义务教育均衡发展背景下农村教师政策的问题与改进，本文主要内容关键词为：义务教育论文,农村教师论文,政策论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村义务教育教师政策的基本框架与实践成效
近年来我国各地区义务教育有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，其中农村师资的均衡发展是需要高度关注的问题。为此，2005年教育部下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出要“统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设”。教育部副部长陈小娅在2007年“中国教师发展论坛”上发表“全面推进教师队伍建设，促进教育发展和公平”的讲话，明确指出“义务教育均衡发展的关键是学校均衡，学校均衡的关键是教师均衡”。在这种背景下，中央和地方政府相继出台了多项促进城乡教师均衡发展的政策。这些政策可大体概括为“数量补充”、“地位保障”和“素质提升”三个方面。
1.数量补充政策
主要包括农村教师“特岗”计划、免费师范生政策、农村教师编制改革政策、农村学校教育硕士师资培养计划（简称“硕士师资计划”）和新教师统一招聘政策等。据统计，2006-2008年全国共招聘特岗教师5.9万多人，覆盖400多个县、6000多所农村学校。[1]2009年教育部进一步提出，“特岗计划要形成规模，教师基数大、缺额较多的省（区、市），每年设岗不少于1万人，要经过努力，争取全国义务教育阶段学校教师特设岗位达到20万人”。2007年、2008年、2009年，六所部属师范大学共录取34267名免费师范生。2009年，教育部下发《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》后，各地均在总量控制的基础上，在县域范围内核定了农村中小学教职工编制。2004年教育部启动实施“硕士师资计划”后，截至2009年，全国共有4400多名研究生赴国家级和省级扶贫开发工作重点县的农村中学任教。
数量补充政策的实施效果体现在两个方面：一是根据农村学校特点，各地适当放宽了农村学校编制，保障了农村学校教育教学的正常开展和农村学生平等受教育的机会；二是吸引了一部分优秀人才充实到农村教师队伍中。如特岗计划受到社会广泛关注，报名人数节节攀升，国家的财政支持也日益增强。仅就2007年来说，“特岗教师”招聘人数比2006年有较大幅度增加，多数省份报考人数超过拟聘人数的3倍到5倍。“特岗教师”的学历层次也得到较大提升，本科以上高校毕业生由2006年的39.0%提高到2007年的68.4%。2007年起，国家“特岗教师”中央财政专项资金支持标准，由最初的每年每人15000元提高到18960元。[2]正如教育部师范司副司长宋永刚在新闻发布会上所说的，“特岗计划”的实施有力地缓解了农村地区教师紧缺和结构性矛盾，改善了农村学校教师队伍的年龄、学历、学科结构，提高了教师队伍整体素质，为农村教育发展注入了新鲜血液，促进了农村学校面貌的变化。[3]
免费师范生政策出台的目的是为了进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业，培养大批优秀的教师，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。该政策的实施吸引了众多有志于教育的优秀人才报考师范院校，立志从事教育事业。如西南大学的调查结果显示，69.9%的同学认为这一政策能够增强师范专业的招生竞争力，促使更多优秀学生选择从事教师职业；72%的同学认为此举能够让更多优秀的贫困生上得起好大学，促进教育公平，同时也会在社会上进一步形成尊师重教的浓厚氛围。[4]
“硕士师资计划”的实施为贫困地区学校输送了一批优秀本科毕业生，在一定程度上缓解了农村中学教师缺乏的矛盾。而通过政策引导吸引优秀高校毕业生到基层建功立业的举措，又拓宽了大学生就业渠道，同时创新了农村教师培养和补充机制，提高了农村教师学历层次。[5]
2.地位保障政策
2003年农村教育工作会议上提出有关适当增加农村中小学中高级教师职务岗位比例政策之后，各地教育行政部门结合自身实际明确“适当增加”的“度”。而《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》的下发，则成为当前各地政府、各级教育行政部门和各个学校的工作重点。各省（市、自治区、直辖市）、各地（市、州）、各区（县、市）按照中央精神，相继制订《实施意见》或《实施细则》，各义务教育学校也在积极展开教师岗位清算、工作量明确等工作，并创造性地思考教师绩效考核办法，为实现绩效工资制度的政策意图提供依据。
