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中图分类号:F121 文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2003)01-0002-06
党的十六大确立了在新世纪新阶段全面建设小康社会的奋斗目标,并强调这一目标是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。为完成这一目标,必须坚持“发展要有新思路,改革要有新突破,开放要有新局面,各项工作要有新举措”。这是对当前我国经济社会发展客观现实要求的深刻反映和高度概括,充分体现了党在新的历史条件下与时俱进的政治品质,指明了贯彻“三个代表”重要思想的方向。改革开放以来,中国社会始终处于巨大变革之中,社会成员的价值观念和理论认识已经和正在发生根本性变化,可以说,在未来相当一段时期,与时俱进、不断创新,将是我国整个社会发展的基本主题。
当前,我们要深入学习领会和贯彻党的十六大会议精神,研究和探讨在新的历史阶段经济体制改革新突破的方向和途径,进一步消除制约经济发展的体制性障碍,促进经济持续快速健康发展。
一、正确判断当前的改革形势
经过20多年的改革,我国已初步建立了社会主义市场经济体制。新的经济体制极大地促进了社会生产力的发展,使我国的经济发展取得了举世瞩目的巨大成就。改革以来我国经济的年均发展速度比改革前提高了60%,人均实际生活水平比改革前提高了3倍以上, 国家经济实力显著增强,国际地位空前提高。经验表明,通过不断深化改革,完成对旧体制的突破和完善新体制,是我国经济和社会健康、稳步发展的巨大动力。
然而,我们也必须看到,我国的社会主义市场经济体制还处于“初步建立”阶段。一方面是由于市场体系的建立已取得了突破性进展,多元化所有制结构逐步演化成型,作为市场经济基础和细胞的各种独立利益主体获得长足发展,并在此基础上初步形成了政府宏观管理和调控的框架;另一方面,由于新体制主要是在传统体制周围逐步发展起来的,对传统体制最核心的部位刚刚有所触动,在少数扼制全局的领域,经济运行仍处于“模拟市场经济”探索阶段中。在已经达到较为充分的竞争领域里,市场机制在资源配置方面基本确立了主导地位,但依然受到行政性审批等因素的制约和阻挠。总体上看,我国市场经济体制的初步建立,更主要的体现在新体制因素的引入、成长与拓展方面,而在旧体制的核心部位,要实现向新体制转轨依然面临着十分艰巨的任务。这是我国渐进性改革的基本特征,也是判断改革正处于关键“攻坚”阶段的主要现实依据。因此,那种以为我们“初步建立了社会主义市场经济体制”,便误认为中国“经济改革已经基本结束”的观点,是有害的。
正确认识当前的改革形势,不仅需要对改革进程的渐进性有个总体把握,而且还需要对改革在各个领域进展的不平衡性保持清醒的认识。大体说,我国改革的不平衡主要表现在以下几个方面。
一是改革滞后于开放。我国对外开放的不断扩大,是适应经济全球化和新技术革命大趋势的正确战略选择,以加入WTO为标志, 我国经济将进一步成为全球市场经济的组成部分。但由于我国扩大对外开放是在国内市场开放尚不充分和市场制度远未完善的条件下实现的,国内外体制方面的差异以及经济技术实力、管理水平方面的巨大差距,构成了对国内改革的压力和挑战,同时也蕴涵了促进经济发展的重大机遇。如何将这种压力转变为动力,变被动改革为主动改革,是我们当前面临的重要任务。
二是宏观改革滞后于微观改革。当前我国虽然初步形成了市场经济的宏观调控框架,但相对于微观领域的重大变革和经济运行机制的变化,宏观领域的改革还是滞后的。特别是作为宏观调控的重要杠杆,财税与金融体制依然不能适应经济运行的客观要求。这种宏观体制状况,在相当程度上影响了宏观政策的覆盖领域、作用范围和效果。
三是政府改革滞后于企业改革。我国改革的初始进程是以企业为中心展开的。政府作为改革的推动者,如何根据改革的进展实现职能上的转变,始终是建立新体制的必然要求和重要内容。政府改革滞后,不仅直接制约了国有企业改革的推进,而且难以理顺市场经济体制下政府与市场的关系。条块分割的行政管理与市场急需的统一法治环境之间的矛盾,计划经济下的管理理念和管理模式与市场经济运行的矛盾,构成了对市场化资源配置的障碍,割断和阻塞了经济总循环的畅通,影响了整体经济效益的提高。
