西方社会保障制度的宏观考察，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度是西方现代经济体系中一个愈来愈受重视的组成部分。它同现代企业制度、市场制度、收入分配制度和宏观调控体系一起有机构成了市场经济制度。考察西方发达国家的社会保障制度，对于中国社会保障制度的建设具有重要的借鉴意义。
西方社会保障制度的形成
学术界关于西方社会保障的起源有不同的看法。有人将它追溯到圣经中关于利他主义的道德说教，认为欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业是社会保障的起源；（注：何承金主编：《社会转型期的人口控制与社会保障》，四川大学出版社1998年版，第130页。 ）有人把英国伊丽莎白一世统治时期（1558—1601年）实行的“旧济贫法”看作是西方社会保障的开端；（注：郭崇德主编：《社会保障学概论》，北京大学出版社1992年版，第2—3页。）大多数人则认为西方社会保障始于德国俾斯麦统治时期（1862—1890年）实行的社会保障措施。（注：赵曼主编：《社会保障缺席结构与运行分析》，1997年版，第2页。 ）这种分歧主要缘于对社会保障和社会保障制度等概念认识的模糊。“社会保障”（Social Security）又译为“社会安全”， 国际劳工局下的定义为：社会通过一系列的公共措施向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争。社会保障制度（Social Protection System ）一般指国家通过立法和行政措施为公民提供各种基本生活保障的制度，是一种社会制度或社会形态，既包括国家以各种形式提供的或主办的保障项目，也包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。
社会保障古已有之，但是由国家出面、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度是以德国俾斯麦实行的社会保险立法为发端。当时的德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项保险立法，首开社会保障制度之先河。此后，西欧其它国家纷纷效仿。英国1905年制定了《失业工人法》，1908—1909年制定了《退休法》和《劳工介绍法》，1911年又通过了《国民保险法》。法国1894年颁布了《强制退休法》，1905年制定了《专业保险法》。挪威1895 年制定了《工伤社会保险制度》， 1906年建立了有关失业的社会保险制度。丹麦1898年实行《工伤保险法》，1907年颁布《失业保险法》。荷兰1901年、1913年分别颁布了《工伤保险法》和《疾病保险法》。瑞典1912年实行《老年和残疾年金法案》等等。
第一次世界大战后，西方发达国家社会保障制度逐渐完善起来。一次大战加速了资本和工业的集中，特别是1929年的“大危机”和随之而来的“大萧条”使西方各国饱受失业的磨难与创伤。此时，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主张扩大政府财政支出，刺激社会总需求，以征收所得税为手段调节经济和社会生活，这种理论为西方发达国家社会保障制度的发展提供了依据。法国1930年颁布实施了《社会保障法议案》。美国1935年颁布了《社会保障法》。瑞典1935年实行了《失业保险法》。但是，这一时期各国的社会保障制度并未形成一个完整的体系，国家并未普遍地承担起社会保障的责任。此后，形势方才发生根本变化。1945年英国率先在著名的“贝弗里奇报告”的基础上，建成了一套“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。法国1945年通过了《社会保障法》，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也对1935年的《社会保障法》进行了多次修改和扩充，逐步扩大了保障范围。瑞典40—50年代实施了劳动市场政策和国民义务伤残保险。日本1947年制定了《失业保险法》，随后又通过了《国民年金法》和《厚生年金法》等。到50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。
