浅论加快改革和发展我国行业协会，本文主要内容关键词为：行业协会论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.4文献标识码：A文章编号：1008-4479（2004）06-0056-04
行业协会、商会是市场经济的重要组成部分，行业协会等市场中介组织发育是否成熟是市场经济是否发达的重要标志，有无得到国际认可的市场中介组织是评价投资环境优劣的重要因素。近年来，我国行业协会数量有很大增长，据最新调查，目前国内共有行业协会3万多家，专职从业人员达到十几万人[1]。同时，行业协会民间性增强，作用增大。但还不能适应市场经济发展的要求，面对完善社会主义市场经济体制和加快民营经济发展的新形势，有必要总结行业协会发展中取得的成绩与存在的问题，探索行业协会改革与发展的对策。
一、行业协会的制度动力学原理和功能分析
行业协会是具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织。行业协会是一种管制方式，借助于它，同行企业相互联合，并将权力授予一个中心组织，以增进共同利益，管制行业内行为，并使产业内成员及那些其战略和行为能危害行业利益的成员之间的关系有序化[2]（p8）。
回顾历史，行业协会最早产生于公元前七世纪左右[3]（p2）。它属于中介组织的一种，是政府和市场之外的第三种力量，是维护经济秩序，促进经济尤其是民营经济健康发展的重要力量。行业协会是一种治理机制，有的学者把现代行业协会组织视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第五种经济制度或社会秩序，并一道参与对资本主义经济的治理。行业协会在欧洲、日本和美国的经济部门的治理中发挥了重要作用，协会组织是近20年来引起广泛注意的一个制度领域。在制度化较强的场合，它甚至被称为“私益政府”。
从组织性质上看，行业协会属于管理型市场中介组织，是非营利的自律法人，行业协会是以行业划分为基础的利益群体，具有民间组织性、利益公共性、互益性、开放性和平等性。在WTO体制下，其根本性质主要表现为民间性、自律性与律他性、非盈利性、社团法人而非财团法人。其中民间性是行业协会性质的基本定位，我国部分行业协会恰恰缺乏民间性，而缺乏民间性，必然就会缺乏社会认同感和社会合法性，使得工作难以开展。
从新制度经济学的角度看，行业协会最重要的功能就是节约交易费用，尤其是其中的信息搜寻费用。自产业革命以来，生产迅速发展，分工越来越细，交易越来越频繁，相应的信息搜寻成本也逐渐升高。发达市场经济国家的很大优势在于完整的制度安排和众多的中介组织帮助市场主体降低交易成本。
从市场经济发达国家的实践来看，行业协会的主要职能体现在16个方面，即：维护权益；行业自律；公共服务；政策建议；调查研究；信息提供；行业咨询；协调监督；经营指导；接受委托；教育培训；会议展览；书籍出版；资格认证；优劣评估；协作交流。在上述职能中，不同的行业协会所发挥的职能有不同的侧重，一般而言，维护会员企业的合法权益，通过建立行规行约实现行业自律，为企业和社会提供各种公共服务，向政府提出积极的政策建议并监督和保证各项政策的贯彻实施，是行业协会较为基本的职能。
二、目前我国行业协会存在的主要问题
尽管行业协会在我国近20年来的转型时期取得了一定程度的发展，取得了一定成绩，在行业自律、协助政府调查、应诉“反倾销”等方面发挥了积极作用，如温州的一些协会表现良好，得到企业和政府的认可，也受到外国协会的重视。但总的来看，我国行业协会地位不明确，缺少必要的市场权力，面对有些问题无法解决，甚至不愿意或者不敢出面。行业协会的发展是在政府患得患失的推动下和民间小规模探索的艰难实践中取得的。总体来看，还没有取得实质性的制度创新，目前存在的主要问题是：
1.行业协会行业总量少，分布不均，总体覆盖面窄。
我国行业协会总量不足，到目前为止有3万多家[4]，法国协会多达上百万个，用法国人自己的话说：“有多少法国人，就有多少协会。”[5]（p64）我国行业协会的分布也不均匀，工商业领域较多，农业类很少。目前，带“中国”字头、在民政部登记的农产品行业协会共有48家[6]（p1）。行业性协会覆盖面窄，资料表明，全国性行业协会中，非国有企业会员不超过50％的占79％[7]（p459）。农产品行业协会行业覆盖面很窄，均在35％以下，其中半数协会拥有会员不足200个，行业覆盖面在10％以下[8]（p27）。
