宏观审慎监管框架下中国金融监管的政策选择：基于巴塞尔协议Ⅲ的视角，本文主要内容关键词为：审慎论文,中国论文,视角论文,框架论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年11月，G20首尔峰会表决通过了强调宏观审慎监管理念的巴塞尔协议Ⅲ，对全球银行业控制系统性风险、维护金融系统稳定提出了更严格的要求。在当前世界金融格局发生深刻变革的时期，我国在巴塞尔协议Ⅲ的基础上，结合中国金融业的发展实际，构建有中国特色的宏观审慎监管制度框架，对于进一步加强和提升我国金融宏观调控和防范系统性风险能力具有重要的现实意义。
一、宏观审慎监管的内涵
(一)宏观审慎监管的国际发展趋势。
早在20世纪70年代，国际清算银行(BIS)就意识到，如果仅关注单个金融机构的监管，就容易忽视确保金融系统稳定层面的监管任务。2000年，时任国际清算银行总裁Crockett先生在一篇演讲中首次对宏观审慎监管这一概念进行了界定，指出宏观审慎监管是宏观金融管理当局为了减少金融动荡产生的经济成本、确保金融稳定而将金融体系整体作为监管对象的监管模式。2009年4月，G20伦敦金融峰会发布的《加强监管和提高透明度》报告中明确指出，作为微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充，各国要加强宏观审慎监管。
(二)微观审慎监管与宏观审慎监管的区别。
本轮金融危机发生前，各国监管机构都将微观审慎监管作为金融监管的重心，认为单家金融机构实现了稳健经营，那么所有金融机构集合的金融体系同样会实现稳定，故金融监管只需确保微观层面的稳定运行。在通胀水平较低、单个金融机构貌似稳定的情况下，正是由于金融监管当局没有对具有高度相似性和集中性的风险暴露、金融严重失衡和由此不断增加的系统性风险给予足够的关注，才导致美国次级债券市场风险集中爆发。危机过后，各国的监管部门深刻意识到，微观层面的监管难以确保整个金融体系的稳定，监管当局有必要从经济活动、金融市场以及金融机构行为之间相互关联的角度，从整体上评估金融体系的风险，并在此基础上健全金融体系的制度设计并做出政策反应，即加强宏观审慎监管。微观审慎监管与宏观审慎监管的区别如下表所示。
加强宏观审慎监管的经济学基础在于个体的理性并不必然导致集体的理性。“公用地悲剧”、囚徒困境博弈和集体行动的逻辑等公共选择分析模型均表明，个人的理性无可厚非，但大数人的理性却往往不能走向集体行动的帕累托最优，个人理性并不能保证集体理性。由此可见，单家金融机构的最优策略和理性行为，并不一定能够在“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果。鉴于此，关注金融系统性风险，实现金融系统的整体稳健就显得尤其关键。
(三)不同视角下的宏观审慎监管。
宏观审慎监管主要表现在两个维度：一是跨行业、跨机构维度，即要考虑不同机构间相互影响而导致的系统性风险。如果金融机构持有相似的风险敞口，那么当针对特定的风险敞口的冲击到来时，一旦所有的金融机构采取相同的降低风险暴露的措施，则问题资产的市场流动性和融资流动性将显著下降，从而导致损失进一步扩大。从政策方向上来讲，跨行业、跨机构维度监管的关键在于妥善处理好特定时间内各金融机构共同的且相互关联的风险敞口，在经济上行时期要及时收紧对特定行业风险暴露的资本要求；同时，通过加强对系统重要性金融机构的监管、改进对交易对手的风险计量和控制等措施来维护金融体系的整体稳定。二是时间维度。除了跨行业、跨机构的维度，宏观审慎监管还要重视风险的动态变化，即金融体系的内在风险随着时间的变化而变化。在良好的经济环境下，当经济参与者对风险评估越来越乐观时，其风险容忍度也随之不断提高，导致的结果是资产价格和债务杠杆率持续上升，整个金融体系出现过度的风险承担。而在此过程中所累积的金融失衡不可能无限期持续，必将引发资产负债表的调整。当出现某种外部冲击时，危机会以流动性短缺的形式出现，并随着市场信心的逆转而变得愈发严重。这种因金融机构的逐利行为而放大经济金融周期的现象被称为“顺周期性”。就政策方向而言，时间维度上的监管就是要对金融体系进行逆周期调节，即在经济衰退、银行资产收缩的阶段降低拨备和资本要求，以缓解信贷紧缩、平滑经济波动；在经济快速增长、银行资产扩张过快的阶段增加拨备和资本要求，以加强风险防范，提高金融持续支持经济发展的能力。
