我国高等教学投资体制运行中政府的角色偏离及其调整，本文主要内容关键词为：体制论文,角色论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代至今，伴随着社会经济的转型及高等教育体制改革的纵深推进，我国的高等教育投资体制也经历了从单一的国家财政拨款向国家财政拨款为主，其它多种渠道筹措经费的模式演变，新的高等教育投资体制已在《高等教育法》中得到明确。然而，新的高等教育投资体制在我国的运作给整个高等教育所带来的实际推动力远小于我们的预期，甚至出现了一些负面效果，当然这是由于社会环境的复杂多变，多种因素共同影响所致，但仔细分析新体制运行中所出现的种种问题，无疑都与政府的角色异位有着或多或少的联系，政府作为一个国家权力和社会资源的极大拥有者，其在高等教育投资中所扮演的角色合理与否，有效与否决定了整个体制运行目标的达成，进而关系到高等教育事业的前途和命运。
一、高等教育投资体制运行中政府的角色定位
（一）高等教育所需经费的资助者
公共产品理论认为，社会所提供的产品可分为纯粹的公共产品、私人产品及介于两者之间的准公共产品，准公共产品的特点是它提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的[1]。由于利益外溢现象的存在，准公共产品如果单由市场提供会导致供给不足，引发效率损失，因此政府应介入准公共产品的提供，以实现供求平衡。高等教育是一种典型的准公共产品，在给受教育者个人带来经济和非经济收益的同时，也会给国家和社会及其他个人的利益增加做出贡献，政府作为公共产品的提供者，理应对高等教育进行资助，以保证高等教育的足额提供。
就公平与效率的关系而言，两者是社会要共同达到的目标，但它们又难以在同一时期实现和谐共存，市场机制是当前较为倡导的资源配置方式，它对资源的最优配置和高效性为人们所称赞，但它在公平目标上的无能为力需要另一种力量的介入，即政府的力量。具体到高等教育，可从二个方面来分析，第一，市场机制是通过价格机制和竞争使社会资源从生产效率低的部门向生产效率高的部门流动实现资源的优化配置的，从而使得教育这样的第三部门在社会资源的优化配置中处于弱势，因为教育投资具有迟效性、间接性的特点，所以它对生产的贡献无法在本领域中直接显现，教育领域成了市场失灵的领域，市场机制下的教育所获得的社会资源低于社会的需求，此时以公平为价值取向的政府就应介入到教育领域，投资教育使其在社会资源的配置中取得充足而优质的教育资源；第二，总的教育资源既定后，需在各级各类教育之间及各级各类教育内部进行再次分配。就高等教育内部来看，如果没有政府的参加，资源的流向依然遵循市场经济的原则，就会危及高等教育的公平，如在基础学科的建设、贫困学生的就学机会等方面带来负面的效果。因此，需要政府在维持效率的前提下，资助基础学科研究和弱势群体，使高等教育内部的公平与效率更趋向于动态的均衡。
（二）高等教育投资的宏观调控者
政府作为一个宏观调控者的角色扮演比一个纯粹的投资者角色扮演更为必要，更为有效，而事实上，两种角色又有必然的联系，越来越多的政府把实施投资作为其宏观调控的有机组成部分和重要手段。政府在高等教育投资中的宏观调控者角色主要体现在宏观调控高等教育投资结构、保障各主体的合法权益、协调利益冲突、规范投资行为，并为高等教育投资领域中市场机制作用的充分而有效的发挥提供完善的制度保证。
1.制度的提供者。新制度经济学把制度当成一种稀缺资源，认为制度是社会游戏的规则，是人们创造的用于限制人们互相交换行为的框架[2]。新制度理论很明确地提出制度的功能在于降低交易费用，权利机构即政府是正式制度（法律、法规、政策等）的有效提供者，无限政府向有限政府的角色过渡更强化了政府作为制度提供者的职能定位。具体到高等教育投资领域，政府有效的制度提供可以降低高等教育投资体制运行中的交易费用，减少磨擦成本。随着多元利益主体在高等教育投资领域参与程度的加深，每个利益主体的追求自身利益最大化行为可能会损害他人的利益，引致高等教育投资体制运行中的利益冲突和效率偏低，增加交易成本，此时以降低交易费用为目的的制度环境的提供和具体的制度安排成为必需。政府的职责就是为高等教育投资体制的良性运行提供健全的制度环境和具体的法规、规章的安排，使各利益主体有法可依，有规章、制度可循，在制度的边界内寻求自身利益的最大化。
