适应分税制要求，完善地方税体系，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方税论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国对原财政体制进行了重大的改革，实行了分税制的财政管理体制。分税制是按市场经济的原则和公共财政的理论确定的处理中央政府与地方政府以及地方政府之间财政分配关系的一项制度。实行分税制是为了规范各级政府的财政分配关系，确定各级政府的财权和财力，保证各级政府事权的实现。政府的财政收入主要来自税收，因此，为了保证中央与地方的财政收入，在完善中央税收体系，保证中央财政收入的同时，探讨地方税收与地方政府事权的关系，依据地方政府事权，建立和完善地方税收体系，具有重要的现实意义。
一、我国现阶段事权与财权的划分
我们知道，所谓事权是指各级政府处理各种行政事务的职责、权利和义务。所谓财权是指各级政府财政管理的权力，具体说是指政府策划、筹集和分配使用财力的自主权。所谓财力是指政府拥有的经济实力，通常是指政府财政收入的规模或数量。政府的财政收入主要来自税收，因此，事权与财权、税收有着密切的关系。一方面，事权的大小决定财权和财力的多少，决定地方税收收入规模的大小；另一方面事权的实现又需要财权和财力来保证，而财权的大小、财力的多少，有赖于合理确定地方税收的规模。地方政府需要办的事越多，所需要的财力就越大，地方税的规模也就越大。反之则相反。事权不同，财权也就不一样。划分财权的目的是为了让各级政府能够筹集到足够的财政收入，以保证各种职责的履行，实现政府的事权。因此，财权的确定，必须以事权的划分为基础，运用财权的目的是为了实现事权。根据我国有关规定，我国中央政府、地方政府事权与财权的划分如下：
（一）中央政府与地方政府事权的划分
我国现行制度规定，中央政府的事权主要有：1.负责国家的外交事务。2.负责国家安全，包括军队、武装警察部队的管理。3.负责制定和组织实施全国的经济社会发展计划，调整国民经济结构，以及协调各地区的发展。4.制定并监督执行全国性的行政法规，负责中央国家机关的行政管理。5.负责管理中央直属企业和事业单位及其企业技术改造和新产品试制。6.负责中央统管的基本建设投资和跨地区的项目投资。7.负责全国性的地质勘探。8.负责管理国内外债务等。
我国地方政府的事权包括：
1.负责地方各级政府机关的行政管理。2.负责统筹地方的基本建设投资和地方基础设施建设。3.负责本地区安全。4.负责地方企业的技术改造和新产品试制。5.负责城市的维护和建设。6.负责发展地方的文化、教育、卫生等各项事业。
（二）中央政府与地方政府财权的划分
这里的财权包括财政收入管理权和财政支出管理权。
1.中央政府的财政支出权：（1）负责安排国防支出， 管理军费开支和安排武警经费。（2）安排外交经费和管理援外支出。（3）负责安排中央级行政管理费用的支出。（4 ）负责安排中央统管的基本建设投资，包括国家重大项目投资和跨省大项目投资等。（5 ）负责安排中央直属企业的技术改造和新产品试制费用。（6）安排地质勘探费用。 （7）负责中央财政安排的支农支出。（8）管理由中央负担的国内外债务的还本付息支出。（9）管理中央级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 （10 ）负责外贸企业的出口退税（除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担）。
2.中央政府的财政收入权。中央政府和地方政府对财政收入的分配，是通过实行分税制，划分税种来确定的。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税种，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税种，将适合地方经济发展、影响面较小的税种划分为地方税种。通过划分税种，确定中央与地方的财政收入。中央税种由中央政府征收，收入归中央政府支配；地方税种由地方政府征收，收入归地方政府支配；共享税种由中央政府负责征收，收入归中央与地方政府共享。
中央固定的财政收入包括：（1）关税；（2）消费税；（3 ）海关代征的消费税和增值税；（4）中央企业所得税；（5）地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税；（6）铁道部门、各银行部行、 各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）；（7）中央企业上交的利润等。
中央从共享税中分得的收入有：（1）增值税收入的75%；（2）资源税中的海洋石油资源税收入；（3）证券交易税的50 %（证券交易税目前还没有开征，现在是中央从证券交易印花税中分得88%）。
3.地方政府的财政支出权：（1）负责安排地方行政管理费支出。 （2）负责安排地区安全所需的公检法经费支出，部分武警经费支出，民兵经费支出。（3）负责地方统筹的基本建设投资支出。（4）负责地方企业的技术改造和新产品试制经费支出。（5）负责地方支农支出。 （6）负责安排城市维护和建设的经费支出。（7）负责地方文化、教育、卫生等各项事业费支出。（8）负责安排价格补贴支出， 以及其他地方性支出。
