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中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1006-0138(2009)02-0048-03
党内监督是马克思主义政党保持自身先进性的重要武器。2003年底，《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)颁布，标志着党内监督走向规范化、系统化和制度化。党的十七大报告进一步强调：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”这表明，贯彻落实好党内监督条例仍然是今后加强党内监督的重点工作。探索加强党内监督的有效路径，必须把握监督的基本规律，从监督的有效性、机制、体制和制度等方面统合思考。
一、变事后追查监督为预防监督
一般而言，监督有三大功能：预防、纠偏和惩戒。监督的预防功能是反腐败的第一道“关口”，即通过经常性的监督及时发现问题，防止公权力者运用权力时出现偏差。但是从目前党风廉政建设的现状来看，党内监督工作中存在的一个薄弱环节，恰恰是事前监督和事中监督力度不够，往往是在违纪违法问题已成事实之后才追究处理。主要表现为：对党内腐败易发多发领域和环节，事前防范措施不力；对苗头性问题，发现和纠正不及时；对权力运行，缺乏经常性督促检查，常常是大错已铸成才去查处。因此，强化监督的一个重要着力点，就是要坚持预防为主、事前监督为主的方针，增强主动监督、超前监督意识，把监督的关口前移，变事后追查监督为事前预防监督，做到防患于未然。
相对于事后追查监督，预防监督的优势在于：一是体现了以人为本。加强党内监督，目的是减免腐败问题的发生而不是消灭腐败分子，惩治只是监督工作最后不得已的手段，而不是主要目的。加强预防性监督，是对干部的保护，避免因腐败带来个人和家庭的不幸；二是有助于减少国家经济和干部人才的损失。预防监督是为了保廉，是保护多数，维护国家和人民的利益，可以最大限度地避免损失。腐败发生后再去追查，造成的损失往往已难以挽回。三是有利于维护党的形象。中国共产党的领导干部是党的形象代言人，老百姓不仅从党的路线、方针、政策等角度去评价党，也从身边领导干部的行为中去认识党。腐败分子贪赃枉法极大地损害党的形象。甚至腐败分子惩治的越多，对党的形象消解作用越大。预防监督，防止腐败行为的发生，可以更好维护党的形象，增强党的威信。
搞好预防监督，一方面要把监督工作做在领导干部发生违纪违法行为之前。坚持防病胜于治病，一旦发现党员干部有犯错误的苗头，要及时通过打招呼、诫勉谈话、召开民主生活会等形式，早作提醒，严肃批评，责令改正，做到防微杜渐；另一方面监督工作要从领导干部的培养选拔抓起，克服组织部门监督“太短”的局限，坚持上下左右全方位听取意见，尤其要充分吸纳群众的意见，同时严格遵循选拔任用工作的程序，力行民主化、科学化和规范化，使程序成为选人用人上各种不正之风不可逾越的坚实屏障，杜绝领导干部“带病提拔”。
二、变受制监督为相对独立监督
独立性原则是权力制约的一条基本规律。如果权力制约主体没有相对独立的权力而依附于被监督者，就不可能以权力制约权力，权力制约的目的就会落空。
从党内监督的历史来看，监督主体的地位，始终是决定监督效果的重要因素。1962年邓小平提出一个重要的论断：“对领导人最重要的监督来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。”[1]在这一思路中，监督主体——常委会，监督客体——领导人，两者处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉，并且是能天天看到的”。[2]然而，明确的领导和被领导的关系，使“领导人”(主要是“一把手”)很方便通过党委会对其班子成员进行监督，而成员却很难通过常委会对“领导人”进行监督。