公共行政的研究途径述评，本文主要内容关键词为：述评论文,途径论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政是任何社会都存在的一种社会现象和社会活动，由于所处时代、地区及政治、历史背景不同，人们对公共行政有着不同的理解。同时，在历史发展过程中，公共行政本身也表现其不同的社会价值与功能。由于公共行政在长期的政治、经济、社会发展中所扮演的角色不断发生变化，学术领域中出现的不同研究途径正是从这些变化中来研究公共行政的中心价值和主要议题，进而梳理出公共行政的本质与核心——政府职能。公共行政的所有研究途径都是围绕对行政活动的中心价值的认同而展开的。
一、公共行政研究之管理途径
Rosenbloom认为，公共行政的研究途径包括“政治、法律、传统管理以及新公共管理途径(NPM)”[1]。公共行政的管理研究途径可以追溯到19世纪。从19世纪20年代开始，由于企业“科学管理”所带来的效率，使得不少的科学管理原则被引入政府机构，并产生了一大批以管理观点来解释和研究公共行政的行政学者。此外，由于当时西方政府“政党分肥”的选官制度导致了贪污腐败、政局动荡、政绩低劣，有鉴于此，“政治——行政二分法”开始从政策制定与政策执行的职能分离来研究行政活动。“行政不是政治问题，而是管理问题”[2]的思维逻辑渐渐为人们所关注，并成为一种流行的观点。
行政学的鼻祖威尔逊(Wilson)在论文《行政研究》中指出，公共行政研究的目标“首先在于发现政府能恰当成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的资金和精力为代价，并以最大可能的效率来做这些恰当的事”[2]。古德诺(Goodnow)在《政治与行政》一书中也指出，“行政中很大一部分是与政治无联系的；所以，即使不是全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业的活动——这些活动对与真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支部分，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。这套机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”他甚至认为，“……出现所谓的‘政党分肥制’，可能是由于没能把行政与政治分开”[3]。关于公共行政，怀特(White)的理解是：它是为完成特定目标而对许多人进行的指挥、协调和控制[4]。西门(Simon)等人也差不多持同样的观点，即公共行政就是通力合作达到共同目标的集体行动[5]。
从理论与实践两个方面来看，管理途径大致是这样来认识公共行政的：(1)从管理功能及过程来考察公共行政，从行政活动的程序和技术上来界定公共行政。管理途径正是撇开行政活动的政治条件和政治因素来把握行政的涵义的。(2)如何最大限度地提高组织效率(effectiveness)成为公共行政的主要价值，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次之上。可以说，科学管理精神与官僚体制就是其集中体现，而西方文官制度的确立就是其具体实践。(3)行政的意义非常宽泛。由于信奉“国家意志的执行就是行政”，因而行政活动的外延伸展到了行政机关以外的其他国家机构的管理活动。
这里有必要提一下“新公共管理”(NPM)。自上个世纪80年代以来，推行政府体制改革和行政革新已成为时代风潮，创新措施层出不穷，所采用的手段也各有差异，这一时期的理论和实践将政府管理研究推向了一个新的阶段，“新公共管理”就是人们对这一时期改革运动所贴的“标签”，强调绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等。然而，究其本质，新公共管理仍然从属于管理途径的范畴，有学者认为，新公共管理“缺乏创新性”，因而，能否成为“新的典范”仍处于争论之中[6]，此处不再赘述。
二、公共行政研究之政治途径
