对妇联组织基本职能的再认识——由“邓玉娇事件”引发的思考，本文主要内容关键词为：再认论文,妇联论文,职能论文,事件论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D442.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－1203（2010）01－0063－04
一、问题与背景
2009年5月10日发生在湖北省巴东县的“邓玉娇刺死官员事件”（以下简称“邓案”），引起了社会公众的广泛关注。案件之所以在全国引起广泛关注，其原因一方面在于本案被害人是男性公务员，又发生在娱乐场所，女性服务员作为弱势方用极端的方式对强势者进行反抗；另一方面是由于案发后警方的三次通告对关键问题作出了变更，有关案发地点、动作、言词、当事人人数等都发生了微妙的变化，这些“细微”的变化引起了人们更大的关注，也由此引发了网友们一波又一波的热议。直至湖北省巴东县法院于2009年6月16日作出一审判决：“邓玉娇的行为构成故意伤害罪，但属于防卫过当，且邓玉娇属于限制刑事责任能力，又有自首情节，所以对其免除处罚”，案件终于落下帷幕，本案也逐渐从公众的热议中淡出。
笔者认为，在该案热潮渐退之时，由此案引发的思考不能停止。在此案件的整个舆论浪潮中，妇联成为除了当地公安机关之外的第二个矛头指向。案件发生后，要求妇联关注此案的呼声不断出现，有人致电维权热线，还有人联名写公开信等，强烈要求妇联介入。妇联是一个无执法权的群众组织，公众为什么对妇联有那么高的期望？很显然，其一，“邓案”是一个典型的妇女权益事件；其二，公众希望妇女的“娘家”表个态，并通过其在中国政治体系结构中的特殊地位，发挥组织维权的作用。这表明，公众的问责意识在提高，不但向权力机关问责，也开始向妇联这样的群众团体问责，要求它们切实履行组织的职责，发挥组织的内在功能。[1]在此背景下，2009年5月22日，全国妇联在其主办的中国妇女网发表头条声明，称“近日来，全国妇联高度重视湖北省巴东县发生的邓玉娇事件，据我们了解，当地党委政府和司法部门对此事件高度重视，并采取了有力的措施，我们相信有关部门会依法公正处理，也将密切关注事件的进展。”有人说，妇联组织包括其他的民间妇女组织在案发的最初几天内，几乎是“集体失语”；全国妇联的声明距案发时间已经12天，和社会公众的反应相比太迟钝，在当前中国法治不健全的社会现实下，依法公正并不能自发实现，而是需要一个推动的过程，妇联应该在这一过程中发挥监督作用。笔者认为这些质疑和期待不无道理，本文试图从这些质疑和期待出发，对具有中国特色的妇联组织在中国政治体系中的地位及其基本职能进行探讨，以期对妇联组织更好地履行本位职责有所启示。
二、妇联组织的基本职能：组织存在的合法性基础
“邓案”中公众要求妇联组织积极介入，反映了公众对妇联履行组织本位职能的强烈期待。根据功能主义学派的观点，衡量任何一种社会组织和社会秩序的存在价值在于它们能够满足的某种需要程度。一个组织之所以合法地存在是因为它承担了某种社会职能。[2](P144)任何一个团体都是针对某些特定的任务而成立的，妇联组织也不例外。
妇联的产生，基于妇女在社会中普遍的弱势地位，平等参与和受益的合法权利在事实上得不到充分保障的现状。因此，尽管妇联的任务有多项，但就其本质而言，是代表和维护妇女群众的利益。也就是说，能否代表妇女群体的共同利益，并卓有成效地推动男女平等进程，是妇联组织是否具有现实存在的合法性的主要依据。如果不将维护妇女权益和促进男女平等放在首位，作为基本职能而定位，它就等同于其他一般性的行政组织，更无法区别于其他的社会团体，造成的后果必然是组织存在的基础大大受到削弱，最终可能会使组织失去存在的价值，出现组织合法性危机。显然，基本职能的履行是组织内在的本质要求。