总结历史的经验教训，1980年邓小平又提出另外一个重要论断：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[3]这个铁面无私的专门机构，也即各级纪委。此后，为了使纪检机关成为从事党内监督的专门机构，各级纪委从党委的名下分立出来。由同级党委和上级纪委双重领导。这些规定和举措，使得一段时间来，纪检机关工作成效有所提高，一定程度上强化了监督的功能。但是，在双重领导体制下，各级纪委的人、财、事大权为同级党委所掌控，实际上仍是以同级党委领导为主，上级纪委的领导，最多体现为业务的指导关系。由于体制的缺陷，“铁面无私的监督检查”，往往停留于文件和理论，造成事实上的“虚监”、“弱监”和“空监”。因此，在党内监督的实践中，始终存在着这样一种矛盾：纪检机关任务艰巨而地位不高；职责重大而权力有限。究其原因，纪检机关作为监督的主体，党内专门的监督机构，其独立性和权威性始终未能得到有效解决。
基于增强监督主体独立性的思考，中央在纪检领导体制改革的探索中初步形成了三种格局：一是纪检机构垂直独立，即建立健全巡视制度，加大自上而下的监督力度；二是纪检机构平行独立，即实行派驻机构统一管理，加大纪委对同级党委的监督；三是纪检人员任命独立，即中央掌握省级纪委书记提名权，加大地方纪委的监督权限。这样做的好处是：巡视工作组由上一级选派，与巡视地区和单位完全没有隶属关系，割断了监督者和被监督的利益关系，某种程度上保障了其独立性；派驻机构实行垂直领导，派驻的纪检监察工作者的人、财权及其升迁去留，派驻单位无权过问，为其大胆开展工作，创造了条件；省级纪委书记的提名权由中央掌握，淡化了其与地方的人际关系，有利于更加客观公正地独立开展监督。这给我们一个重要的启示：纪检体制改革的方向，必然要朝着增强纪检机关的独立性迈进。四川省雅安市等地方在试点党的代表大会常任制的同时，大胆尝试设立监督委员会，监督委员会受党代表大会委托，独立行使监督职能。这一探索，距离列宁当年设想的由党的全国代表大会选举产生，与党的中央委员会平行的中央监察委员会的思路已非常接近。然而，纪检监察机构的独立，不仅是事权的独立，更重要的是人权和财权的独立，怎样使纪检机构既能保持独立的查案追究权，又能保证自身利益不会因此招致损害，是纪检体制改革必须处理好的现实问题。
三、变党内单向监督为党内综合监督
以权力制约权力和以权利制约权力，是监督的两个重要构成要件。两者相得益彰，缺一不可。以权力制约权力，体现的是监督的强制性；以权利制约权力，体现的是监督的广泛性。没有权力对权力的制约，监督可能会软弱无力；没有权利对权力的制约，监督可能就只是少数人的监督、专职机构的监督，而不是全体党员的监督。
发展党内民主，健全党内监督也是现代民主政治发展的必然要求。中国共产党的权力授予路径是：党的各级代表大会选举产生同级党的委员会，党的委员会选举产生同级党的常务委员会。按照谁授权谁监督的原则，监督路径理应如此：党的常委会向同级党的全委会负责并受其监督，党的全委会向同级党的代表大会负责并受其监督。然而，在党内权力的实际运行中，常委会的地位往往高于全委会，产生了权力的来源和监督关系的倒置现象。在党的十六届三中全会上，胡锦涛同志受中央政治局委托，向中央委员会全体会议汇报工作，接受中央委员会对其工作的监督和审查，是对上述状况的历史性突破。这对于改变以往权力倒置关系起到了非常重大的示范和带动效应。此后，《党内监督条例》明确规定：“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作”，“中央纪委常委向中央纪委全体会议报告工作”。党的十七报告将这种做法的范围进一步扩大，提出：“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。”以党内法规和党的最高会议的形式把这一做法制度化，从权源上明确了党的全委会在党内的重要地位，为今后党内权力关系的进一步理顺奠定了重要的基础。
