论后工业化进程中的合作治理行动，本文主要内容关键词为：进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916.1 文献标志码：A 文章编号：1002-0292(2016)04-0151-06 随着全球化、后工业化运动的不断展开，关于这一条件下的社会治理探索正在成为一个理论热点。张康之教授的新著《公共行政的行动主义》(江苏人民出版社，2014年版)就是一部基于全球化、后工业化探讨社会治理模式的著作。在这部著作中，张康之教授认为，公共行政是基于工业社会的治理现实而建构起来的，其基本形态表现为管理型社会治理模式，在人类社会走进了后工业化进程时，我们遭遇了高度复杂性和高度不确定性，从而要求社会治理实践适应新的条件和新的要求，特别是公共行政，需要在全球化、后工业化进程中实现根本性的变革。其中，行动主义就是公共行政的新标志。在行动主义的视角中，合作治理以及服务型政府建设又是核心内容。同时，张康之教授还对这一条件下的行动者进行了认真规划，提出了合作制组织的构想。张康之教授认为，“在高度复杂和高度不确定的历史背景下，人类需要通过合作的方式去处理各种各样的问题，与之相适应的组织形式也应当是合作制组织”[1]224。应当说，《公共行政的行动主义》开启了社会治理理论探索的新阶段，它不仅标志着中国公共行政学者积极关注全球性的课题，也标志着人类开始面向后工业化去作出自觉规划。所以，我们需要对张康之教授为我们提供的这一话题进行思考，并沿着这一思路去进行探索。 一、公共行政的演进：从技术主义到公共性的追求 公共行政是在“政治与行政二分原则”的论争中不断发展的。自从威尔逊提出了行政的主题和政治行政二分的原则以来，他所确定的主题和原则便成为公共行政研究的主要焦点。继威尔逊以后，古德诺对政治行政二分法进行了进一步的阐述。古德诺认为，为了政治和行政之间的协调，政治必须对行政有所控制，这种控制可以通过法定制度或者政党来实现[2]12-15。政治行政二分法的提出，对公共行政的产生以及公共行政主题的确定具有重要作用，但是，政治与行政二分法也招致了很多批评。弗雷德里克森认为，政治行政二分法尽管在经验上具有精确性，但问题在于，它仍然是一个未经证明的理论假设[3]5。休斯认为，对政治与行政二分法的挑战更多来自于公共管理改革运动，20世纪80年代的改革实际上已经打破了政治行政二分法，僵化的科层制已经被更加灵活的管理形式所取代，政治与行政二分法等传统公共行政观点在理论与实践上都受到了质疑[4]1。显然，公共行政的发展是伴随着对政治与行政二分法的争论不断推进的，而且，公共行政的发展是基于西方国家工业化的进程而产生的，它在本质上属于管理行政。伴随着人类社会全球化和后工业化进程的启动，我们需要从新的社会现实出发，构建一种与管理行政截然不同的行政模式——服务行政。 理论建构总是服从于时代的需要，理论建构必须与既定的时代相适应。在公共行政变革之际，公共行政研究需要服务于公共利益实现的需求。政府的回应性是公共行政研究的一个重要话题。参与治理理论主张，增强回应性应该着重考虑公众参与和公众行动。哈拉尔认为，参与治理不但能够建立一种合作哲学，强调集体价值和参与精神，而且，它能够恢复由于过于强调技术合理性而受到伤害的组织成员的工作积极性，同时，参与治理也能够赋予组织成员很强的效能感[5]217-225。在谈到公共利益观时，登哈特主张应该发挥公务人员的作用，行政人员应该在社会治理全过程中获得话语权[6]57。也就是说，登哈特主张通过公民参与来促进公共利益的实现和对社会的回应。显然，参与治理理论试图通过对官僚制进行技术性改进来实现公共利益，但这仍然解决不了官僚制的关键问题。官僚制是一个控制体系，这个体系容易导致行政人员自主性的丧失，只要官僚制的控制导向未发生改变，任何对官僚制改革的措施都难以发挥作用。 管理行政的发展历史，是技术理性取得统治性地位的过程，但是技术主义是非常有害的。张康之教授认为，管理行政的技术主义所解决的往往都是一些表面性的问题，同时，却给社会治理带来了一些更深层次的社会治理问题[1]55。