由于妇联组织产生及运行有其特殊的历史背景，因此，它对基本职能的认识也经历了一个相当长的过程。在改革开放之前，妇联组织的角色主要是配合党的中心工作组织发动妇女，多侧重于行政性的工作任务，而忽视组织本身的角色定位，没能体现群众性组织的基本特性。妇联虽然也从减少妇女参与革命和建设的障碍角度，调查解决了一些妇女的特殊问题，但这些毕竟处于从属的、较低的层次，而且远远没有将维护妇女权益上升到组织的基本职能上来。改革开放以后。随着中国社会政治、经济、文化体制的剧烈变革，原来在计划经济体制下尚不明显的妇女问题或性别差异日益凸显，与此同时妇女群体不断分化，妇女利益需求日趋多样化。这时，组织为何而存在，也即组织现实存在的合法性问题被提出。1980年代后期，妇联组织内部开始了关于组织定位与组织职能的讨论与反思。1988年妇联六届章程中，首次提出妇联的基本职能是代表和维护妇女利益，促进男女平等。此后，妇联作为妇女群众团体，开始恢复其应有的职能，由一向是组织动员妇女参与社会，转向呼吁社会关注妇女，工作的主要基调逐步由“动员组织”向“动员组织和权益维护”转变，组织的行政性功能逐渐向群众性功能转变。事实表明，如果妇联不将工作重点从一般政治职能为主向本位职能转移，就会出现政治地位的合法性与现实存在的合法性之间的矛盾与冲突，从而脱离妇女群众，失去妇女群众的支持。
三、妇联组织履行其基本职能的优势条件
作为中国目前最大的妇女组织，妇联凭借其在国家政治体系中的特殊地位，拥有了其他民间妇女组织甚至是许多国外妇女非政府组织所无法获得的资源。由此决定了妇联组织在代表和维护妇女权益方面具有其他组织无法替代的优势。具体来说，有以下几方面。
（一）政治地位的合法性，使其拥有参与公共决策的制度化渠道
众所周知，中国的妇联组织，有着与西方非政府妇女组织十分不同的组织特征，在中国的政治体系结构中具有特殊的地位。妇联组织是在历史上由党和政府架构起来的与党和政府有着高度密切联系的组织，它作为社会团体的一方代表，是全国人大常委会委员中的主要成员之一；作为参加政治协商会议的八大群团组织之一，其合法性得到了法律的保证。它既可以向中共中央提出自己的建议、陈述自己的理由，又可以在全国人大和全国政协会议上公开地进行呼吁，交流有关信息，为自己的建议或观点提供充分的现实依据和理论依据，并在互相公开陈述理由的过程中促使人们对性别平等的认同。所有这些都为妇联代表与维护妇女权益构成了政治体系的制度安排，为妇联的组织功能能够在政府决策系统与执行系统中产生影响力作了铺垫。妇联组织在政策倡导和立法建议等方面拥有的通畅而制度化的渠道，与一般的民间妇女组织相比，具有不可比拟的优势。
这也就是“邓案”中为什么公众对妇联组织有强烈期待的重要原因之一。虽然妇联章程中明确指出妇联属于群众团体，并非政府部门，也无执法权力，但特殊的组织地位使它拥有制度所赋予的相当的权力资源，拥有进入案件核心并与地方权力机关协商的资格和能力，这不但是有热情和责任心的公民个体有心而无力做的事情，也是其他民间组织爱莫能助的，因此，公众希望它能够积极介入并发挥更大的作用。
（二）组织网络相对健全，为扩大其工作覆盖面提供了组织保障
妇联组织作为中国的八大群众团体之一，其组织网络建设依托党和政府的行政架构，从中央、省、地（市）到县、乡五级组织，每一级都相应地建立有妇联组织，最基层的村级成立妇女代表会。改革开放后，妇联在加强和巩固纵向组织网络的同时，不断拓展横向组织网络，如发展机关事业单位妇委会，非公有制经济领域中的妇女组织和团体会员，建立各类女性协会、研究会、联谊会，成立农村妇女专业技术协会等各种服务机构，通过多种方式加强与这些组织的联系与指导，并把它们发展为妇女的团体会员，扩大了妇联的工作覆盖面。这样庞大的一个妇女组织体系，在国际上都是少有的，也是其他民间妇女组织所无法比拟的。纵向到底的网络结构和横向伸展的团体会员造就了妇联强大的组织优势，为妇联沟通上下、联系左右的牵头协调职能得以充分发挥创造了广阔的空间。妇联每一级组织都有相当多数量的从事妇女工作的专职干部，这也是其他民间妇女组织所不具备的优势。人是最可宝贵的资源，稳定的人员队伍，是有效开展工作的重要基础和条件。