4.地方政府的财政收入权。地方政府固定的财政收入包括：（1 ）营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税）；（2 ）地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）；（3）地方企业上交利润；（4）个人所得税；（5 ）城镇土地使用税；（6）固定资产投资方向调节税；（7）城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）；（8 ）房产税；（9）车船使用税；（10）印花税；（11）屠宰税；（12 ）农（牧）业税（含农业特产税）；（13）耕地占用税；（14 ）契税； （15）土地增值税；（16）遗产和赠予税；（17）国有土地有偿使用收入等。
地方从共享税中分得的收入有：（1）增值税的25%；（2）资源税（除海洋石油资源税外）、证券交易税的50%（现在为证券交易印花税的12%）。
二、建立地方税体系是实行分税制财政体制的要求
我们知道，我国分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财政相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。建立和完善中央税收与地方税收体系是分税制的要求，具体表现在：
（一）建立地方税体系是完善我国税收制度的需要
建立和健全税收制度是实行分税制财政管理体制的前提。完善的税收制度至少表现为：（1）合理设置税种， 建立起与市场经济发展相适应的、主体税种与辅助税种相结合的、较完整的中央税收与地方税收体系；（2）建立和健全各税种的课税制度， 税收的职能作用得到充分的发挥。因此，建立中央税收和地方税收体系，是完善税收制度的一项重要内容。完善税收制度，要求建立和健全地方税体系。税收体系不健全，税收制度就不可能完善，税收的职能作用就得不到充分的发挥。
（二）建立地方税体系是规范中央与地方财政分配关系，实现地方政府事权的需要
我国行政管理实行统一领导，分级管理的体制。从中央到地方，各级政府都有自己的职责、权利和义务，或者说有自己的事权。但事权的实现需要有相应的财权和财力作保证。划分政府的事权，需要同时确定政府的财权和财力。税收是政府最主要、最稳定、最可靠的财政收入来源。划分中央政府与地方政府的事权，确定中央与地方的财权，自然要求建立中央税收和地方税收体系，规范中央与地方的财政分配关系。从地方来看，只有在中央统一领导下，建立地方税体系，才能为地方政府行使职权提供可靠的财力保证，地方政府的事权才能实现。如果地方税制不健全，税收体系没建立，财政收入没有保证，必然使地方过分依赖中央，这既不利于调动地方政府当家理财政的积极性，也不利于地方政府事权的实现。可见，划分事权，确定财权，要求建立中央税收与地方税收体系。
（三）建立地方税收体系，是充分利用地方资源，增加政府财政收入的需要
我国地域广阔，各地情况千差万别，资源状况各不相同。建立地方税收体系，给地方一定的税收立法权和管理权，有利于地方政府在中央统一税收政策原则下，根据各地资源，因地制宜组织财政收入。这样既有利于增加财政收入，又有利于合理开发和利用各地资源，促进地方经济的发展。
（四）建立地方税体系是调控地方经济，促进市场经济发展的需要
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，发挥市场调节经济的基础性作用，促进市场经济的发展。但是，由于市场失灵的存在，政府需要加强对经济的宏观调控，在中央政府与地方政府划分事权和财权的体制下，全国的经济由中央政府统一调控，地方的经济则由地方政府来管理。对地方经济发展中出现的问题，地方政府既不能简单依赖中央，也不能单纯依靠行政手段，更多的需要通过经济杠杆来调节。税收是政府在市场经济条件下调控经济的一个重要的杠杆。从地方来看，有效地发挥税收对地方经济的调控作用，营造公平竞争的地区环境，必须合理设置地方税种，建立和完善地方税体系。可见，建立地方税收体系，是发挥税收调控作用，促进市场经济发展的需要。
三、我国现行地方税收体系存在的问题
1994年税制改革以来，我国地方税制建设进一步加强，取得了一定的成绩。但与分税制的要求相比，还有一定的差距，还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）税种划分不科学
分税制的核心是依据事权划分税种，确定财权。我们知道财权的划分，涉及收入和支出两个方面，而收入的增长又制约着支出的规模。因此，分税制的关键在于对收入权利的确定。现行分税制在财政划分上中央“拿大留少”、“拿多留小”，将大税种如消费税、增值税的大部分划归中央，而将一些税源分散、税款零星的税种留给地方。这样，地方的财政收入难以与经济增长同步。地方财权过小，财力过少，影响了地方事权的实现。
另外，按分税制的要求，应把关系到国家全局和便于加强宏观调控的税种划给中央，而把属于地区性的税种划给地方。但现行分税制一方面把直接调节投资方向的固定资产投资方向调节税划给地方，而把与地方投资直接相关的地方银行和非银行金融企业所得税划归中央；另一方面，现行企业所得税按行政隶属关系，划分为中央收入和地方收入。这样既不利于中央加强宏观调控，也不利于贯彻分税制度，不利于改变政企不分状况，不利于政府转变职能，企业转换机制。