2.监督者。由于受追求自身利益最大化的内在动机驱使，即使在法律制度较为完善的前提下，也不乏有利益主体采取投机主义的行为，越出制度的框架为自己谋取更多的利益，高等教育投资领域自然也不例外。所以，政府须扮演监督者的角色，当然，这种监督不是意味着政府可以无限制的干预高等教育投资体制的运行，无限制的干预各利益主体的行为，而事实上是政府须依法行政，行使有限政府的职责，有所为有所不为，在宏观的层次上行使监督职能。
3.服务者。服务型的政府是世界各国政府角色转型的趋向。在高等教育投资体制运行中，政府的服务者角色具体体现在：根据国民经济发展的需要和社会对人才的需求，制定高等教育发展规划，确定投资重点，引导民间资金的正确流向；维护高等教育投资市场秩序；为高等教育的利益主体提供全面的投资、筹资信息服务；实施对高校的质量评估，完善信息咨询系统，保障消费者享受到优质优价、等质等价的教育服务。
二、我国高等教育投资体制运行中政府的角色偏离
（一）作为高校经费的资助者，政府的主渠道作用没有充分发挥
1.财政拨款不足，高等教育经费供需矛盾尖锐
我国教育财政拨款虽然近年来有了较大幅度的增长，但相对于庞大的教育需求仍显得杯水车薪，特别是1999年以来高等教育的大规模扩招，使得高校经费来源主渠道的财政拨款越发显得捉襟见肘。据统计，我国财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降，从1989年的87.15％下降到2000年的66.58％[3]，虽然在我国的教育财政拨款结构中一直存在着“高重心”即高等教育拨款高于基础教育拨款的传统，但这并不能说明高等教育财政拨款不存在着经费短缺问题。实际上，随着规模的扩大，人才规格质量要求的提高等都需要更多的经费支持，高等教育经费需求有逐年上升的趋势，供需矛盾越发尖锐。
2.拨款机制落后，经费使用缺乏效率，浪费现象严重
我国从1986年起迄今采用“综合定额+专项补助”的高等教育拨款模式，虽然较之以前的“基数+发展”的拨款模式有了较大的改进，但其存在的欠缺仍不容忽视。首先，教育经费预算级次太低，预算缺少法律意义上的约束，人为因素太多，影响高等教育经费的稳定性，不利于高等教育的良性发展；其次，拨款依据过于单一，综合定额是以高校历史的综合支出水平与学生数的乘积确定的，教育成本是获得的财政拨款的函数，从而刺激高校的成本最大化倾向，而以学生规模作为拨款的单一政策参数，也引发高校盲目的扩大招生规模，导致教育质量的下降；再次，现行拨款模式与办学的绩效和质量脱钩，难以激励学校提高办学质量和提高经费使用效率，不利于高校加强财务管理，完善成本核算制度；最后，拨款只是起了单一的对高校“输血”功能，没有成为政府宏观引导和多项政策目标的有效手段，不利于政府的宏观调控职能发挥。
3.政府间职责划分不尽合理，转移支付力度缺乏
按照财权与事权划分的原则，我国实行的是地方所属高校的经费主要由地方供给，中央财政只负责中央部属高校的经费的制度安排，这样的一种制度安排在调动了地方办学积极性的同时，也引发了一系列的现实问题。从理论上讲，高等教育属于地方性的准公共产品，理应由地方政府提供，但它同时又具有明显的溢出效应，需要中央政府实施转移支付以补偿地方准公共产品利益外溢效应，以保证地方高等教育的足额供给。
我国东、中、西部差距一直处于扩大的趋势，经济发达地区以较好的经济、社会、文化条件吸引着欠发达地区的大学毕业生。随着我国人事制度的改革及人才市场的逐步完善，大学毕业生由欠发达地区向发达地区的单向流动加速，人才流动本是市场经济的应有之义，但长期单向的流动并非是一种合理的流动，它使欠发达地区的高等教育投资只见付出，不见收益，从而使其高等教育投资能力和积极必然受到挫伤，而中央政府没有很好的处理欠发达地区与发达地区之间的利益外溢效应，给欠发达地区以合理的补偿。表现在转移支付力度较弱，直接影响了欠发达地区高等教育的有效供给，使区域间高等教育发展的差距进一步扩大。
（二）作为高等教育投资的宏观调控者，政府的宏观调控职能没有充分行使