对于公共行政的技术主义，法默尔认为它导致公共行政失去那些真正的改革机遇，同时也把公共行政贬低为一种技术[7]6。公共行政的技术主义还存在着一个重大的缺陷，就是在高度复杂的后工业化和全球化现实背景下，技术主义只能加速社会治理的失效；在另一方面，“对于公共行政来说，还存在着另一种技术局限性，那就是引进和移植过程中的局限性”[1]60。技术主义在实际运用中存在着与特定政治社会环境相融合的问题。例如，美国的技术实践被运用到其他国家的时候，技术主义的既有矛盾与他国文化和实践的矛盾进一步叠加，容易导致社会治理的失效。因此，社会治理必须要从技术主义中走出来，才能适应高度复杂的社会。 理论创新必须要与时俱进，紧跟时代的步伐。在人类社会后工业化进程开启之际，公共行政也迫切需要理论创新。如何进行理论创新?首先，理论创新意味着对技术理性导向的摒弃。张康之教授认为，“后工业化和全球化条件下的公共行政研究，首先要解决的就是克服工具理性所造成的这些后果”[1]98。在当前的公共行政研究中，技术主义倾向显然不利于公共行政的健康发展。杰伊·怀特认为，经验与相关理论研究证明，单一的研究方法，不论其被标榜得如何科学，都不能完全胜任公共行政研究，在科学研究中，既需要实践理性，也需要理论理性[8]16。在这里，杰特表达了这样一个观点，即在公共行政研究中理论研究与经验研究要均衡发展。但是，公共行政研究目前却走向另外一个极端，那就是技术化和实证研究在公共行政研究中占居了主导地位，而缺乏对理论创新的关注。公共选择学者用经济人假设来分析政治活动和政治过程，这是一种典型的工具式的思维，它忽视了人的复杂性与其他一些属性。因此，技术主义无法解决社会治理中的各种问题。 公共性的实现是公共行政研究的重要主题之一。张康之教授认为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”[1]137。对于威尔逊等公共行政研究的先驱者而言，公共性的实现是通过执行政治领域的决策来实现的，但是，由于政治领域的决策反映的是统治集团的利益，此时所实现的公共性只能是一种形式的、虚假的公共性。新公共行政学者虽然注意到了这一点，试图通过公民参与、注重公平与扶助弱势群体等手段来强化公共行政的公共性，但是，新公共行政学者所提出的改革方案仍然是建立在官僚体制基础之上的，所以，这种改革方案仍然无法实现实质公共性。新公共管理学者试图通过再造官僚制、私有化和顾客导向等措施来实现公共行政的公共性。这种改革措施实际上不但不能实现公共性，而且它导致了公共行政丧失了它应有的宪政价值。显然，如果囿于管理行政的旧思维，是无法实现实质公共性的。实现实质公共性要求我们必须关注后工业化的现实，要求我们建立与后工业化相适应的社会治理模式。 公共行政由于缺乏民主而广受批评，因而许多学者把民主作为实现公共行政公共性的重要工具。新公共行政理论主张在公共行政的过程中引入民主，用民主来改造公共行政，使其更具有公平性和公正性。新公共行政对社会公平的关注显示它对民主参与的重视，只不过有的倡导者主张内部参与，而有的倡导者主张政策制定中的公民参与[3]8。对此，张康之教授认为，无论是新公共行政理论，还是新公共管理理论，他们的改革方案只是一种略加改造的妥协方案，参与治理并不能改变公共行政非民主的现实，因为在既定的中心——边缘社会治理结构下，民主就会是一种伪民主[1]141-142。公共行政能否实现民主，关键在于它能否摒弃控制体系和控制思维，转而建立服务体系，在于它能否改变社会治理的中心——边缘结构。因此，实现公共行政的民主化，必须打破近现代以来社会治理中所形成的线性结构，转而建立起网络状社会结构；同时也必须用服务导向、服务体系代替控制导向、控制体系。只有在这种情况下，实质民主才会代替形式民主。概而言之，公共性的实现只有在服务型政府建设的行动中才能实现。 二、服务型政府建设行动：从理论构想到现实追求 服务型政府理论是当前理论探讨的一个热点。但是，不可否认的是，人们对服务型政府理论存在着诸多误解，“具体地说，在服务型政府研究方面存在着三类问题：其一，理论的误植；其二，历史的‘混搭’；其三，方向的误导”[1]1152。