地位保障政策涉及教师的切身利益，在各级政府的高度重视下，政策效果不断彰显。教师绩效工资制度的实施使教师工资得到大幅提高。从各地实施情况看，相关的财政投入逐步到位，相应的实施细则陆续出台，教师的经济待遇得到较大改善，经济地位得到有力保障。如《扬子晚报》报道“南京教师实施办法出台，工资涨一倍多”；北京市投入20亿元安排20亿元对义务教育教师实施绩效工资改革，预计全市90%的教师工资将得到提高。至今，全国大部分地区都已经兑现了70%的基础性教师绩效工资制的推行，“教师工资不低于当地公务员的平均工资”这一20多年前提出的政策愿景有望实现。另外，随着该工资制度里对教师绩效的强调，多劳多得、优劳优酬的分配理念将逐步渗透到义务教育领域。
3。素质提升政策
主要包括严禁聘用代课教师、大规模农村教师培训、城乡教师交流等政策。2009年教育部下发《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》后，各地教育部门均展开了全面清查中小学教职工编制的工作，清理凡被挤占、挪用和截留的编制，规定严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”，长期聘用代课人员。农村教师培训更是轰轰烈烈，如教育部组织的“2006年暑期新课程国家级远程培训”，对全国49个县的5万名农村教师进行了新课程网络培训。2007年援助西藏、新疆教师培训和西部农村教师国家级远程培训计划共培训近16万名骨干教师和农村一线教师；“2008年中小学教师国家级培训计划”，以中西部农村教师为主，培训中小学教师30多万名等。在地方层面，北京启动“绿色耕耘——京郊骨干教师培训与发展行动计划”；浙江连续3年每年安排专项资金2000万元，全省共计投入3.9亿元，完成了21万人的农村教师全员培训任务和1000名省级农村骨干教师及1万名市级骨干教师的培训工作。另外，浙江、湖北、山东、贵州、湖南、吉林、陕西、河南等地纷纷启动“农村教师素质提高工程”，并制订相应政策，开展多种形式的城镇教师支援农村教育活动。如今，组织城镇教师支援农村教育已经成为各地教育行政部门的一项常规工作。
素质提升政策的目标是提高农村教师队伍整体素质，促进农村教师专业发展，以提高农村中小学教育教学质量，保障农村中小学生平等受教育的权利。《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》，为抑制“代课教师现象”、保证农村教师的基本素质、促进农村学校师资队伍建设提供了保障。农村教师培训政策作为“素质提升政策”的重要内容，通过近年来大规模、大范围、多种类、多式的组织实施，在各地营造了重视农村教师培训和专业素质提升的良好氛围，农村教师专业发展的意识不断增强。城镇教师支援农村教育政策实施后，相当部分的城镇教师深入农村学校，通过挂职、任教、送教、“结帮带”等形式对农村教育进行支援和帮助，对促进教师队伍的均衡起到了积极的作用。
在当前我国农村教师发展政策实施过程中，各级教育行政部门、农村义务教育学校、有关教师教育机构等均发挥了主观能动性，积极思考，不断推陈出新，提高政策效果。如推出免费师范生政策以来，6所部属师范大学围绕免费师范生培养，相继推出了多项新举措，如为他们“量身定制培养方案”，配“双导师”、“重构课程体系”等。在城镇教师支援农村教育政策实施过程中，各级各地教育行政部门采取了灵活多样的支援形式，如2006年沈阳市实行城区中小学教师的大范围交流，并建立规范性的教师定期交流轮换制度，每年都有15%的专任教师在各区的“大学区”内交流（其中绝大多数为“人走关系走”的实质性交流），实现了在职教师资源的二次配置。针对教师交流过程中出现的教师人事关系约束和“校际间人才壁垒”等问题，成都市青羊区成立教师人才管理服务中心，把全区教职工的人事关系纳入中心统一管理，统筹配置人才资源，制度性地推动城区强校教师向薄弱学校、涉农学校流动，并组建“城乡学校发展共同体”，实现了城乡教师的深度融合。
从我国当前农村教师政策的实施来看，积极的政策辐射效应正逐步彰显。如免费师范教育政策对加强师范教育改革起到了良好的示范作用，目前北京、上海、湖南等地已试行师范生免费教育或定向培养农村教师。广东、甘肃、江苏等地对到农村学校任教的本科毕业生实行以奖代补政策，分年度返回学费和住宿费。这些举措进一步增强了教师职业的吸引力。此外，农村教师培训过程中，各地纷纷加强交流和合作，推广好的培训模式，相互借鉴在培训内容设计、培训人员的选择和再培训、培训方式选择等方面的经验和教训，取长补短，促使农村教师培训在各地开花结果；城镇教师支援农村教育政策中，一些地方好的做法不断得到介绍和推广，一些地方甚至不断延伸支援理念，制订了城乡校长交流制度等。