二、巴塞尔协议Ⅲ关于宏观审慎监管的主要内容
与巴塞尔协议Ⅱ相比，巴塞尔协议Ⅲ的主要特点表现为风险敏感性的资本要求和非风险敏感性杠杆率要求相结合、资本监管与流动性监管相结合、微观审慎监管与宏观审慎监管相结合。根据宏观审慎管理的两个维度，巴塞尔协议Ⅲ的主要内容可以概括为以下两个方面：
(一)加强系统重要性金融机构的监管(跨机构监管)。
根据国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)和金融稳定理事会(FSB)的定义，系统重要性金融机构是指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。巴塞尔委员会宏观审慎监管工作组(MPG)建议通过选取可反映银行规模、关联度和可替代性三个方面的指标来衡量金融机构的系统重要性。此外，巴塞尔委员会还对系统重要性银行提出1％的附加资本要求，从而降低金融机构“大而不能倒”带来的道德风险。
(二)跨时间维度层面的监管(逆周期监管)。
1、建立资本缓冲机制。为平滑信贷周期和经济周期带来的经济波动，巴塞尔协议Ⅲ首次提出在经济形势较好时建立资本缓冲机制，以待经济危机时吸收损失。资本缓冲分为两类，一类是资本留存缓冲，由扣除递延税项及其他项目后的普通股权益组成，比率不得低于2.5％。银行在压力期可使用资本留存缓冲，但当监管资本比率接近最低要求时，监管机构可通过限制红利分配和薪酬发放等方式约束银行。另一类是逆周期资本缓冲，即为保护银行在经济下滑时免受大规模违约损失，监管机构可要求银行在信贷过度增长时计提逆周期资本缓冲，计提比例为0-2.5％。
2、提高资本充足率。巴塞尔协议Ⅲ要求，由普通股构成的核心一级资本占银行风险资产的下限要从2％提高至4.5％；一级资本充足率要从现行的4％提升至6％。这一要求将分阶段实施，在2013年1月1日至2015年1月1日之间推行。
3、增加杠杆率和流动性指标作为辅助监管指标。本次金融危机期间金融机构去杠杆化的过程进一步放大了金融体系脆弱性的负面影响。监管机构发现，仅强调资本充足率而忽视杠杆率不能确保金融体系的稳定运行。鉴于此，巴塞尔协议Ⅲ引入杠杆率指标(核心资本与银行表内外总资产的比例)作为最低风险资本比例监管指标的补充，以防范内部计量模型存在偏差而带来的风险。巴塞尔委员会自2013年起将按照3％的标准监测该指标的有效性，并从2018年起正式将杠杆率指标纳入巴塞尔协议的第一支柱框架。此外，本次金融危机表明，即便银行的资本充足率和资本质量符合监管规定，流动性短缺也将加快风险的。为此，巴塞尔协议Ⅲ引入了流动性覆盖比率(LCR)和净稳定融资比率(NSPR)两个指标，对银行的流动性进行监管。其中流动性覆盖比率(LCR)用以确定在监管部门设定的短期严重压力情况下，银行所持有的无变现障碍的流动性资产数量，目的是提高银行短期应对流动性停滞的敏感性；而净稳定融资比率(NSPR)指可用的稳定资金与业务发展所需资金之比，用于衡量银行在中长期内可供使用的稳定资金来源是否足以支持其资产业务发展，也可以反映中长期内银行拥有的解决资产负债期限错配的资源和能力。
三、完善中国金融监管制度的对策建议