理论的误植主要是指，人们总是倾向于从资产阶级启蒙思想家那里去寻找服务型政府的思想来源或理论基础，而启蒙思想家所致力构建的是一种管理型政府，这种政府类型是服务于资本权益的。历史的“混搭”主要是指学术界存在一种错误的观念，认为登哈特的“新公共服务理论”是服务型政府的理论来源。但是，人们通过学术史的考察就能够发现，无论是在学术界，还是党和国家领导人的相关文件论述中，服务型政府的概念都早于登哈特的《新公共服务》发表时间。而且，更为重要的是，二者存在着本质的不同。登哈特夫妇所提出的新公共服务实际上还是延续了新公共行政的民主行政的相关观点，这些主张实际是针对新公共管理的观点而提出针锋相对的措施，而且，新公共服务并没有突破官僚制的基本框架和管理行政的范畴。方向的误导则是指人们用公共服务技术的改进等同于服务型政府建设。仅仅追求公共服务技术与方法的改进，实际上不但不能带来整个社会公共服务质量的改善，反而会给整个社会治理带来更大的危机。 服务型政府理论是我国学者的理论创新，也是我国政府在改革实践中所提出的改变目标。1982年政府改革的具体措施是下放经济权限和进行人事制度改革；1988年行政改革的主要任务是实现机构人员精简与理顺政府和企事业单位的关系；1993年改革的中心内容则是政企分开；1998年改革主要目标是完善行政管理体制和建立公务员制度；2003年改革则是根据十六大要求深化行政管理体制改革；2008年行政改革主要任务是围绕转变政府职能和完善部门职责关系，探索大部制改革，优化和调整社会管理和公共服务部门等。从以上的分析能够看出，2003年以前的改革更多地属于技术性的改革，改革的重点是主要政府机构精简和撤并，理顺政府部门之间、政府与企事业单位之间、政府与市场的关系；2003年以后的改革则属于体制性的改革，原来技术性零星的改革已经不能满足经济社会发展的需要，改革必须要有一个总体性的目标。服务型政府建设之所以成为政府改革的宏观目标，主要是因为，随着改革的深入，多种改革目标的提出，如果没有一个总体性的改革目标的指引，这些具体性的改革很容易迷失方向。正是由于这一目标的提出，使我国政治经济发展呈现了较好的局面，也避免了西方国家所面临的改革失灵的危机[1]161。 我国持续不断的行政改革具有十分重要的影响，它不但促使政府逐渐从管制走向服务，也不断重塑着政府与社会的关系，也促使了社会管理体制的重新建构。改革有一个重要的主题就是减少政府成本。如何降低政府运行的成本呢?通常的做法往往是通过控制政府的规模来实现行政运行成本的下降。对此，张康之教授认为，从表面看，政府规模过大是政府成本高的原因，实际上，造成这种现象的本质在于政社关系的失调，政府权力的边界超越其应有的界限[1]183。行政成本过高的原因主要在于政府对社会过多的干预和管理，过多的社会管理事项导致了行政成本居高不下。因此，降低行政成本的当务之急需要进一步地理清政府与社会的关系，改变政府对社会过多的干预和管理的行为。在社会治理呈现一种复杂形态的时候，社会治理必须遵循一种复杂性思维，社会治理的方式要实现从“控制”到“引导”的转变，对于非政府组织等自治组织，政府应该加强对它们的培育和引导[9]14-21。对于社会管理体制，张康之教授认为应该从社会组织的去行政化、政府职能转变以及完善社会管理体制等方面进行改革[1]191-197。当然，这些措施很多都只是属于战术层面上，如果要实现政府与社会关系的彻底转变和行政成本的真正下降，我们必须要构建合作治理的社会治理模式，同时把政府打造为服务型政府。 三、合作治理体系中的服务型政府建构行动 在高度复杂的社会背景下，如何迎接风险社会的挑战呢?显然，如果沿循工业社会管理控制的方式来进行治理，社会治理只能陷入控制失灵的循环之中。在后工业化的背景下，人们需要建设服务型政府来实现合作治理，这要求政府在行为方式、组织类型、社会治理结构等方面作出改革。 第一，合作治理体系中的服务型政府建设行动需要社会治理实现从协作向合作的转变。为什么要实现这种转变呢?