（三）妇联组织的公信力较强，具有整合社会资源的条件和优势
妇联是自上而下建立的官办型社团，其权威性、合法性获得了普遍的承认。由于中国在过去相当长一段时间内，政府几乎包揽了事关百姓利益的所有事务，因此公众对政府有一种天然的认同与依赖，对妇联组织也大体如此。当社会上出现妇女权益受损现象时，人们自然想到的是找妇联，就像“邓案”发生后，人们自然想到需要妇联介入一样，认为妇联应该是维护妇女权益的最具代表性的组织。从这个意义上讲，妇联的公信力要强于其他民间妇女组织，它不需要花太多精力去宣传组织的理念而获得人们对组织的了解和信任。
正是由于具有官办色彩的特殊性，妇联在整合社会资源方面具有其他民间妇女组织无法相比的条件和优势。一方面，体现在争取和协调政府资源方面。妇联作为国务院妇女儿童工作委员会的牵头单位，可以直接与政府各成员单位接触和对话，表达自己的需要和建议。全国妇联牵头成立的“双学双比”、“巾帼建功”、“五好文明家庭创建”、妇女儿童维权、“平安家庭”创建活动、小公民道德建设暨“双合格”活动等六大协调工作机构，就利用这一制度安排，加强与政府各部委的来往，对政府政策制定和执行活动施加其影响，以解决妇女生存与发展中的实际问题。另一方面，体现在募集社会资金方面。妇联的组织背景和组织形象，比较容易得到爱心人士和企业的信任和支持。比如，全国妇联发起的“春蕾计划”、“安康计划”、“母亲水窖”、“母亲健康快车”等社会公益项目，就得到了许多热心公益事业的企业家的积极响应。妇联组织的国家背景，以及在历史发展中赢得的公众的认同和信任，都是妇联组织拥有的宝贵的无形资产。
四、影响妇联组织基本职能履行的内部制约因素
影响妇联基本职能履行的制约因素既有外部的，也有内部的，但内因是根本，外因是条件，外因往往通过内因起作用。因此，笔者主要从妇联组织内部进行反思，探析其内部制约因素。
（一）对妇联组织的基本职能认知度偏低
妇联干部对妇联组织基本职能的认知程度，是影响妇联组织功能发挥的首要因素。全国妇联妇女研究所“妇联组织能力建设”课题组于2005年10月至2006年7月，在江苏、山东、内蒙、江西、浙江等省以地市级及以下的妇联干部为主要对象进行了“妇联干部对妇联组织的认识与评价”调查。[3]当问到妇联干部对妇联组织基本职能了解的问题时，有57.7％的妇联干部选择了和妇联章程规定相同的选项，但仍有42.3％的妇联干部对这个问题的认识存在一定偏差，其中，将“党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带”误认为是妇联组织基本职能的占到30.4％，选择“促进男女平等”、“维护妇女权益”、“推进妇女发展”的分别占3.8％、5.8％、2.8％。观念影响行为。对基本职能没有一个清楚的认识，实践中很难做到把关注和满足妇女需求作为组织行为的原则和出发点。
（二）对妇联组织的群众性功能认识不足
从妇联章程对妇联组织基本职能的规定看，它有自己的代表对象即妇女，有自己的工作任务即代表和维护妇女权益，有自己的目标追求即促进男女平等，应该发挥群众性功能。但长期工作实践形成的惯性思维模式，致使相当多一部分妇联干部对此缺乏应有的认识。
“党政所需，妇女所急，妇联所能”（党政所需，就是服务大局，围绕党和政府的重大战略部署开展工作；妇女所急，就是要服务妇女，为妇女群众办好事、实事；妇联所能，就是要服务基层，创造性地开展工作。简称“三维交一”），[4](P7)目前已成为妇联工作遵循的一条重要原则。如何找到这三者的结合点，把哪一方面作为考虑问题的出发点，直接影响到妇联群众性功能的发挥。从全国妇联妇女研究所“妇联组织能力建设”课题组所做的调查看，大部分妇联干部是把“党政所需”排序在先的。