二、农村教师政策面临的问题
1.政策制订过程中缺乏对相关因素的充分考虑，使政策执行面临困境
当前，虽然先后出台了多项促进农村教师发展的政策，但各项政策的制订过程中不能充分考虑相关因素，致使政策的执行面临困境。如农村教师编制改革后的新标准只能从总体上释放农村学校教师紧缺的压力，而在政策执行过程中，较容易出现政策隙缝，即只顾数量，不论专业是否对口。在教师绩效工资制中有关“班主任工作计算一半工作量”的规定，也给政策的执行带来了难度。为了缓解农村教师尤其是边远地区农村教师评聘高级职称的困难，2003年，全国农村教育工作指出：适当增加农村中小学中高级教师职务岗位比例，各级地方政府也有相应的规定，但是正如一线研究人员所指出的，在基层执行这一政策时，农村教师长期被忽略。农村教师尤其是边远地区的农村教师即使具备了评聘条件，也难获得高级职称。在评聘高级职称上虽规定原则上在同等条件下农村教师优先。但这种规定强调了工作条件同等下的优先，而忽略了不同等的工作条件。城市学校教师不仅生源条件优越，教学条件、教研条件、学习培训条件也良好，创造晋职条件的机会自然多。而农村教师特别是边远地区农村教师，不仅生活条件艰苦，而且生源、教学、教研、学习、培训条件更差，要创造同城市教师同等的业绩常常是可望而不可及的。“同等条件”犹如挂得过高的苹果，农村教师跳得再高，也摘不着！[6]
2.政策执行中各主体的“利益博弈”，造成部分地区政策执行“走样”
政策执行过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利害得失，都追求各自利益的最大化，规避政策风险与损失，进行“利益的博弈”。因此，在政策执行过程中，常常会出现由于“利益博弈”而导致的政策“走样”。比如“特岗计划”在实施过程中，在个别特岗上教师凭借关系或者不正当途径，未在农村学校待一天，就直接进了城区学校；一些具有较高学历的特岗教师，直接被城区学校截留，他们的编制在农村学校，考核在农村学校，工资关系在农村教育单位，可农村学校却没有见过特岗教师。[7]分地区在招聘特岗教师时，没有坚持“所教即所学”的原则，造成特岗教师所教学科与所学专业脱节，不利于教师的专业发展。这种现象较多体现在农村学校英语、计算机及音体美这些学科教师身上。目前，特岗教师较多地被派往县城，派往初中，造成最需要补充合格教师的偏僻乡村和农村小学的教师依然很难得到补充。城镇教师支援农村教育政策在实施中也遭遇到类似问题，如不少地方教育行政部门组织实施的城镇教师支援农村教育政策，在较大程度上往往是为了贯彻上级精神、应付上级检查和考核，而非以促进农村教师队伍建设为根本目的，导致政策目标的异化。另外，错综复杂的利益关系，不断牵制政策的预期推进。尤其是派出支援教师的学校，往往因考虑自身利益而派出三类教师，即派出基于硬性要求而必须派出的教师，如为了评职称的教师及新教师、拟将淘汰的不合格教师和在学校聘用筛选中落聘且属超编的教师。更有部分教师，名字列在支教教师名单中，但人却不到校，只是在上级检查时到校充数，可是期满考核时却又过了关。[8]
3.政策宣传不充分，导致公众对政策的理解存在偏差
政策理解，是指对政策本意的认识，包括对政策的目标、精神、含义、内容等方面的理解。政策执行活动是由执行人员、执行对象及与执行没有直接关系的社会公众共同组成的活动。由于政策关系到社会一定成员的利益分配和再分配，因此，利益相关人员可能会由于害怕自身利益受到损害而产生抵触情绪或抵制行为。政策理解阶段的目的是要使政策的执行人员和相关人员充分理解政策的基本内容和社会价值，达到政策认同，使他们都自觉地感到某项政策是正确的、必要的。从当前农村教师政策来看，政策解释和宣传工作还有待深入。如免费师范生政策的认可度还有待提高。姚云等人对全国6所部属师范大学532份问卷的分析发现，免费师范生虽然基本认同新政策，但还有一部分学生对新政策不了解，并且基本不认同新政策的违规惩罚条款。在对“10年的服务期不能报考脱产研究生”的认同度上，有94.4%的人认为不合理。另有调查显示，有六成免费师范生关心“毁约”问题。[9]此外，在教师绩效工资制实施过程中，还需要通过解释纠正相当比例的教师认为“实行绩效工资就是为了给教师加薪”的片面认识。
4.政策实施主体的政策执行能力不足，影响政策目标的达成
