反思与建构：我国大学治理研究评析，本文主要内容关键词为：我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1671-1610(2006)03-0029-05
近两三年来大学治理开始成为我国高等教育学术界研究的热点问题。笔者考察了发表在各类学术期刊上的有关论文，发现研究者在研究大学外部治理时主要借鉴政治学的治理理论，在研究大学内部治理时则借鉴公司治理理论，此种学科间理论借鉴不仅产生了理论适应性问题，而且还造成了理论和问题的脱节。以下，笔者将围绕大学治理的概念，中西方对大学治理理解的差异，我国两类大学治理研究出现的问题，以及如何深化大学治理研究等方面展开论述。
一、反思缘起：中西方大学治理研究问题意识的差异
大学治理，University Governance,在欧美高教学界是一个使用非常频繁的术语。欧洲学者认为大学治理一词来自美国。[1] 美国第一本研究大学治理的专著是科尔森的《大学和学院的治理》。[2] 1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”。[3] 美国著名学者伯恩鲍姆进一步揭示了大学治理的内涵，即“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力，另一种是教师拥有的权力，它以专业权力为基础。”[4] 最近ASHE系列丛书关于21世纪大学治理的讨论文集中提出了一个比较简洁的定义，“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”，[5] 随后还具体列举了高等教育协会、基金会组织、联邦教育部、认证机构、高等教育管理办公室、执政者、州教育委员会、州立法机构、校友、地方社区、学生、董事会、大学高级行政人员、教师以及校长等利益相关者名称。
从上述定义可知，大学治理主要围绕大学内部事务，着重解决决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置及行使问题。在此，我们注意到，国外学者把大学治理界定在大学内部权力关系上，而不包括大学外部权力关系(即大学与政府和社会之间的权力关系，在西方也就是实现大学自治权力)。那么，国外学者是如何看待大学治理和大学自治权力之间的关系呢？有人认为，“(大学)‘治理’概念的前提假设是每所大学都拥有运用自身资源做出决策的真正权力，以及每所大学能够独立控制如教师聘用、晋升、考核、招生以及考试等内部事务。因此，治理概念简明直接的定义中实际包含了对大学与公共权力之间‘适当’关系的一种规范性假设，即大学被赋予了很高程度的自治权力。”[6] 还有学者从研究合法性的角度指出，“只有当外界环境赋予了大学足够的自治权力，权力在大学内部的分配才可能成为一个学术问题，也只有当大学的自治权力得到了最基本的保障和实现，研究大学治理中出现的问题才具有实际价值。”[7]
国外学者把大学自治权力看成是大学治理的前提，这是因为西方国家现实中大学自治权力能够得到较好的实现。一方面，在最基本的法律制度层面，国家出台了相应的法律认可和保障大学的自治权力，大学也建立大学章程作为主张和维护大学自治权力的手段；另一方面，西方国家大学已经形成了自治的传统，这种历史传统因素有助于法律制度得以顺利实施。在大学治理的前提得以实现的情况下，研究者也就能够从关注大学自治权力这一前提转向重点关注大学治理本身。不过，最近，欧美研究者一再强调大学自治权力是大学治理的前提和保障，除了是从理论上阐明二者之间的关系外，也是对目前政府的管理主义改革损害了大学自治权力从而影响大学治理的回应。