还有，将划为地方税种的部分收入如金融保险业中的部分营业税收入、印花税的部分收入划归中央，这也是不规范的。大家知道，原规定待开征的证券交易税中央、地方各分享50%，而现行的证券交易印花税却88%归中央，12%归地方，使中央政府与地方政府的财权同事权错位。实行分税制后，收入大头归中央，支出大头在地方，绝大部分的上解省变成了补贴省，财权与事权不对等，地方责大权小，财政包袱不断加重。
（二）地方税收未能形成完整的体系
一个完整的税收体系必须由主体税种与辅助税种构成。所谓主体税种是指能成为财政收入支柱的税种，同时它又能成为调节经济的主要杠杆。辅助税种与主体税种相配合，既能保证财政收入，又能实现税收调节经济职能。而目前我国的地方税主体税种不明显，辅助税种的配合也不完备。主要表现在：一是不能保证足够的地方财政收入，地方税种基本上是一种收入来源不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种。虽然税种不少，但却不能保证地方获得足够的财政收入，地方只能依靠中央的转移支付；二是各税种的搭配不能起到调节地方经济发展的作用。比如企业所得税保留按隶属关系划分，不利于地方政府利用税收工具来调节本地区的经济发展。同时，地方银行和外资银行及非银行金融机构所得税划归中央，地方没有调控权，此外，其他一些税种或者改革未到位，或者应开征而未开征，如，房产税、土地使用税、车船使用税还存在内外两套税制；遗产税、社会保障税等还未开征。因此，可以说目前地方税收体系还没有真正建立起来。
（三）税收管理权限划分不合理、不规范
税收管理权主要包括：（1）税收政策的制定权；（2）税法的制定和颁布权；（3）税法的解释权；（4）税种的开征与停征权；（5 ）税目的增减与税率的调整权；（6）减税、免税和加税权等。 我国现行分税制存在分税不分权的状况，现在有18个税种划分为地方税种，但税权却没有相应下放。除两个小税种中央授权省级立法开征外，其余地方税种的设置权、税法的立法权、解释权、开征停征权、减免税权等全集中在中央，分税不分权。地方有税无权，不利于地方政府因地制宜组织财政收入。
四、完善地方税体系的对策
为了使地方政府有稳定的财政收入，实现地方政府的事权，应在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。
（一）合理划分税种，实行彻底的分税制
对目前我国设置的24个税种，要按分税制的要求，把所有税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税，改变目前对企业所得税按行政隶属关系征收，某些地方税种部分收入归中央的状况，实行彻底的分税制。明确划分中央税种、地方税种、中央地方共享税种，并实行各收各税，使地方财政收入有稳定可靠的来源，以保证地方政府事权的实现。
（二）调整、充实地方税种，建立地方税收体系
要在中央统一税收政策原则下，进一步调整、充实地方税种，建立和完善地方税体系。
1.对目前已经开征但需要调整的某些税种，如城市维护建设税、车船使用税、车船使用牌照税、城市房地产税、土地使用税、房产税等，应通过调查研究，调整充实，该废除的废除，该合并的合并，该调整的调整，该重新立法的重新立法开征，以改变目前内外两套税制和城市维护建设税税上税等状况，充分发挥上述税种的职能作用。
2.对已经开征但制度还不够完善的税种如个人所得税、农业税等，应在总结经验的基础上，进一步改革和完善课税制度。
3.对已经设立但还没有出台的税种，如证券交易税、遗产税等，应尽快立法开征，以增加地方的财政收入。
4.对经济发展要求开征，但还没有设立的税种，如社会保障（险）税、环境污染税、噪音税，以及一些地方性的税种，应在理论探讨和广泛调查研究的基础上，立法开征，以适应市场经济发展的需要。此外，对一些政府凭政治权力征收的费，如教育附加费等，可在条件成熟时，将收费改为征税。逐步建立和完善地方税体系。
（三）应赋予地方一定的税收立法权
目前不仅地方税不成体系，税源零星，税额少，难以满足实现地方政府事权的需要，而且地方只有税种，没有税权，不利于调动地方政府组织财政收入的积极性。因此，为了扩大地方税规模，逐步完善地方税体系，应赋予地方一定的税收立法权，开征停征权和调整权。笔者认为，应区别不同的地方税种，作出不同的规定。（1）对涉及全国范围、或在地区之间影响较大的税种，如现有税种中的营业税、企业所得税、个人所得税、遗产与赠予税、证券交易税、耕地占用税、印花税等地方税，应由中央统一立法开征，地方政府负责征收，但无权调整，以维护全国的统一性与规范性；（2）对在地区之间有一定影响的税种， 如：房产税、土地使用税、土地增值税、车船使用税、农（牧）业税、城乡维护建设税等，由中央统一立法，实行幅度税率，适用税率和减免税规定等可授权地方省级政府去确定。这样可以把全国税收制度的统一性与地方因地制宜的灵活性结合起来；（3）对一些收入不多， 对地区经济交往影响不大的税种，如屠宰税、筵席税等，由中央确定税种，交地方省级人大或政府立法开征；（4）对某些收入小或具有地方特色， 对临近地区没有直接影响的税种，如环境污染税、噪音税等，可由地方省级人大或政府确定税种并立法开征，报中央备案。
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