从发展历程看，西方现代社会保障制度的形成是其产业结构、社会结构和政治结构变化、发展的产物。一方面，它与工业化进程密切相关。社会经济的发展不仅强化了劳动分工，削弱了以前由家庭和社区执行的“保障功能”，而且带来了更大的劳动风险，产生了新的社会问题，在客观上要求政府建立社会性的保障制度。30年代，西方世界经济大萧条，迫使政府出面承担更大的责任。二战以后，产业结构发生了变革，重工业的主导地位逐渐被电子技术、信息技术以及金融业和服务业所取代，重工业和其它一些劳动力密集型产业的大批工人面临失业和转岗，为了缓解社会矛盾，各国加速了社会保障制度的建立。另一方面，它与资本主义生产方式的结构和发展紧密联系。在资本主义社会，私有制和市场经济的体制决定了分配要以供求关系为主要依据，分配政策要适应私有企业对于最大利润的追求。这种以市场标准为尺度的分配模式，难免在竞争的环境中损害或牺牲社会和他人的利益，造成社会不公，使社会安定和社会再生产受到威胁。因此，国家力图通过修正市场过程，用社会政策调和分配不均的矛盾，改善劳动者的生存状况，实现新条件下的社会再分配。同时，社会保障制度也是资产阶级政府平抑劳工运动的一种形式，是工人长期斗争的结果。德国俾斯麦政府建立社会保障制度，就是企图控制工人运动的发展。瑞典社会保障制度的建立也与工人运动有相当大的关系。1909年瑞典爆发全国总罢工，迫使政府于1912年制订了《老年和残废年金法案》。二次大战以后，西方国家普遍实现了政治普选制。于是，各国劳动者们开始通过政党活动与其他形式的政治斗争来为自己争取权益，使社会保障实现了全民化，其制度日臻完善。
西方社会保障制度的类型
西方各国社会保障制度的内容基本相同，一般包括社会保险、社会救济和社会抚恤三大领域，但在保障制度的起点、理论依据、保障范围、具体项目设立和资金筹集与管理上却各有自己的特征。总体上说，西方各国的社会保障体系可以分为三种类型：
自由保险型，又称“自由式”。以美国为代表。基本特点：一是项目多但覆盖面和保障水平不及“公民供给型”高。如在美国投保者每日领取的养老金只相当于原工资的50%。（注：范恒山：《瑞典与美国的社会保障体制》，《管理世界》1998年第3期。 ）二是私人保险业起主导作用，国家则处于次要地位，保险基金由雇主和雇员共同交纳，国家主要负责社会救济和公共补贴。该类型的理论基础是凯恩斯主义的“有效需求不足理论”，即政府调节重点应放在干预经济生活、摆脱失业和刺激有效需求方面。
强制保险型，又称“保守式”。多数欧陆国家和日本实行的社会保障制度可归入此类型，典型代表是德国。这种类型的主要特点，一是法定的强制性，公民必须参加法定的社会保险，定期交纳社会保险费从而享有申请保险待遇的权利；二是除失业保险外，其它保险均由独立的保险机构经营，实行自治管理，政府只起指导作用，保险基金由雇主和雇员共同承担；三是国家起主导作用。其理论基础在二战前是“国家干预主义”，认为政府应该制定社会保险政策缓和劳资矛盾，促进经济发展；二战后则是新自由主义理论，主张在新自由主义的社会市场经济条件下，实行经济人道主义，让劳资双方结成伙伴关系。