其实，许多西方学者很早也从政治的角度来研究公共行政。只是由于现代民主政治的出现，公共行政更加突出其政治特性，在此，公共行政又成了一个政治理论问题。政治途径源于行政学者的实证观察，许多政府改革的目的就在于争取行政内部的代表性、回应性与责任性的最大化，以充分地体现出宪法的民主价值，因而，政治的价值同样地主宰着公共行政。公共行政之所以区别于其他管理活动，就在于其政治特性。
从政治的角度来研究，为公共行政提供了一条探索其内涵与发展的有益途径。在著名行政学家Sayre看来，公共行政最终就是一个政治理论问题，在民主制中，其根本的问题就在于对公共控制担负责任，行政机构和官僚对民选官员负责和回应，这对于政府具有十分重要的意义，因为政府是建立在行使自由裁量权的基础之上[7]。最有影响力的要数美国行政学者Appleby，他表述得更为具体：行政与政治常常缠绕不分，公共行政就是政治过程，公共行政官员参与公共政策的制定过程，在民主体制中，这种政治参与成了对官僚权力独断专行的有力监督和制约。行政是政治中的一部分特别事务的管理或方案的执行[8]。因此，Appleby成了“行政与政治不可分”的代言人。
众所周知，马克思主义观点也认为，政治和行政都是建立于一定经济基础之上并为一定经济基础服务的上层建筑，两者既有区别，也有联系。行政活动必须以国家政权作为后盾这一事实，说明了行政活动的根本任务就在于维护和巩固国家政权，因而，行政从属于政治，具有明显的政治属性。
综上所述，政治途径之下的公共行政意味着它是行使着国家行政权力的、政治性的管理。从“政治”的角度来对行政的意义进行理解，主要体现出以下几个方面的特点：(1)公共行政的“效率”价值观受到了质疑。这种途径认为，公共政策的优劣只能依靠政策的支持或反对而不是通过“成本——效益”或科学分析来判定，“代表性”(representation)、“责任性”(accountability)等成了行政活动的主要价值。(2)倡导公民参与，以提高行政运作的政治“回应性”(responsiveness)，并且为任何政府决策及行为更多地赋予理性因素。(3)从行政主体和行为来看，这一研究途径将国家视为管理公共事物的唯一主体，强调国家运用公共权力来实现公共利益，将行政理解为“政府管理”，带有明显的“国家行政观念”色彩。
三、公共行政研究之法律途径
法律途径将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，为公共行政赋予了法律和裁判的主题。行政与法结合的初期，行政功能仅限于消极地维持秩序，即以秩序行政作为基本目标，通常从技术、管理的角度理解与运用行政。到了现代社会，现代科学技术的发展，客观上为行政领域的扩大提供了现实条件，国家通过行政管理所从事的活动范围日益扩大，行政的质与量都有了提高。随着市场经济的发展与深入，现代国家都要介入广泛的经济活动，几乎到处都存在着国家的干预。也就是说，现代国家作用的重点也从消极的维持秩序发展到积极的福利、服务行政。伴随着国家理念的转变与社会生活的变化，行政作用已扩大到经济、社会及各种文化的领域，呈现出内容的多样性、技术性等特点。由于行政理念与范围的变化，行政与政治及其他社会价值、观念的结合也呈现多样化的形式。比如，传统行政概念中存在的消极的纯技术性因素日益减少，社会性、福利型的因素日益增多，因而呈现出明显的法律性。行政观念的现代转变体现了现代社会人权保障与社会文明的价值观，使人类找到了更为合理的生存环境。
在封建专制时期，所谓的行政活动是借国家之名贯彻君主个人的意志，国家行政权的行使不受严格的法律支配，几乎没有制度的制约功能。自资产阶级革命后，行政才有可能从国家的职能中分化出来。随着法治化进程的加快，公共行政与法的价值迅速结合，成为制度与法约束下的法治行政。行政与法的结合是国家行政走向民主、法治行政的重要标志，同时这也是行政法产生的法律文化基础[9]。日本行政法学者南博方认为，行政是通过认定具体事实、解释使用法律来实现的，行政必须始终一贯，具有连续性，整体上保持统一性[10]。还有学者坚持这样的观点：行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当化基础的基本依据[9]，强调的就是行政的法律性。此外，我国台湾的行政学界也存在着“法律执行说”。