确立党的全委会在党内的重要地位，目的是纠正贯彻民主集中制原则中重集中轻民主，权力过分集中的现象。权力过分集中，必然导致权力难以监督。近年来，“一把手”腐败现象频频发生，足以证明“绝对权力导致绝对腐败”，这一亘古不变的真理。因此，权力制约的重点是限制“一把手”权力，充分发挥全委会集体领导的作用。《党章》规定，全委会是党的代表大会在闭会期间同级党组织的最高领导机关，对党内的重大决策负有重大责任。党内文件也多次强调，凡属“三重一大”，即重大决策、重要干部的推荐任免、重大项目安排和大额度资金使用等，要严格实行民主集中制，由全委会讨论决定。认真贯彻落实这些决定，就是要坚决杜绝那些习惯于大权独揽，小权也独揽，不论党务、政务和财务都要“一把手”亲自过问的“一言堂”、“家长制”作风，切实使党内的重大问题拿到党委会甚至党代会上讨论形成决策。
加强党内监督，还必须牢固树立党员是党内民主生活的主体，也是党内监督的最主要力量的意识。党的十七大报告强调：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”保障党员的民主权利，最重要的是建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，让党员更好地了解和参与党内事务，使民主决策、民主管理、民主监督的原则落到实处。
四、变同体监督为同体异体交互监督
“党要管党、从严治党”。在各种监督中首要的是加强党自身的内部监督。但是党内监督属于同体监督、自我监督，这种监督的成效往往取决于党自身是否重视或是否愿意接受监督，即主要取决于自觉，这就带有很大的不确定性。因此，党在进行自我监督的同时还必须接受外部的“异体监督”，在实行党内民主的同时，还必须发展人民民主。正如《党内监督条例》所强调的：“中国共产党不仅要加强党内监督，还要接受党外监督，即来自人民群众的监督和舆论的监督。”
党内监督和党外监督具有内在的统一性。党内监督是执政党内部的自我完善、自我约束，党外监督是一种体制外的约束，两者具有目的的一致性，即共同促进和保障党的路线方针政策制定和执行的正确性，以及党的领导干部手中权力行使的合法性。同时，两者又具有各自不同的作用。中国共产党是执政党，党内监督是最重要的监督，在各种监督中起着基础和核心的作用。中国共产党内有严密的组织制度和铁的纪律，有一套完整的处分违纪违法党员的规定，具有依靠自身力量发现问题、纠正失误和清除腐败的机制。因此，党内监督是防止权力异化的第一道防线。只有第一道防线巩固，党的自身“免疫力”才能增强，才能得到人民群众的拥护。党外监督是防止权力异化的第二道防线，党和政府只有自觉接受人民群众的监督，人民群众才会真诚地接受党的领导。党外监督是对党内监督的有机配合，党外监督不是搞“对抗”、“排斥”，而是在坚持党的领导前提下，民主地、善意地监督，属于改善党的领导的范畴，是为了防止和纠正党的领导干部权力滥用。
加强监督，就是要整合各方面的力量，形成运行有效的监督体系。胡锦涛在中纪委十七届二次全会报告中指出：“要加强民主监督，更好地发挥党内监督、人大监督、政协监督、群众监督以及舆论监督的作用，增强监督合力，提高监督实效。”这就要求党内监督和其他各种监督相互配合，形成监督合力和监督互动效应。一要加强党组织内部的监督。切实加强班子内部互相监督，发挥纪检监察部门监督的主渠道作用。二要加强各级人大监督职能。各级人代会及其常委会依法履行监督职能，监督和督促公务员依法行政。三要充分发挥新闻舆论监督作用。舆论监督是防止领导干部滥用权力，搞不正之风的有力工具。要通过立法的形式明确规定新闻舆论机构的权利和义务。四要自觉接受群众监督。立党为公、执政为民，是中国共产党最根本的执政理念。各级党组织和干部都自觉接受人民群众的监督，才能保证权力的运行始终代表人民的意志和利益。只有人民群众真正成为“权力源”，拥有选举、监督、撤换公共权力执掌者的权力，公共权力的行使才能对人民负责、为人民谋利。五要进一步提高权力运行的透明度，始终保证权力在阳光下运行。国内外监督的实践证明，信息公开是监督的基本前提，如果决策、执行等各个环节权力的运行都是暗箱操作，监督就无从着手。因此公开办事制度，提高政务、党务的透明度，是搞好监督的必要条件。