政策执行主体的执行能力可以体现为物质经费供给方面的能力和执行策略、方法等方面的能力。这两点在当前农村教师政策的执行中都有相应体现。如在教师绩效工资制推行中，很快遭遇到的困局便是地方财政压力加大。如全国人大代表、云南省常务副省长罗正富和全国人大代表、云南省教育厅厅长罗崇敏就表示：“云南省财力有限，落实起来太难。”据罗正富代表测算，中央财政投入120亿元，按照平均分给1200万中小学教师的算法，每个教师每年得到1000元，但教师绩效工资参照公务员水平，按照每人每年1万元的最低标准，地方财政要给每人至少补9000元。他们表示“实在拿不出这样一笔钱。”[10]与此同时，《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》明确：必须建立符合教育教学规律和教师职业特点的教师绩效考核制度，使绩效工资分配更好地体现教师的实绩和贡献、更好地发挥激励功能提供制度保障；要全面把握绩效考核工作的基本要求，着力构建符合教育教学和教师成长规律、导向明确、标准科学、体系完善的教师绩效考核评价制度。然而，“在那些工作目标难以确定或量化及个人工作难以区分的领域，绩效工资方案面临严峻的障碍。”[11]如何根据各自的现实条件设计出科学、合理的教师绩效考核制度成为众多学校面临的最大困难。另外，农村教师的培训普遍存在着培训内容单调且不符合农村教师特点、培训形式单一、课程质量和培训者队伍素质有待提高、培训经费分散、培训资源缺乏整合、培训效果缺乏评估等问题。
三、改进农村教师政策、提升政策实效的相关建议
1.统筹考虑相关因素，提高农村教师政策的质量
从三类农村教师政策的制订和执行来看，今后要注意两方面的问题：一是政策制订者需要在获得较为全面的信息基础上，更为严谨地设计政策内容。比如关于农村教师编制改革的政策，针对我国农村教师队伍结构性不足，有关部门在农村教师的编制中还应专编专用，不能将其用于引进或变相引进其他专业的教师。同时，随着农村学校教育资源的整合以及农村寄宿制学校的建立和发展，建议配备生活指导老师等。二是政策制定需要考虑政策之间的兼容性。在诸多农村教师政策中，还应把促进农村教师队伍建设作为一项系统工程。数量保障政策、地位保障政策和素质提升政策有着相同的目标指向，即促进农村教师队伍的专业发展。这三条路径不是彼此分割，而是相互渗透、互为补充的。因此，有必要统一相关口径，有效整合农村教师队伍建设过程中的经验和资源。
2.淡化“行政”意识，明确农村教师政策的根本指向
在国家和地方不断出台促进城乡教师均衡配置与发展的今天，值得注意的是，如何促进农村教师队伍的专业化，应是农村教师政策的根本目标和一切措施的出发点。但从我国目前广泛采取的行动路径来看，主要还是依靠“行政化”驱动“专业化”。在我国文化体系中，“行政化”对于保障资源配给、政策效率具有明显优势，但要切实提高政策效果，仅靠或过多地依靠“行政化”很难从根本上保障政策的效果，有时候还会产生副作用。为此，钟启泉教授曾发出警告：“行政权力或是行政指令倘若披上了学术的外衣作过多的干预，往往只能是削弱乃至摧毁‘教师专业化’的进程。”[12]因此，在农村教师队伍建设的政策设计和执行中，必须坚持把如何有效促进农村教师队伍的专业发展作为出发点，只有这样才能促进农村教育的内涵发展，实现从“量”到“质”的跨越。
3.加强对政策的解释和宣传，促进政策执行者及相关人员对政策的理解
一般而言，教育政策在实施过程中容易遭遇的障碍有认知障碍、体制障碍和资源障碍等。其中，认知障碍指的是政策执行主体和对象的态度和能力影响着政策的有效执行。美国著名政治学家阿尔蒙德和鲍威尔认为：“一项普通政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，取决于他们实施该政策的兴致和效率。”[13]因此，在政策执行过程中，执行主体要通过宣传动员、大众传媒、深入的思想工作、示范效应、激励和惩罚措施、严肃的法纪等形式，提高相关人员对政策理解的程度。这里的政策理解包括两方面人员对政策的理解，一是政策执行者；二是政策的相关人员，特别是政策对象。政策执行者正确理解了政策目标和价值，就会在执行过程中不偏离方向，不易出现“走样”现象；政策对象在了解、理解政策目标和价值后，也才会真正接受和认同政策，才会积极配合，推动政策的贯彻落实。
4.提高政策主体的执行力，促进政策实效的最大化
许多计划的成功和失败经常取决于直接介入到计划执行中的底层行动主体的责任心和技巧。[14]换句话来说，政策目标是否能够达成，最终取决于执行中的底层行动主体的政策执行力高低。在教育管理权力不断下移的趋势下，我国教育政策执行主体也逐渐下移，基层执行单位拥有前所未有的执行空间。但是，由于长期集权制带来的被动接受、顺从等行为特征的存在，导致基层执行单位在权力面前显得有些手忙脚乱，如当前各义务教育学校的校长都在为如何评价教师绩效、设计出合理的绩效分配制度而困惑，相当一部分人还在等待地方更具有操作性的实施细则出台。这些都是执行主体执行能力欠缺的具体表现。因此，提高执行主体的执行力已是刻不容缓。