四是政治体制改革滞后于经济改革。改革在本质上是利益格局的调整,在这个意义上,即使单纯的经济改革也不可能不涉及政治层面。随着经济改革的深化,现实利益格局乃至权力架构已经发生了深刻变化,如果不改变政治改革滞后的状况,进一步的经济改革和经济发展都会受到制约。在改革的攻坚阶段,经济改革所涉及的范围之广阔,整合利益关系的复杂性和综合性,客观上要求广泛的社会参与,没有相应的政治制度安排,经济改革不仅难以深化,而且有可能增加社会动荡和不稳定因素。
综上所述,无论从我国改革实践的渐进性总体特征看,还是从改革进展的不平衡看,在新的历史阶段,我国的经济体制改革不仅没有结束,而且还必须向纵深发展,在更加广阔的领域展开,经济的、行政的、科技的、教育的、文化的、司法的、社会的乃至政治诸方面的改革交织在一起,其性质之深刻,范围之广阔,任务之艰巨,将大大超过以往任何时期。在渐进式改革推进到一定阶段,特别是改革触及到体制深层矛盾时,必须要有突进的阶段,下决心突破客观存在的种种体制性障碍,改革才会有崭新的进展。否则将会徘徊不前,甚至后退。
二、改革新突破的主要方向
党的十六大明确提出,全面建设小康社会,最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展生产力。“发展必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破,一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变,一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”根据我国的改革实践和当前生产力发展的现实要求,改革新突破的主要方向可概括为产权多元化、资本社会化、分配公正化、管理法治化四个方面。
一是产权多元化。江泽民同志在十六大报告中提出,“根据解放和发展生产力的要求,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”产权多元化就是多种所有制统一于社会主义现代化建设过程中,相互促进,共同发展。人类经济发展的历史和实践已经证明,单一的产权形式不可能发展成为市场经济,产权多元化是发展市场经济的制度前提。我国在向市场经济体制转轨的改革中,最深刻的突破在于通过多种所有制的发展,形成了产权多元化的市场主体。产权多元化从根本上确立了人民创造并享有财富的主体权利,成为我国20多年社会经济高速发展的动力源泉。在我国向社会主义市场经济转型阶段,产权多元化是深化对我国基本经济制度认识的基点之一,没有产权的多元化,就无从探索公有制多样化的有效实现形式。因此,产权多元化不仅与我国基本经济制度本质上是一致的,而且是不断完善这一制度、促进生产力发展的重要途径。
二是资本社会化。资本社会化是社会化大生产和市场经济发展的客观规律和必然要求,在当前经济全球化和知识经济的推动下,资本社会化已经成为不可逆转的大趋势。资本社会化首先是传统意义上的私人资本占有方式的重大变革,它是建立在个人产权清晰、产权多元化基础上的新型“社会资本”。与此同时,以往由政府经营的国家资本越来越普遍地采取了社会化占有方式,以解决资本“非人格化”所导致的产权“虚置”和低效问题。资本社会化的必然结果就是马克思所说的重建后的“个人所有制”,在此基础上形成多元化产权相互渗透、融合的社会化实现形式——混合经济形态。在混合经济形态成为主体经济形态的情况下,解决经济运行中可能出现的“无政府状态”、社会分配中可能产生的“两极分化”等与传统所有制概念相联系的问题,将主要取决于政府的宏观调控能力、正确而有效的发挥公共职能以及民主政治的进程。
三是分配公正化。社会主义市场经济必须坚持效率优先、兼顾公平,实现经济效率与社会公正的统一。社会公正首先是经济主体的权利、地位平等,竞争机会平等,没有这种社会公正,就不可能真正实现竞争的优胜劣汰,也不可能提高经济效率。其次是社会课征与享受公共服务的权利要公正,公民权利与义务的对称是社会公正的重要内容。再者是通过政府与社会中间组织履行分配职能,实现相对的社会公平。确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则。市场竞争优胜劣汰的结果,必然形成一定程度分配差距,这种差距对于经济效率的提高和增加社会财富是必须的,但这种差距并非越大越好。差距过大,低收入的人数众多,不仅会造成严重的社会心理失衡,而且会造成社会需求萎缩,不利于社会稳定和经济发展。因此,在发展社会主义市场经济过程中,政府通过二次分配调节差距过大的收入,实现分配公正化是政府的重要职能。