从国外学者对大学治理的定义及其研究的内在理路反观我国，笔者发现，我国学者所从事的大学治理研究不同于西方，其中不同的问题意识是由于中西大学治理实践的差异所导致。正如西方学者已经指出大学自治权力是大学治理的前提，但是对中国大学而言，办学自主权(意为大学自治权力，中西术语差别)还不是一个“应得之物”。计划经济时代大学是政府的一个行政机构，没有办学自主权；改革开放以后，落实大学办学自主权和提升大学自主性成为高等教育改革的核心问题。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》直到1998年高等教育法的出台，十多年来在政策法律的不断调整下，大学终于获得了独立法人地位和七项办学自主权。虽然大学办学自主权得到了法律上的确认，但是在实践中落实和扩大办学自主权仍然是问题，政府插手大学办学的现象依然存在。对于中国大学而言，大学治理的前提性问题并没有很好地解决。
学术研究要面向实际中的问题，十多年来研究政府和大学的关系，研究大学办学自主权的文章甚多，但是近两年为什么会出现冠以“治理”之名的研究此类问题的文章呢？这不禁使人联想到我国高教研究界的理论借用风气。当前政治学领域内的治理理论渐成显学，治理理论是关于重新界定政府职能和政府与社会之间关系的理论，它的理论旨趣正好迎合了研究大学与政府和社会之间关系的需要，因此，治理理论很快被引入高等教育研究，形成了研究大学外部权力关系的大学治理理论。由此可见，我国学者所从事的大学治理研究并不是缘自西方高教学界，而是为了解决中国大学落实办学自主权的特殊问题，借鉴政治学治理理论而形成，所以治理一词来自于所借用的治理理论，大学治理并非一个固定的有确切含义的术语。
二、我国两类大学治理研究：思路和观点述评
(一)大学外部治理研究——政治学治理理论的借用
大学外部治理研究主要使用高等教育治理、大学公共治理、多中心治理等术语，它们依循将政治学治理理论运用于构建大学外部权力关系的思路，主要展开三个方面的研究：
第一方面是阐述理论基础。研究将治理理论作为理论基础，因此首先大量介绍治理理论，包括治理的内涵、理论产生的背景，以及理论的主要内容。俞可平、毛寿龙是国内政治学领域较早研究治理的学者，他们以及经他们介绍的国外学者(如詹姆斯·Z·罗西瑙、罗伯特·罗茨、埃莉诺·奥斯特罗姆等)的观点被广泛引用。
第二方面是分析实际问题。研究侧重于分析政府管理大学出现的问题，对这些问题的论述比较充分。龙献忠认为政府集中了投资者、举办者和直接管理者三种角色，是一种角色错位。[8] 盛冰进而指出政府角色错位造成了公共产品质量得不到保障，资源得不到有效配置，限制了社会力量参与等弊端。[9]
第三方面是建构部分，借鉴治理理论重构政府、市场、社会与大学的关系。治理理论是站在政府改革的基点上，因此，研究者认为首先政府要对自身的角色进行重新定位，政府主要扮演协调者和质量监控者角色。[10] 治理理论注重社会力量的作用，因此研究提出政府要放权，实现权力的多中心化，引入市场机制，提倡办学主体多元化，鼓励教育中介组织的发展等。[11] 由于第三部门组织在治理理论中占据了重要地位，所以还有研究者专门研究了第三部门组织在高等教育治理中的作用。[12]
由上可知，大学外部治理研究的基本逻辑是从治理理论出发，以治理理论所倡导的多元民主参与为价值指南，从而构建一个大学、政府与社会多元参与，平等沟通和协商的关系图式，研究具有鲜明的价值指导意义。但是，一旦针对中国大学与政府关系的实际问题，研究就显得比较单薄。大学外部治理研究针对的问题是落实和扩大大学办学自主权，因此研究需要回答阻碍大学办学自主权落实和扩大的因素，以及如何克服这些因素。在大学与政府关系的展开中，政府具有公权力，处于强势地位，政府是决定二者关系的主动方。治理理论把立足点放在政府之上，集中探讨政府的职能和角色转换，从这个角度关照中国大学与政府的关系是比较恰当的。基于此，研究的建构部分提出了种种政府角色转换要如何做，应该如何做的设想。但是至此，研究还只是带有理想化色彩的价值研究，它还没能深入到政府管理大学的实际，去揭示当前制约中国政府向大学放权的内在因素，回应政府角色转换中所遇到的难题。此外，研究在建构部分提出通过第三部门组织的参与来分化和限制政府权力，但是对于理论上的问题——第三部门组织本身的消极性，以及现实中的困境——中国第三部门组织不发达等方面都缺乏论述。