比如，当问到“决定您所在单位重要工作的最主要因素是什么”问题时，10.3％的妇联干部选择“当地妇女需要”，而46.2％的妇联干部选择了“当地党和政府要求”，27.9％的妇联干部选择了“上级妇联要求”，13.1％的人选择了“单位自己决定”。有些地方的妇联干部甚至领导干部认为：“要善于在局部利益与全局利益，眼前利益与长远利益发生矛盾的时候，自觉地站在党和国家的立场上，说服引导妇女群众识大局，顾整体。”[5]实践中也常常出现“党政所需强、妇女所急弱”的现象。有些地方甚至把抓中心工作等同于抓妇女工作，认为经济和社会发展了，妇女自然也发展了，因此对发展过程中发生的侵害妇女权益的事情采取比较宽恕与克制的态度。[6]这说明，妇女的需要并没有在一些妇联工作的决策中占据重要位置，一些妇女组织和妇联干部在很大程度上表现出代表党和政府呼声强，代表妇女呼声弱的倾向，妇联组织的功能仍然偏重于行政性，本位职能淡化。
（三）缺乏赋权妇女的工作理念
在过去相当长一段时期内，我们片面强调妇女解放运动和阶级解放运动的同质性、包容性，而忽视了妇女运动的独特性。在分析观察妇女问题时，缺乏性别观念，对女性的主体性重视不够，更缺乏赋权妇女的理念，时常有意无意地过分强调妇女的弱势，将妇女群体视为单纯的受教育者、受益者和总是需要被“教育、团结、带领”的落后工作对象；时常将妇女发展当作社会进步的某种成果，而不是动因；承认妇女在革命和建设中的作用，但却忽视妇女在自身解放与发展中的自觉意识和自主能力。这种传统的思维定势，一方面会误导我们时常将社会发展目标替代妇女发展的总体目标，另一方面也容易使我们在确定工作重点和制定工作规划时，过分重视社会的能动干预和自上而下的整体性保护，而缺乏对妇女自身在整个妇女解放与发展运动中的自主性和能动性的认识。
比如，在对待妇女发展问题上，过去我们一直强调并重视“动员妇女参与发展”的干预模式，而对于是否将性别意识纳入发展规划，是否在发展过程中赋权妇女却缺少应有的重视。[7]性别作为一种社会关系，决定了生活在这个框架之下的男女由于性别分工不同，由于两性间对资源的获取与控制不同，会有不同的体验与经历，因而只讲妇女参与发展是不够的，还应注意到发展规划中的男性倾向。如果我们不能尽快突破传统的思维定势和工作方法，工作简单化、一般化、程式化，就难免会使我们的工作陷入自我封闭、自我循环、自我欣赏而收效甚微的不良局面。
五、几点建议
鉴于妇联的特殊历史背景和中国的特殊国情，只要现行的政治体制不变，妇联就不可能完全脱离政府，建立一套完全有别于已往的工作体系，因而只有在理性反思的基础上，充分利用组织资源，发挥组织优势，扬长避短，才能更好地履行自身的基本职能，真正发挥“妇女利益代言人”的作用。
（一）正确理解妇联“三维交一”的工作定位，强化组织的群众性功能
工作定位与功能发挥密切相关。针对当前一些妇联组织存在的“党政所需强，妇女所急弱”的状况，笔者认为，妇联应该在群众组织群众化方面有所建树。从组织本身的职能出发，正确理解“党政所需，妇女所急，妇联所能”三者之间的关系。妇联工作围绕党的中心工作，和党委不同，和政府的业务部门也不同，了解掌握全局的情况，不是为了直接包揽中心工作，而是为了配合有关单位，解决妇女问题。因此，妇联在围绕党的中心工作开展工作时，应强化群众工作视角，突出群众组织的特点，始终站在妇女群众的立场上，将妇女群众反映最迫切、最强烈的问题作为开展工作的优先领域，而不是从政治的甚至政绩的需求出发。这才是一种真正对党和妇女群众都负责的态度。否则，一味地说服教育妇女识大局、顾整体，淡化组织本位职能，就是失职，组织就会失去存在的意义和价值。妇联代表和维护好妇女的具体利益，实际上就是在为党和政府分忧，把服务大局的丁作落到了实处。这既是组织生存与发展的根本，也是党对妇联组织的希望和要求。
（二）充分发挥组织拥有的政治资源优势，拓展组织的权力活动空间