随着法治化进程的加快，行政活动更多地赋予了法的内涵，行政程序不断得到强调，出现了行政活动司法化的倾向。关于公共行政司法化的重要意义，学者Dimock认为，公共行政司法化带来的不只是法律，还有对行政决策有影响的行政程序。公共行政越来越仿照司法程序，旨在保护公民个人权利[11]。
比较而言，从法律层面对公共行政进行研究，该途径主要突出以下几点：(1)强调行政活动的“公共性”(publicness)、公正(equity)等，公共行政的目的在于最优化地实现公共利益。(2)随着民主行政的发展与完善，公共行政的定位越来越突出行政相对人的权利和自由性，旨在尊重与保护公民个人的基本权利。(3)权力色彩淡化，非权力行政日益增多。在行政活动中，权力行政、管制行政逐渐让位于依法行政、服务行政。(4)行政法的调整对象正发生变化并日益扩大，行政主体呈现出多元化趋势。
四、公共行政研究途径之启示
作为正在发展、成熟中的一门科学，公共行政研究视角的转换有利于冲破传统行政学研究在观念、理论与方法方面的局限性，多元视角更能避免学科研究中可能出现的某些“偏狭”。公共行政研究途径的比较给我们提供了一些启示，即这些纷呈的研究途径可以：
1.帮助梳理行政学发展的脉络
公共行政多种研究途径的出现，大大地开阔了行政学研究的视野，丰富了行政学的内容，从而避免了单一途径、单一视角研究所引起的缺失。通过对公共行政研究途径的分析，我们认识到，公共行政研究途径的不同选择实际上体现出公共行政随着政治、经济、文化以及科技的变迁而不断发生变化，在此过程中，行政学的研究理论、内容及方法也随之不断完善、发展与创新。从时间脉络来看，虽然这些研究途径并非有着明显的先后顺序、有时甚至相互交织，但从其中隐匿着的公共行政发展的现实与历史背景，我们可以清晰地探索公共行政的起源与发展的路径，从而得以认识公共行政的本质。毋庸置疑，从“全能政府”到“政府失灵”，从“国家行政”到“公共行政”，基于视角的变化所导致的观念和制度变革不能不影响到对行政及行政学的研究。
2.促使行政学研究自成体系
从早期“政治——行政二分法”促成行政从政治中分离出来并逐渐成为一个相对独立的研究领域开始，而后陆续引进企业管理的理论与方法、行为科学以及20世纪中期的控制论、信息论和系统论等成果，公共行政兼收并蓄，日渐摆脱了政治学“附属科学”的地位，从而迈向了独立科学研究领域的新境界。现代行政的显著特点就是依法行政。公共行政学与法学相互交叉、相互渗透，使得公共行政从内容和方法上不断创新，对于突破原有行政观念的局限性、真正完成公共行政范式的转变，颇具现实意义。公共行政并非静态的教条，自其产生之日起，它就体现出社会科学综合、渐进以及多元的特点。从研究途径的分析入手，我们可以更加清楚地看出，公共行政有着独立的研究对象、范畴与体系，是其他任何学科都无法替代的，而且其研究对象、范围、性质、职能与方法也在发生着重大变化。与此同时，对于研究途径的分析将有助于人们进一步明确公共行政学与政治学、管理学、法学、经济学等相关学科的关系。
3.指导行政改革的实践
公共行政不同研究途径的产生，其深刻的根源就是社会发展的需要。随着社会的发展和时代的进步，人们对公共行政有着不同的理解。实际上，行政学的所有研究都应该从行政观念开始，而每一次行政观念的重大变革都会导致政府管理的重大变革。例如，官僚制在其走过的历史中曾经业绩彪炳，官僚制一度成了“理性与效率”的代名词；然而，时过境迁，在高度竞争与市场化的信息社会，官僚主义和官僚体制受到了无情的抨击，人们对政府功能提出了质疑，“再造政府”之声四起。凯恩斯主义的盛行以及眼下“新公共管理”的风潮也无不对政府管理产生过重大的影响。可见，出于对公共行政价值的不同理解，各种流派之下的政府管理所采取的职能形式、组织结构、人事制度、采购制度等也会迥然不同。
（资料来源：David H.Rosenbloom[1],P39）
当然，不同研究途径之间的区别只是相对的（详见上表），截然将各种途径区别开来未免过于空想。在具体行政理论与实践研究中，多种途径往往交叠出现，本文只是从逻辑意义上对它们加以分析，以期有助于人们对公共行政进行深入的理解；同时，笔者认为，这种分析对于我们理解公共行政、公共管理、政府管理等之间的区别与联系，以及如何处理政府与市场、政府与社会、政府与公民关系等方面，都将有着十分重要的意义。