2.行业协会民间性不足，行政色彩浓厚。
行业协会的性质与生成途径紧密相关，民间自发成立的协会民间性及社会认可程度自然会高；而政府转制来的协会社会认可程度就低，几乎没有民间性。从生成途径看，我国行业协会有以下四种途径。一是体制外途径生成，主要是行业内企业自发资源组建并且根据《社团登记管理条例》取得社团法人资格的民办协会。如温州的灯具协会、烟具协会，具有较强的地域性，而且社会认可程度及社会合法性较高。据清华大学邓国胜博士估计，民办的行业协会不到总数的10％[9]。二是体制内途径生成的行业协会，这是通过分解和剥离政府行业主管部门形成的。如中国工程造价管理协会，这些协会最容易成为“二级政府”，而且社会认可程度不高；三是体制内外结合型的行业协会，主要在政府的直接培育和大力倡导下，由各类相关经济主体自愿加入形成的。如浙江省义乌市小商品市场的社会中介组织，这类组织的社会认可程度较高，在实践中取得的成效也最好。四是法律授权产生的行业协会，这是通过立法或事后确认的行业（职业）协会。如注册会计师协会，这种协会在我国数量不多，主要是特定行业的组织。
不少行业协会扮演“二级政府”角色，暴露出“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子、供着官员兼职的位子”的反常现象，成为政府部门继续向企业伸手捞钱的载体。一些行政部门通过利用各种名目的行业协会向企业乱收费，最终把权力变成谋取私利的手段。协会与政府机构往往是一块牌子，两个单位，工作上往往分不清楚哪些是政府的，哪些是协会的。这是政府职能错位造成的，不能全部归咎于协会。
从领导人产生来看，行业协会独立性很差。体制内转化而来的行业协会，尤其是全国性的行业协会，其初期挂靠主管单位的领导人，一般皆有主管单位的有关部门官员直接担任自不待说，即便之后取得社团法人资格后，其领导人的产生也基本由主管单位领导说了算，大都安排那些离退休的或机构改革分流出来的走马上任[10]（p33）。目前全国性农产品行业协会的负责人都由主管部门指定，其中退休干部占60％以上[11]（p27）。行业协会是独立的民间非赢利性组织，其领导人的产生理应由其内部通过合法程序决定。而且，只有经过民主程序，由会员自愿推选出来的协会领导，才具备足够的威信，才能有效的开展工作。1998年的《社会团体章程示范文本》规定社团组织领导人应由各社团理事会2/3以上理事推举并表决产生，但实际情况并非如此。在一些行业协会的领导人问题上，协会几乎没有自主权，主要是那些脱胎于政府部门的行业协会。一些行业协会的活动受到主管部门的控制，难以满足会员的实际需求，造成行业协会社会合法性很差。
会费不足制约行业协会活动的开展。从中国工业行业协会会费收取情况看，平均会费收缴率为30％，1998年国家开始对团体除会费以外的服务性收入征收5.5％的营业税（含附加税）和18-30％所得税，行业协会资金压力很大[12]。没有资金支持，协会无法组织活动，服务自然就无法保证。
3.行业协会法律空缺，现有社团法规不适合协会管理的实际需要。
目前我国还没有专门的行业协会法律，现在对行业协会的管理依据的条例仍然是民政部等部委颁布的《社会团体登记管理条例》、《社会团体章程示范文本》、《民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知》、《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》、《关于在社会团体内建立党组织有关问题的通知》等。这些条例，没有法律的强制性，而且有的规定已经过时。行业协会不是一般的社会团体，而是经济性社会团体。按照一般社会团体管理行业协会是不正确的，也是缺乏效率的，更不符合国际惯例。
4.行业协会组织规模小，人员素质不高，服务意识差，服务功能弱。
以中国农产品行业协会为例，目前全国性农产品行业协会中，多数协会的工作人员，是退休干部和部分机构改革的分流人员，年龄老化，专业知识缺乏。某协会会长及其工作人员是5个老头，1个老太婆。平均年龄65岁[13]（p27）。多数行业协会事实上是一群“白头翁”在维持工作。而国外一些有名的中介机构人员有数百人甚至上千人之多，如法国最大的工商会——巴黎工商会，共有4500个工作人员[14]（p65）。