四是管理法治化。市场经济本质上是法治经济,体制突破与创新最终必然要反映在法治理念的创新和制度安排上。管理法治化,关键是在法治理念和政府治理理念上要有突破和创新。首先,法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变,使政府成为创造良好环境的主体。其次,法治理念要从偏重“允许”性规定向强调“禁止”性规定转变。“禁止”性理念强调的是,法律只规定什么是禁止做的,法律没有规定的都可以做。这种理念为创新行为提供了空间,有利于社会生产力的发展。最后,政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变,从“权力本位”向“责任本位”转变。这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础,也是避免政府过度随意干预市场的重要保证,有利于防止官员腐败和维护市场秩序。
总之,要实现改革的新突破,必须按照“三个代表”的要求,总结我国改革实践的成功经验,结合现代市场经济发展的主流趋势,进一步深化对我国基本经济制度的认识,摒弃过时的、不符合客观实际的思想观念,与时俱进,明确改革和制度创新的市场化方向。与此同时,在产权多元化、资本社会化的发展过程中,应特别重视分配公正化问题,通过相应的法律制度形成合理的利益调节机制,处理好改革、发展与稳定的相互关系。
三、当前体制改革需要突破的重点领域
我国20多年的经济高速增长,始终伴随经济市场化进程的不断深化,同时也不断面临着新旧体制的摩擦与碰撞。随着市场化进程逐步由“体制外”向“体制内”推进,对传统体制核心部分的实质性变革越来越成为现实的紧迫要求。这种变革的长期滞后不仅制约着市场经济新体制的最终完善,而且也对现实经济增长构成了突出障碍。近年来我国经济运行中的内需不振、金融财政风险凸现、失业急增等一系列矛盾,在相当程度上都根源于这种体制性障碍。因此,要实现“改革要有新突破”,有效化解经济运行中的风险和矛盾,释放经济增长的空间,首先要加大清除体制性障碍的力度,进一步改善市场机制发挥作用的体制环境。
1.加快开放民间金融的步伐。改革以来,随着各类非银行金融机构和非国有银行相继出现,股票市场和地方产权交易市场初步发展,我国已初步形成了资金供给渠道多元化格局。但总体而言,金融体制结构的变化仍滞后于整个经济市场化的进程。这种体制结构上的缺陷不仅造成了金融领域的潜在风险,而且严重制约了整个经济的发展。一方面,由于加入WTO 和金融领域对外开放,国有金融体系面临着国外金融机构强有力的竞争和挑战,正在逐步进行金融服务重点转移和收缩战线;另一方面,由于国内开放民间金融几无进展,在国有金融收缩的情况下,地方经济、非国有经济作为经济增长的主体力量,正面临着日益严重的金融短缺。这是我国当前资本相对过剩(滞存)与短缺并存、政策性扩张与体制性紧缩并存的关键所在。
开放民间金融,实质上是在“体制内”存量改组面临诸多矛盾制约的条件下,将体制的突破与创新思路重点放在增量创新方面。鼓励和支持发展非国有的民间银行和民间投资机构,通过非国有或民营经济的发展,化解存量风险,提高整体经济增长质量和效率。一是要将目前实际存在的民间金融合法化,深入探索适合民间金融发展的监管机制,使民间金融成为支撑地方经济、中小企业发展的重要力量。二是总结借鉴民间金融的经验,发展名副其实的基层合作金融组织,特别是应支持农村合作金融的发展,切实解决农村资金“外流”和资本短缺的矛盾,为农村经济的发展提供有效的支撑。三是推进场外交易发展,形成和完善多层次的资本市场。政府在推动对场外交易过程中重点应放在建立公开的可操作的监管规范和程序方面,正常情况下不直接介入市场运行,尤其应限制政府利用市场直接索取利益的权力。应强化资本市场的并购功能,加大企业单纯“圈钱”的责任风险。四是无论是发展直接融资体系还是间接融资体系,必须坚持市场取向,防止以所谓的“国情”为由动摇市场经济的基本原则,尤其应防止以市场之名义,行计划体制和利益争夺之实。