(二)大学内部治理研究——公司治理“产权逻辑”的移植
大学内部治理研究大量借鉴公司治理理论，主要使用治理结构、治理机制等术语，研究的基本问题和观点有：
(1)对大学治理结构概念和意义的阐释。研究者们几乎都是从介绍公司治理结构概念来界定大学治理结构，例如“大学治理结构是一种委托代理关系，解决的是权力在高校管理内部各个不同利益群体间的分配的问题。”[13] 关注民办高校的研究者认为在民办高校发展过程中出现了货币资本和人力资本的分离，因此需要治理结构来配置投资者(货币资本所有者)和管理者(人力资本所有者)之间的权力关系。[14]
(2)从产权着手研究治理结构。众研究者都认为产权是确立大学治理结构的基础。“法人治理结构表面上看是廓清各个利益主体分配关系和其他权利义务关系，但实质还是落实产权关系。”[15] 针对民办高校产权问题，研究者提出的解决办法是在法律框架内以契约的形式明确利益相关者的责权利，建立和完善学校法人治理结构。[16]
(3)对大学治理结构进行制度设计。许多研究者认为学校内部治理结构可以借鉴现代企业治理的经验，由股东会、董事会、监事会、校长、教代会及学生家长会所构成的组织结构，实行董事会领导下的校长负责制。[17] 而在民办高校中，构建规范的法人治理结构关键就是在投资者和职业校长之间建立有效的制衡机制。[18]
公司治理的核心是围绕产权建立治理结构，研究者把公司治理的逻辑直接引入大学治理研究，重点分析围绕大学产权构建治理结构，即出资者(国家和其他投资主体)与经营者(校长和管理人员)之间的委托-代理关系，笔者把此种论述逻辑称为“产权逻辑”。“产权逻辑”存在着下列值得思考的问题。
第一，对于公立大学而言，“产权逻辑”实际上解决的是一个外部治理问题，而并非解决内部治理。公立大学的出资者是政府，政府作为所有者把经营大学的权力委托给校长，校长获得的就是办学自主权。可见，所有者与经营者之间的关系实际上是政府与大学的权力关系问题。如此说来，“产权逻辑”与大学外部治理研究解决的是同一个问题，只是论证的角度不同。大学中教师、学生组群以及社会力量在产权制度中是何地位，他们在治理结构中应占据怎样的地位，现有的“产权逻辑”研究却止步于此。
第二，“产权逻辑”不能充分说明权力配置的合理性。公司依据产权配置权力是为了实现公司特定的目的，即最大效率地获取经济利益，从这个意义而言，以产权为出发点意味着追求效率。大学属于公共部门，它的目标具有多样性和模糊性，效率只是其中一个目标，大学服务的最高价值是公共利益，这是大学与公司的区别。此外，大学还具有区别于其它公共部门的特性，即教育性，它表现为教育的价值性以及教师和学生的主体性。宪法规定保障教师学术自由权利和学生的受教育权利，是从法律层面对教师和学生在大学中主体地位的一种确认。大学权力配置的合理性部分来自于产权，另外还来自于法权。赋予教师组群和学生组群权力的合理性立足于宪法所赋予的法权，实现于以权力保障权利，它不是一个是否占有产权能够完全解释的。因此，仅从产权来研究大学内部治理既不能充分说明权力配置的合理性，还可能会掩盖其它合理性的诉求。
三、我国大学治理研究的深化
从研究现状看来，我国学者重点关注的是大学外部治理，从理论上而言，只有实现了办学自主权，大学内部治理才可能成为学术问题。但是，在中国的现实中，大学办学自主权的落实与大学内部权力关系的理顺是相辅相成的。影响政府向大学放权的一个重要原因是大学内部权力关系不顺，这就是经常被说到的“一收就死，一放就乱”。如果说中国大学改革的第一步是实现大学的办学自主权，那么紧接而来的第二步则是大学内部治理的调整。因此，大学内部治理研究也十分紧迫，故下文重点探讨如何深化和拓展大学内部治理研究。依据国外学者对大学治理的界定，它包括权力结构和权力行使过程，据此，我们既可以研究治理的结构，选择结构主义视角，也可以研究治理的过程，侧重分析人和文化因素对治理的影响。