公民供给型，又称“国家福利型”或“社会民主式”。此种类型最早起源于英国（二战前就被称为“福利国家”），后来传到北欧，以及加拿大和澳大利亚等国，瑞典是这种类型的最突出代表。主要特点：一是社会保障内容庞大，覆盖面广，保障水平高。如瑞典的社会保障覆盖了在瑞典居住的所有人（不论其是否具有瑞典国籍，不论其是否就业，只要居住达到一定年限，均可享受）；二是基金的主要来源是各行业的雇主，雇员则基本不交纳，如1995年瑞典企业主负担的养老金和医疗保险等各种法定保险费用占利润的32.9%；（注： Petersen, J .H."Harmonization of Social Security in the European CommunityRevisited",in Journal of Common Market Studies,9(1991).）这种类型的理论基础是福利学派思想，主张对资本主义进行改良，建立合理分配、收入均等的福利国家。政府通过课征高累进税，向全体居民提供“从摇篮到坟墓”的一切社会保障。
社会保障制度建立的根本目的在于，保障全体人民的基本生活需要，巩固政府的统治，同时确保国家经济的稳定增长。因此，它要求既坚持公平原则，又保证效率，两者必须兼顾。上述三种类型的社会保障制度在这方面各具特色。自由保险型以市场为主导，强调基本生活保障，国家起从属作用，只帮助少数不能“自助”的人，体现了政府对基本生存权的关心和对贫困家庭的重视。这种类型虽然在公平方面略逊公民供给型一筹，但有利于促进经济健康稳定的发展。强制保险型将社会保障待遇与工作效率挂钩，投保人领取退休金的多少主要参照退休前的工作业绩和缴纳费用（税款）的多少，激励人们多为社会作贡献。这种类型把市场配置资源放在第一位，注重受保障者的工作贡献，体现效率，有利于提高劳动者的工作积极性。公民供给型强调公民平等，把为全民谋福利看作是社会集体的责任，认为只要有公民权，就有权享受社会保障。这种类型充分体现了公平原则，政府通过把各种社会福利和社会服务普遍化和法律化，实际上包揽了全体公民从出生到死亡的全部福利。其负面结果是，造就了大批“懒汉”，使劳动生产率下降，消费增长高于生产增长，政府财政不堪重负。同时，高福利必然导致高税收，挫伤企业的积极性，影响产品的国际竞争力。上述三种类型的社会保障制度各有长处和短处，面对新情况、新问题，都必须作出调整。
西方社会保障制度面临的挑战
70年代中期以后，由于经济“滞胀”，失业率居高不下与通货膨胀的长期困扰，以及日益严重的人口老龄化问题，西方各国的社会保障制度均面临不同程度的危机。主要表现在以下方面：
（一）社会保障支出日益膨胀，政府不堪重负。据有关资料显示，世界经合组织成员国1960年用于社会保障的支出占国内生产总值的比重为7%，1990年上升到15.4%，提高了一倍多。 （注：岳颂东：《呼唤新的社会保障》，中国社会科学出版社，第157页。 ）社会保障支出过度膨胀的主要原因是：第一，人口老龄化问题日益严重使原有保障体制运作不畅。据统计，西方发达国家65岁以上人口所占比例1970年为9.9%，1990年为12.5%，估计到2000年将达14.1%。1950年美国享受养老金的人数与纳税人的比例是1∶16，现今已降为1∶3。第二， 社会保障过滥，各种社会救济和补贴过多。这一方面违背了市场经济的基本原则，使人的生存竞争意识下降，另一方面也造成社会资金的严重浪费。第三，医疗费用上升过快。 目前西方发达国家的医疗保健开支一般约占GDP的7%。如美国的医疗保健开支近几年一直以年增加1亿美元的幅度上涨，1994年美国医疗保健开支突破1万亿美元，耗去国内生产总值的1 ／7。第四，经济长期滞胀，失业率居高不下导致失业救济金大幅增加。如英国1955年失业率为1.1%，1993年上升到10.6%；西班牙1993 年失业率更是高达25%，即每4个劳动力中就有1个失业者。（注：十国社会保障改革课题组：《社会保障制度的国际比较》，《经济学动态》1994年第8期。）
（二）受益不公，效率受损。高福利和福利平均化造成不劳而获或少劳多得的现象，甚至失业者的收入由于花样繁多的救济和补贴而比在职者还多，致使公众的工作热情减弱，人们对社会和政府过分依赖，职工怠工现象严重，企业经济效益受损，国际竞争力削弱。