1.制度供给不足。主要表现为法律的欠缺。长期的计划经济体制形成了我国人治型的政府特点，以法行政意识淡薄，反映在高等教育投资领域也是如此，政府凭借自己的意志或某个首长的意志干预高等教育投资，没有一套较为完善的制度保证高等教育投资体制的正常运行，既限制了各利益主体积极性的发挥，又给一些不法的利益主体以可乘之机，寻找制度、法律的空隙为自己谋取更多的私利。高等教育投资体制已日显重要，但至今我国尚无一部独立的法律来对高等教育投资体制的运行规则加以阐释，各利益主体的权利、义务也没有在其他法律如《高等教育法》中得到明确。对民办高校的投资回报问题有关法律中没有明确的界定，虽然《民办教育促进法》中提出了民办学校可以取得合理回报，但没有具体的标准和实施细则，难以具体指导民办高校的投资行为。在实施收费制度中，学生及家庭的利益没有得到较好的制度保障，收费标准形成的制度缺陷以及与收费政策相匹配的保障机制的缺乏所造成的某些弱势群体的不利地位，说明了我国的与高等教育投资有关的制度、法律建设存在极大欠缺。
2.监督乏力。政府对高等教育投资的监督乏力主要表现在：首先，政府是高等教育的主要投资者，对其投资行为是否合理、合法的监督在高等教育的发展中起着至关重要的作用，但是，我国政府的自我监督明显缺乏。教育经费作为财政预算的第二次分配，其预算的执行情况不为相应的各级人民代表大会所审议，使有关的教育投资主管部门的行为缺乏监督的约束，为了寻求自身利益最大化，随意更改预算、挪用教育经费的现象并不鲜见；其次，对民间高等教育投资监督不当。虽然我国在对民办高校创办的审批方面设置了严格的准入条件，但对已成立的民办高校的投资状况、资产构成、资金流动缺乏有效的监控，致使一些民办高校的投资者利用政府监督的不足，借投资高等教育之名为自己谋取私利，损害国家和学生个人及家庭的利益；最后，对公立高校的经费使用监督不当。一方面政府在下拨教育经费时，明确规定了资金的用途，学校无权自主调动资金，虽然近年来高校在经费使用上有了更大的自主权，但政府的过度干预仍然存在；另一方面，政府对高校的经费使用效率、分配结构却又缺乏有效的监督，致使公立高校的经费使用效率低下，资金浪费成了一种普遍现象。随着高等教育收费制度的全面展开，政府对高校收费标准的制定、费用的收取等监督的不足也日益凸现，表现在学费无控制地持续上涨，乱收费现象严重，抑制了消费者的投资行为，使社会弱势群体和贫困人口处于更加不利的地位，造成了新的受教育机会不平等，危及社会公平目标的实现。
3.服务不到位。我国高等教育投资领域中逐步引入了市场机制，但它的作用的发挥受到了自身机制不健全的制约，政府作为市场机制的维护者和完善者，其服务职能的不到位影响了市场对高等教育资源配置的最优化，导致了投资主体投资的盲目性及行为的失范。由于社会环境变动的加快及不确定性的增强，高等教育投资领域中各利益主体的决策依据——信息只能由政府组织有关的部门实施提供，但政府的信息服务在许多地方没有引起应有的重视，缺乏一种完善的信息服务咨询系统为各利益主体提供全面的信息服务以支持它们的投资、筹资行为。如高等教育投资的资本投融资市场在我国尚未建立，学生个人及家庭了解有关学费的信息缺乏畅通的渠道，在实施学生贷款过程中，由于政府信息服务提供的不足，学生个人及家庭对助学贷款了解甚少，承办银行又因为没有充分的学生信用档案作为发放贷款的依据，办理此项业务的积极性不高，使贷款的实际发放额远低于实际需求。
三、我国高等教育投资体制运行中政府的角色调整
（一）扮演好资助者角色，切实承担起政府应尽的财政责任
1.增加财政投入，缓解高等教育经费供需矛盾
虽然我国高等教育的投资主体已实现了多元化，但政府仍将发挥高教经费来源主渠道的作用，因此增加财政投入是政府不可推卸的责任。而且，随着我国社会、经济转型的加快和政府职能的转变，政府投资逐步从以前的无限制介入国民经济所有部门转到有选择性的提供公共服务上，投资范围的缩小相应的可增加用于公共产品的财政资金，从而也使高等教育财政投入的增加成为可能，在一定程度上缓解目前我国高等教育经费严重短缺的现状。
2.改进拨款机制，引导高校提高经费使用效率的行为
首先，实施教育经费预算单列，把教育经费从国家财政预算的款级分配升格为类级分配，使其接受各级人代会的审议，强化预算的约束力和增强透明度；其次，改进“综合定额+专项补助”的单一政策拨款模式，实行引入教师及其结构、学生数、建筑面积、行政人员等变量的多重政策参数的公式拨款，增加合同拨款的适用范围和程度，尤其在科研经费的分配上。同时，可适当引入绩效拨款，以高校的产出为指标作为核拨经费的依据，以推动高校注重产出质量，节约经费、提高效率；最后，设立介于政府与高校之间的专门拨款机构作为一个缓冲机构，由其接受政府拨付的高教经费，然后分配给各高校，避免政府与高校的直接接触，减少了两者的冲突。它作为一个半官方的机构，通过经费的分配使政府的意愿在高校得以实施，又作为高校的代言人向政府传达校方的要求。