组织在政治体系内的政治地位和身份确定是一回事，能否通过政治体系的制度安排发挥正常作用却是另外一回事。因此，妇联应该提高使用政治资源的技能，以提高组织影响力，这与政治地位一样重要。值得注意的是，组织的影响力与组织内领导者的价值取向、积极进取的态度及行为方式密切相关。如果组织内的领导人与组织本身的价值观相吻合，就会在政治活动中更多地发挥组织作用，在政治体系中谋取更多的政治资源，争取更高的政治地位。此外，妇联还应充分运用与党和政府的密切关系，利用选举制度对妇联、女性代表和女性委员的比例安排，争取和鼓励女代表、女委员的参与，使妇联能够在党、政府、人大、政协决策活动中发挥特殊的作用，在政治体系意识形态主流价值观和现有的政治体系制度安排规范范围内拓展自身的权力活动空间；应充分运用容易进入国家政治权力中心的特殊优势，加大与国家有关权力和职能部门的沟通与协调，争取妇女问题为政府关注，在政策和法律层面引起重视。这里既包括参与有关妇女儿童法律、法规和政策的制定，还包括监督已有法律、法规和政策的执行。比如，“邓案”发生后，妇联应迅速协助有关部门或单位查明事件真相，并监督有关执法部门的执行过程。有关部门依法公正处理是我们的良好愿望，但愿望不等于现实，缺少了监督的环节，公平公正往往难以保证。这也正是党和国家赋予妇联组织民主监督任务的意义所在。
（三）构建与民间妇女组织的新型合作关系，整合服务妇女的组织资源
从现实情况看，民间妇女组织的崛起尚处于起步阶段，而妇联组织则仍为国内最大的妇女组织。在与民间妇女组织互动过程中，妇联处于主动而有利的位置，其行动的自由余地相对较大。由此，妇联应重视研究并合理定位与民间妇女组织的关系，主动与民间妇女组织结成一个组织网络，整合各类妇女组织的资源和优势，求同存异，各取其长，推动形成各类妇女组织间的新型的、平等的合作关系。这不仅关系到妇联自身的职能定位，也关系到中国妇女运动的前途和命运。
妇联与其他民间妇女组织，尽管在组织设置、运作模式等方面有所不同，但组织的宗旨和目标是一致的，都是服务妇女、促进男女平等。而且，妇联组织宽广的工作覆盖面与民间妇女组织的关注点也有许多交叉点。因此，各类妇女组织在整个为妇女服务的组织网络中如何定位，如何合理分工，是能否有效整合各类组织资源为妇女服务的关键所在。笔者认为，在整个妇女组织网络中，应注重发挥各类妇女组织的特色，实现优势互补。民间妇女组织的特点是：其一，它不是将所有的妇女都默认为自己代表、服务的对象，而是有着更为明确的旨趣或更为具体的利益指向，因此，它更直接地代表了不同妇女群体的特殊利益，也更充分和及时地满足了妇女不同的利益诉求；其二，这些组织具有较强的专业背景，能够深入持久地对妇女从事某种公益性事业服务，增强了妇女群众对这些组织的归属感和信任感；其三，一些民间妇女团体具有灵活应对市场变化的组织运作方式、先进的社会工作理念和专业技术知识。因此，民间妇女组织应着力于为妇女提供某一领域更为具体的服务，在服务的个性化方面下工夫。妇联组织方面，鉴于它在中国的政治体系结构中具有特殊的地位，应该充分发挥其影响立法决策的作用，在推进社会性别主流化方面有所建树，在争取妇女发展的稀缺资源方面下工夫；还应利用在政治权力结构中的影响力，发挥自己的资源优势，支持社会各界妇女按自身需求成立民间妇女团体（包括协会、联谊会等组织），并根据妇联章程，把这些民间妇女组织发展为妇联的团体会员，同时为民间妇女组织的发展争取更为宽松的政策和资源环境。另外，鉴于在全国的广覆盖和影响力，妇联组织还应在全国妇女组织网络化建设方面更主动些，比如可以定期牵头举办妇女组织合作论坛，为各类妇女组织的沟通与交流提供制度化的平台，等等。
综上所述，中国妇联组织的产生及运行有其特殊的历史背景，它具有其他民间妇女组织所不具备的政治优势、组织优势和群众优势等，这些独特的优势可以使它做成许多政府应该做而无力全做，民间妇女组织想做又做不成的事情。因此，认清组织自身的特色，挖掘和盘活组织内在的有形资产和无形资产，既是妇联能否更好地履行其基本职能的关键所在，也是中国妇女运动能否蓬勃发展的重要条件。
［收稿日期］2009－10－15