随着2010年末巴塞尔协议Ⅲ的发布，银监会已开始积极推动巴塞尔协议Ⅲ在中国的实施，并正在着手制定包括动态资本、动态拨备、杠杆率和流动性在内的四大新监管工具，搭建中国银行业新的监管框架。从上述列举的巴塞尔协议Ⅲ的主要内容可以看出，新巴塞尔协议着重强调了“逆周期监管”(跨时间维度监管)的重要性，试图通过硬性的量化监管指标熨平金融体系固有的顺周期性所引起的经济波动，而忽视了跨机构维度的监管。笔者认为，未来一个时期，中国金融监管制度不能一味地局限于从量化指标上满足新协议的要求，而是要立足于中国银行业的发展现状，设计出有利于自身发展和金融稳定的监管制度。
(一)建立系统重要性金融机构监管制度。
1、对系统重要性金融机构征税。随着贝尔斯登、雷曼兄弟等大型投资银行的相继破产，美国政府立即启动了7000亿美元的金融援助计划，对这些“大而不能倒”的金融机构进行注资营救。金融系统的负外部性造成了公共财富和社会福利的巨大损失，同时负外部性使资源配置效率受损，难以实现帕累托最优状态。在解决负外部性问题上，基于动机的手段优于直接的命令或控制，而“庇古税”则属于典型的基于动机的方法。庇古认为，对产生外部性的活动征收的税收等于边际社会损失，就可以促使经济的竞争均衡重新达到帕累托效率边界。笔者认为，监管部门可效仿美国的联邦存款保险公司(FDIC)，对国内的系统重要性机构征收“金融稳定贡献税”(FSC)，将税款积累成为一只“纾困基金”，主要用于支付未来对银行和金融机构的救助成本。从中国银行业发展现状看，对国内系统重要性银行征税只会减少银行当期利润而不会根本削弱银行竞争力。中国的系统重要性金融机构(工、农、中、建、交)全部接受过国家财政的注资，也就是说纳税人承担了银行股改过程中的所有成本。管理者经营出色，国有金融资本的增值收益归国家所有；管理者经营不善，国有金融资本的损失也由国置之脑后承担。为了避免纳税人在危机期间再额外垫付系统重要性银行的风险损失，对国内系统重要性银行征收金融稳定税就显得尤为必要。
2、加强对金融创新的监管考虑到中国银行业发展现状。若要控制系统重要性金融机构的风险，限制银行资产规模和降低可替代性的途径并不可取，最有效的方法是降低系统重要性金融机构的风险关联度。此次金融危机表明，金融产品的创新只能转移和分散风险并不能减少风险。随着金融衍生品创新程度越来越高，其风险累积程度也会越来越高。因此，加强金融创新监管的重点是强化并表监管和理财产品监管，要求各系统重要性银行切实落实并表制度、理财产品必须做到“成本可算、风险可控、信息真实披露”。监管部门要将金融创新立足于实体经济的有效需求之上，将金融产品创新活动纳入明确的法律和制度框架，有效规范金融产品创新，将金融创新产生的杠杆放大效应所带来的负面影响减至最小。
(二)重视对影子银行的监管。
2007年，美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利第一次提出了影子银行的概念。2010年9月，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为：“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”，一般包括按揭贷款公司、对冲基金、私募股权基金、结构投资载体(SIV)等。由于影子银行的产品结构设计非常复杂，而且信息披露并不充分，使得监管部门和金融市场的参与者难以识别包括产品风险、对手风险等在内的一系列风险。此外，由于影子银行没有资本充足率指标的硬性约束，虽然其自有资金很少，但业务规模却很大，潜在的信用扩张倍数可能达到几十倍。
从2010年开始，随着我国实施稳健的货币政策，国内银行面临强烈的信贷投放冲动与信贷额度限制之间的矛盾。为避开贷款规模的限制，商业银行纷纷推出银信合作、信贷资产转让等“影子银行”业务，导致金融系统蕴藏着巨大的风险隐患。因此，监管部门要特别关注“影子银行”对金融系统稳定带来的影响。首先，监管部门要根据影子银行的业务规模和业务特点明确资本金和流动性要求，建立严格的非现场监管与现场监管相结合的检查制度，控制金融产品的杠杆率。其次，监管部门应要求影子银行定期或及时向其披露包括产品设计、产品销售、交易方式等方面的信息，提高金融产品和金融市场的透明度。最后，要加强监管部门之间的国际合作。美国的次贷危机迅速传导至全球金融体系并蔓延至实体经济领域，与影子银行的国际化发展密不可分。因此，国内监管部门要积极参与全球金融监管体系建设，与IMF、G20等国际组织加强信息共享、会计准则、法律制度协调等领域的合作，建立共同应对金融危机的联合应急机制。