首先，这是因为原来以协作和控制为主要特征的治理已经出现治理失灵的现象。从人类社会历史演进的视角，合作可以分为互助、协作与合作三个类型[10]95-106。互助主要发生在农业社会，互助具有浓厚的自然特征和感性特征；协作主要发生在工业社会，协作具有竞争性和强制性等特征。一般认为，竞争能够促使协作各方发挥自身的优势，能够在一定程度上实现组织效率的提升，但是，由于协作各方存在着博弈关系，以致协作各方并不能实现行动的最优化。唐纳德认为，人们往往高估了竞争的益处，竞争并不能缩减政府规模和提高效率，竞争中的利益冲突和监督问题导致协作各方的利益都受到损害，“竞争处方不可能是万能药，不可能治愈政府规模和效率方面的病症”[11]159-160。显然，唐纳德认识到了竞争在社会治理中的局限性，实际上，在高度复杂的社会条件下，竞争导致人们之间信任的缺乏已经影响到了社会治理的效果。因此，在人类社会从低度复杂性走向高度复杂性时，社会治理需要从协作走向合作。其次，非营利组织、社会组织与非政府组织等主体的兴起为合作治理提供了主体条件。社会组织、非营利与非政府组织能够提供灵活多样且富有个性化色彩的公共服务，因而非营利、非政府组织能够在社会治理中对政府具有一定的弥补作用，分担政府的公共服务压力。也就是说，非营利、非政府组织的兴起为合作治理提供了客观条件和主体条件，从协作走向合作不但必要而且是可行的。 第二，服务型政府建设行动需要政府行为模式实现从控制导向向引导取向的转变。管理型政府在行为模式上表现出控制导向的特点，这种控制导向在工业社会后期，当社会现实呈现高度不确定的情况下便会出现很多问题。具体而言，在高度复杂的社会条件下，政府对社会的控制会造成以下问题：第一，政府的控制会导致政府规模的膨胀；第二，政府对社会的控制会使控制主体模糊化；第三，政府的控制导向容易导致组织成员的反对[1]245-247。如何改变政府的控制失灵和控制悖论呢?解决这种困境的根本之道是政府必须建立起引导型职能模式。引导型政府职能模式不同于政府主导模式；引导型政府职能服务于多元目标体系，它不再服务于某一个单一的目标；在政府与社会的关系上，引导型政府职能实现了引导与自主的辩证统一，引导型政府职能模式既不是自由放任更非控制，而是政府通过引导把社会的自治和自主引导汇合到社会治理的总体目标之中；引导型政府职能模式所遵循的原则与干预型政府职能恰恰相反，它所遵循的是包容差异、促进合作的原则[12]22-29。 第三，服务型政府建设行动需要政府在社会目标中去中心化。现代社会有很多问题需要解决，例如女性问题、同性恋问题等。弗雷泽认为，男女同性恋等社会问题主要因为欠公平的文化价值结构造成的[13]21。实际上，女性问题等社会问题的存在主要是由社会的中心——边缘结构造成的[1]260。也就是说，如果按照一些形式平等的解决方案来化解现代社会的问题，实际上并不能促使这些社会问题得到有效化解，甚至在一定程度上使问题更加复杂化，解决这些社会问题的关键在于打破社会的中心——边缘结构，实现社会结构和社会治理的去中心化，只有这样才能解决诸如女性问题、同性恋等社会问题。解决女性问题，近代以来存在着两种思路，一种是谋求平等的解决方案，另外一种是承认差异的解决方案。张康之教授认为，这两种方案都不具有可行性[1]275，因为忽视差异追求平等的方案只会造成另一种不平等，同样，承认差异也不能实现这些社会问题的解决。 第四，服务型政府建设行动需要政府实现从官僚制组织向合作制组织的转变。首先，官僚制组织的控制性权力在社会治理中失效，导致官僚制组织向合作制组织转变；其次，合作制组织能够实现权力和权力意志的分离，能够消除权力的反功能。唐斯认为，官僚制之所以需要规则，是因为官僚制组织缺乏自愿的等价交换机制，缺乏估量产出的测量方式，而且当一个行为的性质与价值或最终目的之间缺乏紧密的联系时，就需要设立正式的规则指导个人的决定[14]64。在工业社会低度复杂性下加强规则还有一定的作用，但是，在后工业化进程中，由于社会环境的复杂多变，权力的反功能表现得非常明显。显然，官僚制组织消除权力反功能的方案具有巨大的局限性。