2.进一步深化产权制度改革。市场化资源配置的基础在于产权的多元化和可流动性。经过20多年的改革,尽管我国已形成了多元化产权的运行格局,但在制度层面上,以国有产权为主要内容的原有产权制度并没有发生实质性改变。一方面,国有资产的产权与行政管理机构不分,并存在多头管理、所有者约束软化等弊端,不仅难以适应以分散决策并分担风险与责任为主要特征的市场化产权运行状况,制约国有产权规范的流动与重组,而且容易导致国有资产流失乃至一些腐败、寻租行为。另一方面,在个人产权规模日益扩大的情况下,对个人产权的保护依然缺乏有效的制度和法律保障,使公民难以建立起创造和积累财富的长远预期,削弱了经济可持续发展的社会动力。因此,随着经济市场化进程的加速,产权制度变革的现实要求开始变得越来越迫切。
深化产权制度改革,就是要根据产权的排他性和流动性要求,突破原有的观念束缚和体制障碍,建立和完善与市场经济相适应的产权制度,为各种产权提供平等保护和公平竞争的制度环境。首先,加快国有产权管理和运行体系的改革,明确国有产权分级委托的责任体系和相应的激励机制。十六大已经提出了建立中央与地方政府分级管理的国有资产管理体制基本框架和原则,为深化国有产权制度改革打开了空间。在具体推进这项改革中,一方面应强调对国有资产行政管理的社会监督,我们建议各级政府国有产权管理机构应对本级人大负责,定期向本级人大报告资本或资产运作情况,并向社会公布;另一方面,国有资产经营机构应成为纯粹的控股公司,不直接从事商品或劳务经营活动,在法人地位上控股公司与所控股企业是平等的,不存在领导与被领导关系。其次,明确宪法对公民个人产权的保护,“公民个人财产权利神圣不可侵犯”应作为普遍的原则和理念写入宪法。市场经济条件下最普遍的产权存在形式是“人格化”产权,这种产权是社会形成良好信用关系乃至普遍价值认同的基础,也是现代社会公民权利的重要标志。离开对个人财产权利的平等对待,公有产权就会被抽象为一种绝对的“公共权力”而普遍被滥用。最后,制定和完善有关个人财产保护的法律制度。有效的产权保护,必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。对于与宪法基本原则相抵触的法律法规,该废止的要废止,该修改完善的要修改完善。特别是应尽快理顺经济法与民法的关系,逐步形成较为完备的民法典,使其成为调整市场经济条件下基本经济关系的重要法律。
3.加快财税体制向公共财政体制转型。市场经济条件下的公共财政体制是建立在政府财权与事权相一致基础上的,因此,财税体制向公共财政转变是政府职能转变的重要内容和标志。我国目前的财政体制依然存在着计划经济时代的特征,也就是国家财政、国有银行和国有企业三位一体的特征,财政收入和支出结构并没有充分反映现实经济结构,特别是收入分配结构与社会结构的重大变化和要求,从而在相当程度上制约了财政作为一种公共政策发挥应有的作用。特别是由于现行分税制缺乏事权科学划分的基础,使地方政府财政收入中税费结构严重失衡,大量的、不合理的非规范性收费,实际上加重了广义税赋,抑制了地区经济增长的活力。此外,现行税制主要是以国有经济体制为基础设计的,在所有制结构已经发生重大变化的条件下,对社会投资和消费具有双重抑制作用,在收入差距、贫富差距扩大的情况下,财政所应具有的合理的再分配功能却越来越扭曲和弱化了。
财税体制向公共财政转变,就是要在明确界定政府与市场的关系的前提下,以政府事权科学划分为基础调整财政收入和支出结构,在促进经济增长的同时,提高社会公共服务水平。第一,要在科学、合理划分事权的基础上,明确各级政府的财政收入来源,特别是在当前主要税收逐步向中央财政集中的情况下,应尽快建立规范的转移支付制度,确保各级政府财权与事权的统一。第二,按照政府行政与专门服务职能分开的原则,调整税费征收结构,政府收费必须以提供特定的服务为依据,凡是不能明确具体服务对象的必要收费,都应纳入税收范围。第三,根据现实经济结构变化,加快税制结构调整,要在确保经济活力和持续增长的前提下,形成合理的、稳定的、规范的税收增长机制,使税制能够充分发挥自动调节经济运行的功能。第四,规范政府收费,政府收费项目必须公开、透明,接受社会监督,任何政府收费项目的出台都不应由某一部门单独决定,而应经过社会听证程序,由政府统一确定。