(三)加强货币政策与金融监管政策的配合。
2010年，中国人民银行行长周小川在“宏观审慎政策：亚洲视角高级研讨会”上对中国当前金融体系所面临的系统性风险进行了概括：“国内信贷持续扩张动力仍然较强，跨境资本流动蕴含潜在风险，流动性过多、通货膨胀、资产价格泡沫、周期性不良贷款增加等宏观风险显著上升，金融业资产质量和抗风险能力面临严峻考验”。2008年以来，在宽松的货币政策下，中国经济面临着内部通胀压力加剧、外部汇率大战的双重压力，过剩的流动性以及为规避政策限制而不断出现的金融产品也让金融监管部门面临着前所未有的挑战。
在目前的货币政策不改变其总量调节基础的情况下，货币政策和宏观审慎监管拥有不同的政策目标和政策工具，而且两者难以相互替代，因此加强货币政策与宏观审慎监管之间的配合就显得非常必要。事实上，中央银行所面临的核心问题不是徘徊于物价稳定与金融稳定之间的取舍关系，而是如何在当前的经济稳定与未来的经济稳定之间做出决策，即政策的实施必须通过对物价稳定和金融失衡的双重视角来全面评估经济状况。当经济过热迹象出现时，如果货币政策仍然宽松，则任何后续的宏观审慎工具都难以奏效。换言之，宏观审慎监管的结构性调节优势必须以适当的货币总量调节为基础。因此，为了维护金融环境的稳定，在制度设计上，货币当局和监管当局之间要及早建立货币政策与金融监管联席会议制度，对金融运行中的重大问题定期进行磋商，互相及时通报货币政策与金融监管的政策执行情况及取向；要加强两者之间的信息共享，及早建立统一、高效的金融信息中心，防止金融机构从规避金融监管的角度，随意转移金融资产，进行违规操作；要以提高透明度、引导公众预期为手段，定期公开货币政策和金融监管的运行情况，向公众表明货币当局和金融监管当局对当前金融运行的态度和看法，通过市场手段调节金融中介，防止或减缓金融市场对金融政策预期产生的震动，保持金融市场的稳健运行。
四、总结
虽然宏观审慎监管的理念已经在国际上得到了广泛认同，但不同的国家在不同的时期，对宏观审慎监管所关注的重点和要求是有差异的。例如，针对资本项下开放程度的不同，对宏观审慎监管的目标用政策要求，不能仅局限于基于成熟发达国家资本项下完全开放条件所制定的巴塞尔协议Ⅲ。因为跨境资本流动政策、汇率制度转轨政策及其他政策的协调与衔接，恰恰是金融全球化环境下新兴国家在宏观审慎监管层面重点关注的问题。从全球视野看，金融系统具有结构主义和非平等性的物质，因此，新兴国家特别是处于转轨中的发展中国家在结合自身实际情况的基础上实施巴塞尔协议Ⅲ，对于加强宏观审慎监管具有重大的意义。
此外，金融监管当局还要合理地安排好巴塞尔协议Ⅲ的实施进度。实施巴塞尔协议Ⅲ最直接的效果就是大幅度地抑制银行信贷资产的迅速扩张。西方国家长期以来信贷需求较为疲弱，而中国则相反，真实信贷需求相当旺盛，且经济增长对贷款的依存度相当高。因此，一旦实施巴塞尔协议Ⅲ的进度过快，一方面可能造成信贷规模的大幅收缩，另一方面由于资本市场直接融资渠道还不能及时扩充，必将对国内实体经济的增长造成较大的冲击。如果未来中国经济出现下滑的迹象，巴塞尔协议Ⅲ的实施可能限制了金融业刺激经济增长的功效，使得宏观经济调控呈现单边不对称的现象。因此，笔者认为，金融监管当局要在巴塞尔协议Ⅲ的框架内，对我国的金融监管政策及实施进程做更深入的调研和论证，充分估计实施过程中可能遇到的各种困难，合理安排实施进度和力度，尽量避免对宏观经济产生负面影响。
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