(一)结构主义视角。结构主义侧重关注大学组织中法定的制度化权力，研究拥有决策权力的职位和机构，职位和机构之间的权力分配关系，行使权力的程序等。结构主义认为对任何治理而言，都能够设计和实施合理的结构来提高决策的有效性。因为结构是可以把握和修正的，所以研究结构具有现实意义。
美国研究者在研究治理的结构方面取得了丰富的成果。其中，科尔森提出的权力的二元结构理论奠定了大学治理结构的根基。“一种是传统的管理科层结构，一种是教师在权力范围内决策的结构。”[19] 上文所介绍的伯恩鲍姆关于大学治理的定义正是建立在此理论之上。还有研究者提出的集权和分权理论也是结构主义研究的重要成果。例如，维克创立了耦合的独立性(coupled independence)来解释分权化的治理结构。[20] 科恩和马奇则使用垃圾桶决策模式。[21] 此外，开放系统理论也被用于了结构主义研究。为了使治理结构能够迅速对环境做出反应，有研究者提出了几种新的结构，如“大学联合决策委员会”、“战略计划委员会”以及将认证机构、学科协会等外部势力包括在内的矩阵模型。[22]
我国学者在研究大学领导体制，学术权力和行政权力关系时已经涉及到大学治理结构的某些方面。许多研究提出成立大学董事会，健全教职工代表大会，改革学术委员会等建议都指向了大学治理结构的变革。在建立现代大学制度的背景下，中国大学治理面临的是重大的结构性调整，这一点与美国大学有所区别。美国大学经过漫长的发展，已经建立起比较合理和规范的治理结构，它们有关治理的变革大多只是结构内的要素调整。因此，在当前形势下，我们亟需要加强结构主义研究，尤其是更为综合和整体性的研究，不仅研究单个的治理机构和治理要素，还要关注它们之间的关系，既遵循大学组织内在逻辑和中国大学的历史传统，又能够主动适应外部环境的变化。
(二)人—文化视角。人—文化视角是针对治理过程提出。决策由人制定，治理过程中的人际互动以及组织文化对治理产生了重要的影响。结构主义只关注制度化的权力，而人—文化理论视角则侧重关注治理中各种类型的影响力和非正式过程。
美国研究者在这方面也取得了一些成果。鲍德里奇提出了大学治理的政治模式，他认为决策产生于利益集团的冲突中，在决策中，非正式的影响力，协调和谈判无所不在，由此打破了大学崇尚理性决策的神话。[23] 伯恩鲍姆在其名著《大学运行模式》中的核心观点就是有效的治理是随着大学的变化而不同，大学的文化、历史和价值选择直接影响到治理的有效性。[24] 由于美国大学已经建立起了比较完善的治理结构，试图通过结构的调整来改进治理的空间比较有限，因此研究者们转向研究治理过程中人与文化因素对治理的影响。
虽然，对目前中国大学而言，结构主义研究更为重要和紧迫，但是人—文化视角的研究也不可忽视。以往的研究往往过于关注制度本身，而忽视了人与文化因素在制度运行中的作用。因此，人—文化视角研究中有大块的空白需要研究者们去填补。例如，目前中国大学治理结构调整的重要呼声是要加强教师对决策的参与，随之而来的问题就是教师和行政人员在决策过程中如何展开互动，如何在他们之间建立起信任和合作，从而提高治理的有效性。如果大学中要成立教授会，或改进学术委员会，那么委员会中成员的构成和特点会影响到治理吗？应该设立怎样的成员资格？如果人们总是带着动机和意愿参与治理，那么应该发展怎样的组织文化来鼓励人们的参与？此外，领导个体的才能和领导风格是否影响治理？能够通过领导培训来促进治理吗？
大学治理研究是对高等教育领域内权力现象的研究，它具有重大的意义。我国大学治理研究尚处于起步阶段，它将从借鉴其他学科理论逐步走向确立自身的独立性，加强对已有研究的反思，将会推动大学治理研究的发展。