（三）保险机构林立，无谓损失增加。随着保障项目的增加，各国政府建立起了庞大的管理机构，雇佣了大批专业技术人员和行政管理人员。这不仅导致了管理费用的增加，而且产生了官僚主义、人浮于事、效率低下等弊端。据经济学家费尔德斯坦估计，美国1995年仅社会保障税的无谓损失就达约680亿美元。 （注：张玉柯：《美国社会福利制度及其改革趋势》，《世界经济》1998年第2期。）
在此背景下，西方国家对社会保障制度进行了调整和改革。整改的内容主要有两个方面。一方面，增加社会保障收入，提高社会保障费率。像比利时、荷兰、英国等都提高了雇主和职工交纳的社会保障费率。1995年11月，法国总理朱佩宣布推行社会保险制度改革，扩大保险金的征收范围、限制医疗保险的开支范围、提高国家公务员和国有部门职工退休年龄等；一些国家还对某些保险项目征收所得税，如荷兰自1983年起对疾病保险金征收所得税；法国自1980年起征收退休金所得税；加拿大提高养老金投保率，规定1992年到2016年投保费每年增加0.2 个百分点。另一方面，减少社会保障支出。如美国，1996年8 月克林顿签署了《社会福利改革法案》，计划6年中削减550亿美元的开支；加拿大1995年提出改革社会失业保险制度的计划，使联邦政府每年减少失业保险金支出10%，即节省46亿加元；瑞典将失业救济金、疾病津贴和产妇津贴从占最低工资的90%减至75%。从表面上看，整改的重点主要是增收节支，实际上各国政府都对其社会保障职能和管理体制动了或大或小的“手术”。主要有以下措施：
减少国家干预，强调市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从“国有化”向“私有化”转变，让私有企业在社会保障体系中发挥重要作用。如英国促使社会保障部分管理职能民营化，将社会保障津贴发放等大量具体业务委托给私营部门办理。荷兰宣布法定的医疗保险私有化。美国自里根上台后，也不断使公共计划的制定权分散化，将私人机构融入社会保障体系。
鼓励发展商业性保险。政府从税收等方面采取一些经济手段支持商业性保险的发展，并给居民创造种种方便条件，促使居民积极参加商业保险。如英国鼓励私人保险，同私人医院订立合同以及由私人承包服务设施。
提倡企业自办保险。英国政府作出规定，凡是有条件的私人企业，经政府有关机构批准后可以自己搞养老保险项目，鼓励效益好的企业为雇员设立更优越的养老保险，并把原由国家设立的“附加养老金”甩给了企业和个人。
改革养老保险制度。针对日益严重的人口老龄化问题，西方各国政府采取了两手做法。一是提高法定退休年龄，以防止社会中劳动者与享受者比例失调。如法国计划将退休年龄从目前的60岁提高到61或62岁；（注：十国社会保障改革课题组：《社会保障制度的国际比较》，《经济学动态》1994年第8期。）意大利计划在2000 年前将男子退休年龄由目前60岁提高到65岁，女子由55岁提高到60岁。（注：美国社会保障署：《世界社会保障制度大全》，中国物资出版社1996年版，第904页。 ）二是改革养老金制度，如瑞典规定从2001年起养老金由现行的保证收益型（凡在瑞典住满40年的人都可领取数额相等一份养老金）转向保证缴纳型（领取养老金的多少直接取决于从工资中扣缴的养老金的累积数额及其投资收益）。（注：郭林、谈莉敏：《让个人承担更多的责任》，《光明日报》1999年3月5日。）
改革社会保障基金管理方式。社会保障基金的管理原来实行现收现付制。为了稳定社会保险财政，保证给付不受经济波动和其它条件变化的影响，西方各国普遍将其改为现收现付和个人资本积累相结合的混合制。现收现付制是以当年所有的进款（包括国家补贴）用于投保者中需要者的支付。个人资本积累制是指投保者从劳动生涯开始就为自己的医疗、事故、失业和养老逐月储蓄一定数量的资金。
西方社会保障制度的启示
西方社会保障制度的产生和发展，对于中国健全社会保障制度有很多启示，主要是：