4.加快政府职能转变。经过20多年经济体制的演变,人们对于市场经济条件下政府间接调控经济的性质在原则上已基本形成共识。问题在于,政府在实际调控经济的具体过程中,往往自觉或不自觉地“复制”着传统的直接管制办法。在一些地区,政府代替市场凭主观确定支柱产业和支柱产品,用行政手段代替经济手段指挥资产重组,直接投资进行重复建设,实行市场封锁、庇护落后企业等现象仍在较大范围和程度上存在;在国有企业改革问题上,不是重点放在政府职能转变和消化体制成本方面,而是寄望于通过各种途径“圈钱”和“输血”使旧体制苟延、复活和强化;对于维护市场秩序、规范市场行为,不是从维护市场主体平等权利出发,更多考虑的是单纯的政府行政便利,偏好事前“设卡”和事后“取缔”的管制等。这些现象的存在,使政府职能的转变和间接调控往往停留在一般口号和形式上,抑制了市场活力,阻碍了经济发展。
政府职能转变,关键是解决职能上“越位”、“缺位”和“错位”问题。简单说,就是在政府不该介入也管不好的领域,大幅度削减政府直接干预经济的职能,把市场能够解决的问题交给市场去解决,强化政府的公共服务职能,通过体制创新为各类企业提供公平竞争的市场环境。在减少行政干预方面,重点是要尽快制定行政许可法规,切实加大削减行政审批权和审批项目的力度,禁止以各种内部文件形式出现的社会性审批。为削弱部门利益动机造成的阻力,应在体制上分离审批决策和执行系统,实现审批决策和执行程序的公开化和透明化。在强化公共职能方面,重点是强化公民义务教育、社会保障和生态环境保护等职能。特别是社会保障职能,不仅是我国经济社会转型期急需强化的政府职能,也是市场经济体制下政府调控经济的主要职能。要根据我国城乡二元结构的特点,建立符合我国经济转型和发展阶段的多样化社会保障体系。一方面要明确农村土地的部分社会保障功能,通过适当的制度安排切实为农民提供有效的社会保障;另一方面,城市社会保障体系应兼顾转型期的过渡性安排和市场化、城市化的发展方向,根据公共财政汲取能力的提高进一步完善。
5.强化依法行政和法律监督。我国正处于由“人治”到“法治”社会的过渡阶段,这一过渡必然伴随着政府由权力本位向责任本位、公民由义务本位向权利本位的转变;同时,由于我国市场化进程的初始阶段是在政府主导下展开的,行政权力与市场关系不可避免地存在交叉,这种交叉是当前各种腐败的根源,也是制约经济体制突破与创新的重要障碍。在这个意义上,强调依法行政的“核心意思”,应放在正确认识、摆正和调整行政权力与市场关系上面来。当前政府依法行政的重点是要实现从主要“治民”向“治权”或“治官”方向转变,其核心内容首先在于“治权”。
法治与人治的根本区别在于,法律不再是人治条件下仅仅作为统治者的手段而存在,而是被确立为社会最高的治理依据和权威。法治意味着任何其他社会规范都不能具有法律的效力或与法律相冲突,任何权力的获得和行使都应具有法律上的依据,任何组织和个人都没有超越法律之上的特权。法治原则不仅强调行政管理权的强制性,而且更强调对行使权力的限制,强调保护公民权利免受不法行政的侵害。根据法治的基本原则,当前强化依法行政应突出以下重点:一是必须明确界定行政立法主体的立法权限和约束条件,这是公正执法的基础。我国行政执法中的许多侵权行为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制,以致法律、法规和规章之间效力和制约关系常常“本末倒置”,一些所谓的“依法行政”往往演变为“以法谋权”之类的“设租”、“寻租”行为。二是要加强行政执法主体的行为规范。在执法主体资格的确立方面,执法机构的设置和执法内容的安排,应严格按《行政处罚法》的规定要求,不得随意设置和安排。在执法方式上,应强调执法程序的规范性,尽快制定统一的《行政程序法》,从根本上确保执法机关正确执法,防止其滥用权力。三是加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督,而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则,建立公开办事制度,使其活动置于社会监督之下。
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