞻性和科学性，罔顾其“公共性”的核心原则，那么就极有可能出现经济和社会发展的“跛足”现象。因此，我们当前必须考虑的问题是如何对引导型政府职能模式进行完善，以使该模式一方面能发挥自己的公共性、前瞻性和科学性的优势，另一方面又能契合于后工业社会的服务型政府模式。完善引导型政府职能模式主要从以下三个向度进行考量：行政目标、行政人员和行政制度。
引导型政府职能模式需要确立两个方面的行政目标：“其一，政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式；其二，政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过‘元战略’的确立而实现治理过程的总体引导。这样一来，以往一切治理模式在治理问题上的不充分性，都画上了一个句号，而全面社会管理的历史，在政府的积极引导下，在多元治理主体的主动合作中，走上了征程。”[10]而这种合作治理模式的实现又依赖于成熟的社会，社会自治程度又是衡量一个社会成熟的基本标志，所以，我们可以把引导型政府职能模式的行政目标转换为——培育成熟的社会、引导社会走向自治。既然引导型政府职能模式着眼于引导社会自治，那么政府自身首先就必须主动地从治理的中心地位退出，以往的治理结构是“中心—边缘”模式，在这种模式中，其他的社会自治力量只是政府的陪衬，那么，现在政府以自身的主动退出来构建合作型治理体系及“蜘蛛网”治理结构，也就意味着政府再也不是治理中的主角，它将和其他自治力量一起平起平坐地来进行合作治理。在合作型治理体系中，政府既不可能扮演统治者的角色，也不可能扮演管理者的角色，而是作为一个合作伙伴角色出现。具体来说，引导型政府职能模式必须充分尊重公民的知情权，只有当公民得到充足的信息、当其知情权得到实现的时候他才会生成参与意识，进而主动地参与到社会治理中来，“公众获得信息的充足程度影响着政府能否有效服务于公众并对公众负责还影响了公众对政府的信任以及公众参与治理的热情”[11]。另外，引导型政府职能模式还应当在促进公民治理创新能力方面发挥作用，社会自治意味着公民根据自己所处的环境、所面对的实际情况来做出治理方案的选择。在这种情况下，政府不应当为公民规定出统一的治理模式，应当让公民自己创建适宜的组织形式、行动方案，政府应着重于战略方向的把握，通过“元战略”的确立而实现治理过程的总体引导。
无论是何种类型的政府职能模式，其履行必须依赖行政人员。行政人员的价值取向和思想观点、文化素质、道德修养决定着引导型政府职能模式是否能得到有效运用。为了保证行政人员在执行行政职能时能时刻以公共利益为标尺，维护引导型政府职能模式的公共性这个核心原则，对于行政人员，应当以伦理精神作引导、以道德意识作指导去做出管理行为的选择。具体来说，一个符合引导型政府职能模式的行政人员应当具备以下价值理念和道德修养：服务理念、公正公平理念、诚实守信理念、认真负责理念、廉洁自律理念、公共利益至上理念。现在我们所面对的问题是，如何张扬和唤醒行政人员的“道德存在”和“公共性”，使其拥有一个契合于引导型政府职能模式的行政人格？这不仅要通过道德教育，通过将道德视为知识一般传授于行政人员，更重要的是选择在行政制度中浇铸伦理精神，使行政制度道德化，让道德成为一种规范，借此来唤醒行政人员的“道德存在”和“公共性”。正如张康之教授在《论伦理精神》一书中所言：“通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。”[12]
倘若行政人员有着“公共人”的潜在特性，但没有一种行之有效的行政制度来诱发这种潜能，则这种潜能很难维系。但这种制度不仅仅局限于法律层面，因为行政制度的纯法律化一方面导致了行政人员主体性和能动性的丧失，行政人员沦为官僚体系中一颗颗没有生命力的螺丝钉，这种行政人员无法发挥引导型政府职能模式的前瞻性和科学性。另一方面，行政制度的纯法律化的立论前提是行政人员的“经济人”假设，即认为行政人员始终是如同市场经济活动中的商人一般追求自己私利的群体，于是就必须设置重重法律来限制这种逐利性，可是这种行政制度的纯法律化恰恰忽视并且抹杀了人类“道德存在”的共性和行政人员“公共人”的特性，反而更进一步激化了行政人员的权力欲和物欲，于是官僚体系中同僚互相倾轧以及官员贪污腐败的现象层出不穷，这势必导致行政人员“公共人”特性的淹埋和“公共性”的缺失。所以，在行政制度中引入伦理精神、行政制度的道德化就成为了诱发行政人员“公共性”的唯一选择。具体来说，需要采取以下几个方面的制度设计：第一，加强行政道德立法，将行政道德规范上升为法律规范，借助法律的强制性来推行行政道德，实现道德规范与法律规范的良性互动，以规范和制约行政主体的行为。第二，建立科学化、规范化的办公制度和办事程序。第三，制定引导型政府职能发挥的绩效评估制度。第四，制定公开、透明、接受社会监督的政策。当然，行政制度道德化只是第一步，从建构主义的角度来看，正如亚里士多德所言之“公正和节制的德性，是公正和节制的行为多次重复后才产生的”[13]，因此，行政人员的“公共性”的诱发与稳固只能在不断的公共行政实践中才能得以完成。
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