再次，政府组织从官僚制向合作制的转变具有必要性。官僚制组织面对高复杂态的社会环境所产生的治理失灵，预示着官僚制组织必将被新的组织形式所代替，而合作制组织由于其具有网络化的结构、非控制导向的行为特征、高度信任的组织关系，因而其能够适应高复杂态条件下的社会治理。当然，在后工业化的进程中，组织领域还有一种新的组织形式——任务型组织，任务型组织对于服务型政府的建构，社会治理控制导向的化解，推动政府等社会治理主体从控制转变为服务，具有十分重要的作用[15]43-49。 第五，合作治理体系中的服务型政府建设行动需要公共行政研究者致力于理论上的创新。当前公共行政研究不应该只满足于一些技术性的创新，而应该追求理论上的创新。张康之教授指出，当前公共行政研究存在着这样一些问题：第一，行政学研究的学者们独白语境问题，缺乏深入而系统的理论思考；第二，总体看来，公共行政研究更多地集中在方法和技术方面的探讨；第三，行政学的研究由于过多关注技术回应性主题而放弃了对时代背景的总体性把握[1]321-322。对于公共行政的这些问题，张康之教授认为，改变这一路径的主要方法是加强对组织理论的研究来克服，组织理论的研究是公共行政研究的落脚点和基石，在当前公共行政研究中，也必须把组织理论的研究作为重点和突破口[1]324。以往的研究，新公共行政、新公共管理等理论研究的焦点都是工业社会的官僚制组织。在当前行政学范式转型的关键时刻，在人类社会后工业化进程不断深化之际，也需要理论研究者们与时俱进，关注与新时期相适应的新的组织类型——合作制组织。 张康之教授的《公共行政的行动主义》一书的问世，对公共管理学界和公共管理实践都具有非常重要的意义。首先，《公共行政的行动主义》丰富了我国公共行政学界的理论成果，对我国公共行政研究的发展具有积极意义。长期以来，我国公共行政学已经得到了很大发展和进步，但是，也存在一些问题，例如原创思想和本土化理论成果还不多，受到西方行政学研究技术主义取向的影响等问题。在这部著作中，张康之教授提出我国公共行政学界要加强服务型政府理论研究，而不是致力于一种技术型的发展方向，未来的公共行政研究要加强新型组织——合作制组织的研究，这些都对我国公共行政学研究具有重要的启发意义。其次，《公共行政的行动主义》也是对张康之教授的服务型政府理论体系进一步的深化和完善。张康之教授的服务型政府理论体系是一个内涵丰富、逻辑严密的理论体系，不但包括“统治行政—管理行政—服务行政”的三分“理论框架”、“中心—边缘结构”理论、引导型政府职能概念，还包括“任务型组织”、“合作制组织”、“新市民社会”、“后国家主义”等各种概念与观点的创新。自从张康之教授1998年刊发在《浙江社会科学》上的《行政道德的制度保障》一文提出服务型政府的概念之后，他后来的一系列成果都是在不断地构筑和完善其服务型政府理论的思想大厦。《公共行政的行动主义》无疑是对其服务型政府理论体系的进一步深化，使服务型政府理论体系更加完整和丰满。第三，《公共行政的行动主义》具有强烈的理论自觉意识和现实关照精神。《公共行政的行动主义》指出了我国公共行政研究存在的问题，例如，我国公共行政研究存在的重技术而轻理论的倾向，把服务型政府理论庸俗化的倾向，重西方理论和实践而忽视本土理论创新的问题。这些建议和观点值得我国公共行政学界借鉴。张康之教授通过对我国公共行政改革实践的考察，指出我国行政改革的方向是致力于服务型政府建设；在社会治理模式建构方面，未来应该致力于建设合作社会治理模式即服务型社会治理模式；在各种社会问题上的化解方面，关键在于社会治理的去中心化；在公共行政的研究方面，公共行政研究应该致力于理论创新和新的组织类型——合作制组织的研究等。张康之教授的这些主张，在我国致力于国家治理体系现代化和社会治理创新之际，无疑具有十分重要的现实意义和理论价值。标签：公共行政论文; 服务型政府论文; 行政管理学论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 社会问题论文; 社会改革论文; 政府治理论文; 张康之论文;