多数行业协会负责人习惯于用行政的身份开展工作，自上而下地发指示，提要求，通常是一般性的指导意见，很少根据会员的具体要求主动提供服务，有针对性地解决问题。产于江淮一带的野生小龙虾年出口8000万美元，欧盟封关后，江苏一企业找到中国某协会，反映情况，寻求帮助。协会一位工作人员说，小龙虾我都不吃，还出什么口，我们不管这事[15]（p9）。多数协会没有参加国际行业组织，对国外行业发展动态知之甚少，有的对国内行业状况也不甚了解，还不如外国协会对我国了解的多。有调查发现，一些鳗鱼企业有一幅“中华鳗业全图”，上面标明了我国鳗鱼养殖和加工企业的分布情况，竟然是日本鳗业联合会制作的[16]（p10）。
三、改革和发展行业协会的主要建议
目前行业协会发展缓慢的重要原因是受到政府的羁绊与限制，各种不合时宜的规定仍在阻碍协会的发展。政府要坚持“六放”原则，即放宽条件、放松管制、放活机制、放手发展、放胆使用、放心让权。借鉴国内外的经验，笔者的主要建议是：
1.加快转变政府职能，大力支持行业协会的发展。
政府职能的转变是落实行业协会改革与发展的基础，没有政府职能的转变，行业协会的改革与发展就是空话。在市场经济条件下，政府的职能是：经济调节，市场监管，公共服务和社会管理。行业协会是政府和市场之外的第三种力量，是维护经济秩序，促进经济健康发展的重要力量。这就有一个合理分工的问题。应进一步转变政府职能，放权给行业协会。把企业迫切需要而政府管不了、管不好、不该管、不便管的事务交给行业协会。对此，德国总理施罗德说：“使社会团体拥有更大的权力并不意味着国家应少出面，而是意味着国家应少一些家长作风，少一些集中色彩。”[17]（p605）
在协会发展初期给予一定支持是办好协会的一项成功经验，目前发达国家依然在给协会资金支持。美国政府每年补贴美国肉鸡协会2000万美元，用于开拓国际市场，其中200万美元用于开拓我国市场。土耳其榛子协会进军我国，政府一次性资助200万美元，其广告已做到北京的公共汽车上[18]（p69）。
2.改善政府管理，还行业协会的民间属性。
协会民间化是经济全球一体化的必然要求，推进协会民间化进程对降低改革成本、推进国际间合作进程都有非常积极的意义。
首先，要改革行业协会的成立管制。行业协会不应采用行政审批的方式成立，而应该是自愿的联合，那些自愿组建的行业协会天然具备最基本的合法性——社会合法性，其必然拥有最本质的生命力和最强烈的发展动力。对于自发成立，没有得到现有规定批准的行业协会应允许其存在，以其是否发挥作用判断是否应当有一席之地，而不是以过时的规定束缚一些协会的发展，甚至将其扼杀于摇篮。
其次，要改革政府对行业协会管理体制。现行对行业协会的管理体制是一种二元管理体制，即由民政部门负责对行业协会进行登记管理，由对口的政府职能部门或工商联对行业协会进行业务管理和服务。而在实际的业务管理和服务上，出现了多头管理的问题，大多数地方是由经贸委、工商联、个体私营企业协会分别管理。为了统一业务管理和指导，应建立一元化的管理体制，即把规范、发展行业协会的主要职能赋予行业服务署，使对行业协会的登记注册和业务管理结合起来。
再次，要改变政府对行业协会的管理方式，要由直接管理转为依法管理，管理的目标不是控制行业协会，而是促进其更好地为企业发展提供服务。对于在那些搞“价格同盟”、“联手操纵”的协会，要严格查处。要通过法律程序把行业评比、制定行业标准、行业自律等权力还给协会。要实现政府部门和行业协会的脱钩，进一步规范协会的发展，使其真正做到公正独立、规范运作。要借鉴港澳地区对行业商会进行登记管理和税务监督的经验，规范登记管理，放开业务管理。
最后，要推动行业协会自身的改革，增强其民间性。民间性要求行业协会在人员、经费、组织机构和运作机制上都是非官方的。其管理方案和管理方法都是在民主协商基础上产生，执行方案也是按照自律原则进行。温州市政府在引导行业商会发展过程，强调并落实“自愿入会、自选领导、自聘人员、自理经费”的组建原则和“自我管理、自我服务、自我协调、自求发展”的活动方针，实现了大多数协会自发、自愿组建和自主运作，保证了协会的民间性。
3.抓紧出台《行业协会法》，依法管理行业协会。