3.明确各级政府职责，加大中央政府的转移支付力度
高等教育是一种地方性的准公共产品，其主要供给责任应由地方政府承担，但其外溢效应的存在及其在我国目前社会经济条件下的凸显，需要中央政府承担起自己应尽的职责，对地方高等教育实施有选择性的转移支付。
中央政府实施的转移支付包括一般性转移支付和条件性转移支付。一般性转移支付不就地方政府对资金的使用方向做出任何规定，地方政府有权自主决定资金使用方式，这种方式对地方高等教育的支持作用不明显；条件性转移支付包括专项转移支付和配套转移支付，专项转移支付规定了资金使用方向，中央政府对高等教育的专项转移支付可有效的用于地方高等教育的发展，并监督其使用，但在调动地方积极性，增加高等教育投资方面无能为力。而配套性转移支付弥补了这一缺陷，它要求地方政府必须配套拿出一定比例的自有资金才可能获得中央政府的补助，这种转移支付方式对于实现地方高等教育外溢效应的完全内在化最为有效，地方政府只有在尽了最大的财政努力后，才可以获得中央政府的转移支付，从而减少我国不发达地区的高等教育供给不足，优化资源配置，实现成本、收益的均衡。
因此，在明确高等教育主要由地方政府提供的同时，也需要加大中央政府的承担责任，并以配套性转移支付为手段，切实实现高等教育的足额供给。
（二）扮演好宏观调控者角色，充分发挥政府在投资中的宏观调控作用
制度和法律环境的不健全影响了高等教育投资体制的有效运行，因此，政府应增加制度供给，加强法律建设。首先，鉴于高等教育投资在整个高等教育事业中的基础作用，制定《高等教育投入法》，对高等教育投资体制运行中各利益主体的权利、义务明确界定，规范政府的管理行为，使依法行政在高等教育投资领域中得以实现，并使其它投贷主体在法律的边界内权利得以保障，义务得以履行，明确投资客体高校在经费使用上的自主权及开源节流、提高经费使用效率的责任；其次，尽快出台与《民办教育促进法》相配套的实施规则，明晰民办高校产权，对其合理回报问题做出具体的规定；最后，以法律的形式确定学费标准的制定程序，改变受教育者在学费形成过程中无权参与的状况。并对学生资助制度加以完善，明确政府作为贷款资金提供者和承办银行坏账损失补偿者的责任，以及高校应为学生贷款提供相应的担保和学生按期还贷的法律责任，逐步推进大学生个人信用档案制度建设的法制化。
制度的健全不能完全避免某些利益主体越出制度的边界追求个人、团体利益最大化的投机行为，因此在法律制度完备的基础上，实施有效的政府监督仍然必不可少。一方面，加强政府对高等教育投资行为的自我监督，这主要体现在各级人民代表大会增加对教育经费预算编制、分配、执行以及决算情况的监督和中央政府对地方政府投资行为的有效监督；另一方面，通过各高校的年度会计报表了解其固定资产、资金流动、年度决算等状况，并委托有关审计机关、会计师事务所定期对各高校的财务状况进行审查，其中包括民办高校的盈利状况及分配去向，从而推动公立高校提高经费使用效率、充分挖掘内部潜力的行为，尽量减少民办高校乱收费和投资者利用投资高等教育谋取暴利行为的发生。
为了保证高等教育投资体制的高效运行，政府还须为其提供全面的服务，一方面，应着力于加深高教投资领域中市场机制的引入程度，创造和维护良好的市场秩序，为不同的投资主体提供公平的竞争平台，以利于缓解高等教育经费紧张短缺的局面；另一方面，提高各级政府提供信息服务的意识和能力，各利益主体的投资、筹资决策是否科学很大程度上取决于信息获取的及时性、正确性及信息量的充足性，而高等教育投资领域的信息也属于一种准公共产品，它的提供只能由政府承担。所以，为了有效履行政府在高等教育投资体制运行中宏观调控者的职责，各级政府应转变观念、树立信息服务意识，为高等教育投资领域中各利益主体的决策提供及时、准确、充足的信息，促进公立高校拓宽筹资渠道、密切与社会经济的联系；引导民间资金在高等教育投资领域中的投资方向，克服其盲目性，使其发展与国家整体的高等教育发展目标、规划实现更好的契合；保证教育消费者享有更充分的高等教育服务“知情权”，根据各教育机构的真实信息，对选择哪种高等教育服务做出合理的投资决策。