摘要：党的十八届四中全会《决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是根据检察机关的性质、地位、职责以及我国法治进程的现实情况作出的一种制度安排。本文从行政公益诉讼的内涵、特征等方面入手研究，对我国建立由检察机关提起行政公益诉讼制度作了可行性分析，并对制度提出了几点构想。
关键词：新行政诉讼法；行政公益诉讼
近年来，现实生活中存在一种现象，即一些行政机关违法行使职权或者不行使职权，对国家和社会公共利益造成侵害或者存在潜在的侵害危险，但与具体的公民、法人或社会组织没有直接利害关系，没有适格的诉讼主体。这种情况下，违法行政行为不能进入诉讼程序，无法接受司法审查，缺乏有效的司法监督。检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼。各级人民检察院理应在公益诉讼方面有更多的担当，积极作为。但遗憾的是，目前检察机关以维护公共利益为目的，以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的例子屈指可数，本文就建立检察机关提起行政公益诉讼制度的提出一些构想。
一、行政公益诉讼的内涵与特征
行政公益诉讼应该是指当行政主体的违法行为或不作为对国家利益、社会公共利益或不特定多少人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能时，法律允许无直接利害关系的公民、法人或其他组织为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。它以维护不特定多数人的利益为重要特征，与传统行政诉讼相比，笔者认为主要有以下几个特点：
1.诉讼对象的公益性。行政公益诉讼的目的是维护公共利益，而一般行政诉讼维护的是私人利益，尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质不会因此而改变。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家利益和社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平[1]。
2.起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系，行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何机关、组织和个人，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者。因此，仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是很不够的，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的人提起行政诉讼的权利。
3.诉讼影响的前瞻性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是损害尚未发生，但可能发生。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。行政公益诉讼争议的利益通常代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。因而，行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。
4.利害关系的不特定性。在私益诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而在行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是国家的或不特定多数人的公共利益，公民个人一般无直接利益上的损失。
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二、探索建立由检察机关提起行政公益诉讼的制度构想
（一）由检察机关提起行政公益诉讼的必要性
我国宪法第129条规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。《民事诉讼法》亦规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。《刑事诉讼法》明确“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。由检察机关提起行政公益诉讼，显然有法可依。检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼[2]。由检察机关提起公益诉讼制度，这是根据检察机关的性质、地位、职责以及我国法治进程的现实情况作出的一种制度安排。
（二）检察机关提起行政公益诉讼应当要有严格条件限制
行政公益诉讼不同于公民、法人和其他社会组织的行政自诉权，因此，如果由检察机关为原告主体提起行政公益诉讼必须有严格限制。笔者认为条件应当为：一是行政机关违法行使职权或者不作为，对国家和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险。二是公民、法人和其他社会组织与之没有直接利害关系，无法提起公益诉讼。三是被诉行政行为与检察机关（检察官）没有直接利害关系。只有同时满足了上述三个条件，检察机关才能考虑启动诉讼程序。当前，行政公益诉讼应该严格按照党的十八届四中全会《决定》要求，范围限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等领域。
（三）检察机关提起行政公益诉讼的受理条件及形式探讨
检察机关作为行政公益诉讼的主体，对案件的受理形式还值得探讨。笔者认为，检察机关应当建立社会举报、控告登记备案以及相关材料收取备案存档制度，当举报或控告人有证明侵害事实的证据，检察机关应当受理该案件并承担受理后案件证据的收集工作；当举报或控告人没有证明侵害事实的直接证据，但检察机关认为可能有相关侵害事实存在时应当进入调查机制，对侵害事实是否存在展开调查并着手收集相关证据，调查认定侵害事实存在的应当正式受理该案；当举报或控告人没有证明侵害事实的直接证据，检察机关认为有相关侵害事实存在的可能性不大时，可以书面方式通知举报或控告人不予受理，但应当对该举报、控告登记备案并做好详细的纪录。当对相同侵害事项举报、控告人超过一定人数时，检察机关应当正式受理调查，并将调查结果向社会公示。
三、总结
行政公益诉讼对于依法行政，避免国家利益和公共利益受损具有积极的意义，而检察机关作为国家的法律监督机关，理应在各类行政公益诉讼方面有更多的担当，积极作为，依法履行行政公益诉讼的神圣职守。其既可以主动提起诉讼，亦可向有个行政机关发出检察建议，督促其履行监管职责：对侵害国家利益、社会公共利益或不特定多少人的利益的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关行政机关起诉等。
因此，在我国应当尽快建立由检察机关提起行政公益诉讼制度，以更好地行使国家监督权，更好地保护国家和公民双方的合法权益，促进社会和谐发展。
参考文献：
[1]于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。
[2]孙长春、唐子石：《行政公益诉讼为何由检察机关提起》，载《人民日报》之热点辨析，2015年4月2日。
作者简介：
肖九生（1987.11—）男，汉，福建泰宁人，沙县人民检察院民事行政检察科科员，研究方向：刑法、刑事诉讼法。林静（1989.8—）女，汉，福建大田人，法学学士，沙县人民检察院民事行政检察科科员，研究方向：刑法、刑事诉讼法。
论文作者:肖九生,林静
论文发表刊物:《基层建设》2017年第27期
论文发表时间:2018/1/4
标签：公益论文; 检察机关论文; 行政论文; 公共利益论文; 国家论文; 社会论文; 利害论文; 《基层建设》2017年第27期论文;