十七大报告在坚持党内民主是党的生命基础上，进一步提出了人民民主是社会主义的生命的重要论断。党内民主和人民民主共同构成了社会主义民主政治的重要基础。坚持以党内民主促进人民民主的发展，不断发展社会主义民主，不断拓宽监督渠道，综合运用党的纪律检查、法律监督、行政监察、审计监督、群众监督、舆论监督等多种形式，形成监督的整体合力。唯有如此，才会实现如毛泽东同志所说：只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。
五、变单一制度监督为制度体系监督
权力与生俱来就具有两重效应：既可以为国家、社会和民众带来好处和利益，产生权力的正面效应；也可以使权力作用的对象招致损失和危害，造成权力的负面效应。欲放大权力的正效应，限制权力的负效应，使权力尽可能为权力拥有者谋利益，而不是为权力使用者牟取一己私利，有必要对造成权力负效应的原因进行分析。权力负效应的集中体现是权力异化产生的腐败现象。腐败的产生往往有四种原因：一是制度本身的失败，即法律、制度不完善，标准不清晰，或者根本不存在；二是培训的失败，即制度虽然存在，但是不为人所知晓；三是领导层的失败，即制度没有得到认真执行；四是个人的失败，即制度被个体忽视。上述因素又可归结为主客观两个方面。就主观因素而言，与人性天生的弱点和缺点是密不可分的。人都有利己性的一面，即使是最伟大的人，也难以避免枉法用权的可能性。因此，需要从客观方面通过制定严密的制度对人性中可能出现的利己和邪恶一面加以约束。正是从这点出发，西方一些思想家提出了“无赖假定”的著名设想，据此作为反腐败制度设计的一个理论前提。正如休谟在谈宪政制度的设计时所指出：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”[4]实践证明，从“无赖”的假定出发，直面人性的恶，正视人性的劣根性，设计出的往往是好的制度，得出好的结果。相比之下，受到传统“性本善”思想的影响，我们在设计制度的时候，往往秉持着一种基本理念：认为绝大多数党员干部都能自觉的以党的先进性标准要求自己。从这种理念出发，我们更加重视教化的功能，强调人的觉悟和自律，因此，设计出的制度往往失之过宽、约束力不够，缺乏可操作性、可监督性，实效较差。
党的建设的实践已使我们越来越清醒地认识到，制度建设在党的建设中具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。制度的明确性和具体性，对领导干部行为的正确与否作了明确的界定，便于在实践中操作执行。制度的规范性和约束力有利于把党的建设中好的做法和措施一贯的、稳定的坚持下去。实践反复证明，制度建设的好坏直接决定了监督工作的质量和效果。没有以制度为载体的民主，常流于形式；缺乏制度为载体的监督，易走过场。
但是制度之所以能发挥作用，不在于制度之多，重要的是构成有机的制度体系，发挥制度的整体效应。制度不是孤立的彼此之间毫不相关的单个要素，而是各要素之间要有内在联系，构成完整的要素链。我国现有各种廉政制度3000多条，仅是各种各样的“不准”就多达30多个。但由于制度太多、太泛，不仅没有达到应有的约束效果，反而使制度的权威性、严肃性受到极大削弱。为适应社会主义市场经济体制改革对权力运行的影响，就要进一步梳理现行的各种制度，把各种制度之间相互矛盾、重复的部分修正过来。同时要制定和完善相关的法律法规制度，尤其是要使党内规范与国家宪法和法律衔接起来。切实加强制度的执行力，坚持在制度面前人人平等，任何个人和组织都不允许超越宪法和法律的权力。要树立党章在党内生活中的绝对权威地位。要把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务。做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推动党的建设和党内生活制度化、规范化。