政府对行业协会的授权或委托具有很大随意性，缺乏法律规范，影响了协会功能的发挥。国际上通行的做法是通过国家立法手段，对行业协会的设立、权限、日常管理等作出规范。最早通过法律形式确认现代商会法律合法性的国家是法国，它于1858年就颁布了有关商会的法律，将商会置于政府的监督和保护之下，并规定了商会的职能。日本也于1890年颁布《商业会议所条例》，又于1902年正式颁布《商业会议所法》[19]（p55）。日本以后又根据实际情况的变化，重新颁布了新的法规。现行的日本《商工会议所法》是1953年10月颁布施行的[20]（p287）。有关规制社会经济团体的法律已经成为经济法律体系的一个有机组成部分，我国应加快行业协会立法进程。
4.加强行业协会自身建设，不断提高服务水平。
首先，要加强行业协会的自身建设。加强自身建设是提高服务水平，赢得企业认可的组织保证。行业协会是以服务、自律、协调为基本职能的，其定位主要是服务会员、沟通政府、发展行业，并在检测、认证、组织企业外出参展交流等方面发挥应有的作用，做好企业的“娘家”。一是不断提高协会人员素质，提升业务能力。根据协会自身建设和业务发展的需要，采取公开招聘等形式，从行业内或社会上吸收一批专业人士到协会工作，逐步实行协会人才来源市场化，调整、优化协会工作人员的年龄结构和知识结构。二是完善财务公开制度、重大问题民主决策制度、廉洁自律制度及内部管理制度，逐步建立符合现代企业法人治理结构的组织框架。三是在不断完善传统行业协会的同时，重点发展金融、经济鉴证、会展等新兴行业协会。四是在适当时机成立行业协会联合会，增强影响政府产业政策职能和协助企业调解与职工关系等职能。这是加强政府对协会组织的领导，节约管理成本，提高工作效率的经验。日本各工业行业协会联合成立了经团连，各类农协成立了农协中央会[21]（p83）。
最后，要在改善服务方面下功夫。切实增强服务意识，在改善服务上下苦功。办协会的宗旨是服务，服务是协会的生命力所在。在市场经济条件下，行业协会的生存和发展取决于能否满足企业发展的需要。因此，协会一是要牢固树立为企业服务的思想，关心企业发展，做企业的贴心人。二是扩大行业协会的覆盖面。在行业协会的服务对象上，不分企业的隶属关系，不分企业所有制，不分是中资还是外资，不分是本地企业还是外地企业，不分企业的规模大小，不分入会先后，不分行业贵贱，不分财富多少。只要是这个行业的企业，符合条件的都应当发展成为协会的会员，为他们提供一视同仁的服务。三是要加强与企业的联系，根据企业的需要，为企业提供“适销对路”的服务。协会要指导和帮助企业进行反倾销、反补贴的起诉和应诉。以优质的服务和卓有成效的工作，赢得企业的信任和支持。四是允许“一业多会”，鼓励适度竞争，以促进各行业协会提高服务水平。
5.加强与政府联系，进一步提高参政议政水平。
在发达市场经济国家，各类行业协会（商会）积极参与并极大影响国家政策法规的制定。在大陆型国家（如法国），行业协会（商会）由传统的同业行会等发展而来，且具有完备的法律体系，与政府是一种合作关系；而在政府主导型国家的商会（如日本）其独立性虽受到一些影响，商会必须接受政府的指导和监督但仍能保证依法成立和独立运作。不少国家都有政府与协会的协商对话制度。德国、法国有总理与协会的定期磋商制度[22]（p70）。这有利于增辟信息渠道，强化政府工作的针对性，有利于协会接收政府的指导和管理。巴西议会的513个议员中，有253位是农产品合作社协会的会员。不少国家的议会中都有专门委员会，听取农产品行业协会的意见和建议[23]（p79）。行业协会要从提高参政议政水平，提出高质量的意见和建议。针对目前人大、政协组成人员中农民比例过低的问题，可以从农业行业中推选一批年富力强，社会声誉好的农民参与政协和人大。
6.加强对行业协会等市场中介组织的理论研究。
理论创新往往是实践进步的先导，我国行业协会的发展尤其需要理论的支撑。世界各国都非常重视包括行业协会在内的中介组织的作用，在理论研究上取得了一系列成果。但是我国对此研究不足，这方面的研究专著很少。也是由于理论研究的不足，社会上、公众意识中基本上是把行业协会当作政府权力的延伸和继续的组成部分，并没有认识到它是属于政府与市场、国家与市场之间的另外一种相对独立的市场组成要素。今后应在社科领域扩大这方面的研究立项，增加支持。
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