要认清社会保障制度的性质和作用。社会保障制度不仅是再分配领域的问题，更重要的是经济生产领域的问题。社会保障作为一种社会再分配形式并不是社会目标，而是达到经济和社会平衡发展的社会手段。国内目前存在两种认识，一种认为社会保障制度是公平的代表，它保护弱者生存，维护社会公正，以达到社会和谐与安全；（注：何承金主编：《社会转型期的人口控制与社会保障》，四川大学出版社1998年版，第127页。）另一种认为社会保障是对社会生产进行再分配， 是一项单纯的财政支出和负担。 （注：黄云：《社会保障与财政》， 《学术界》1998年第5期。）两者对社会保障促进经济发展的积极性都认识不足。 从西方各国建立社会保障制度的理论依据可以看出，社会保障同一国的经济政策相关，同市场经济相辅相成、互相推进。一方面，它是社会发展的稳定器。经济发展过程中会碰到效率与公平的矛盾，市场经济可以通过价格机制、竞争机制和供求机制有效地调节社会资源的分配，激励生产者改进技术，产生高效率，但同时也扩大了收入差距，引起社会矛盾。政府运用社会保障制度，对社会生产进行再分配，调节各阶层收入差距，防止贫富悬殊，使社会成员基本生活得到保障，社会保持稳定。另一方面，它是市场经济的推进器。社会保障制度可以使企业摆脱由失业、疾病、职工年龄老化等引起的困扰，在良好的环境中发展生产，使生产效率在市场经济中得到充分的发挥，还可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道畅通，有利于人力资源的有效配置。我们必须认清社会保障制度的性质和作用，使社会保障制度与中国的经济制度变革紧密结合，与经济政策相协调。
社会保障项目的设立要从国情和国力出发。一个国家社会保障水平达到什么程度和选择何种模式，最终取决于自身的经济发展水平和人口发展状况。西方各国的社会保障制度的形成和发展都与本国的历史背景和社会环境密不可分。历史环境不同，社会保障制度的起点就会不同，范围也不同，采取的形式也会不同。中国处于社会主义初级阶段，存在二元社会结构，加上历史、政治、经济和文化原因引起的各种利益差异，使新旧矛盾相互交织，情况极其复杂。因此，中国在建立社会保障制度时，不能照搬西方的模式，必须全面了解经济发展过程中的各种问题及其主要方面，分析其原因，以便科学而合理地划定范围、设立项目、制订政策和措施。
实行社会保障应循序渐进，有重点、多层次。西方国家的实践表明，社会保障制度不能盲目求大求全，不能过分提高普及化和专业化标准。社会保障支出增长过快，势必会影响国家积累基金的增长，导致经济增长减缓或通货膨胀。因此，中国应量力而行，努力探索和建立有利于社会主义市场经济发展的多层次、多形式、有重点的社会保障体系。“多层次”，即通过国家立法建立起能维持最低生活水平的基本保障，然后以地方行业更为具体和深入的强制性补充保险作为补充，并鼓励民间保险业的发展，为确有经济实力与需求者提供更高质量的保险。“有重点”是指根据国情确定当前优先发展的保障内容。当前社会保障的重点应是失业保险和养老保障。随着产业结构调整和国有企业改革的深化，会有一大批职工下岗分流和再就业，建立失业保险、下岗职工基本生活保障制度，是现实的紧迫任务。另外，中国人口老龄化问题已日益突出，目前60岁以上的老人已占总人口的近10%，到下个世纪30、40年代，60岁以上的老年人将达到总人口的20%多，如不及早筹措积累养老基金，建立一支专业化的老年人服务队伍，后果将十分严重。
制定必要的法规，依法实施保障。西方发达国家都有一套较完整的社会保障法律体系。如日本共有283个社会保障法规， 这些立法从保险的对象、保险项目、险种的费用，到保险给付条件和给付标准，乃至基金的经营和管理等社会保障的方方面面，都以法律的形式固定下来。中国社会统筹实施5年多来，操作中基本采取“按地区、分行业、 定单位”的办法，各地区各行业自定标准，分散管理，各立“金库”，资金筹措和使用一度出现混乱，结果之一是征缴的强制性没有充分体现，再就是专款专用缺乏有力的约束。目前，中国正处于新旧体制的转轨时期，加上不同所有制之间、不同地区之间和城乡之间差别很大，短期内难以完成复杂的社会保障立法任务，当务之急是要尽快制定全社会的保障法，分别确定各类保险法，并建立和健全社会保障开支的监督和约束机制。