关于国有企业改革问题讨论综述，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革是我国经济体制改革的重中之重，也是经济理论界和实际工作部门一直关注的焦点。近一年来，我国经济工作者就国有企业改革问题进行了广泛且深入的研究，出现了一些新的观点和新的见解，现将这些观点和见解综述如下，以期进一步推动对国有企业改革的讨论。
1.国有企业能否成为现代企业？
多数同志认为，国有企业改革的直接目的是使绝大多数（除必须国营的外）国有企业成为现代企业，即成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，成为真正的市场竞争主体。我国改革的实践也表明，国有企业有必要也完全有可能成为真正的现代企业。（注：周叔莲：《中国国有企业改革的主要经验教训》，《技术经济与管理研究》1998年第5期。）
有些同志不赞成这种观点，他们认为，国有企业难以或不宜成为现代企业。一种意见认为，国有企业是一种特殊企业。由于它的经营目标是社会利益最大化，而不是利润最大化；它的所有者（国家），既不是商务活动主体，也不是以利润最大化为目标的“经济人”，因此，要求国有企业建立现代企业制度是不合适的。另一种意见认为，国有企业不能成为现代企业。（1）国有企业适应的环境， 决定着它不能成为现代企业。现阶段人们主张对国有企业实行分类改革：对垄断性国有企业不按照营利性的法人企业制度规范进行改造，对竞争性国有企业则进行非国有化的法人企业制度改革。显然，前一类企业由于非营利性而丧失成为现代企业的可能，后一类企业虽有成为现代企业的可能，但由于“非国有化”而丧失了国有企业的身份。（2）国有企业的产权关系， 难以真正实现政企分开，从而也使国有企业不能成为现代企业。（3 ）委托——代理关系难以有效解决国有企业的低效问题，使其不能成为现代企业。第一，西方委托——代理理论是以私法人产权关系为研究对象，我国国有企业的公法人关系与此相差甚远，最根本的差别是，我国国有产权缺乏一个最初的、人格化的、真正关注其运行效率的委托人；第二，在我国，纵使存在着委托——代理关系，但政府的代理权的取得，并非是以初始委托加以委托，而是国家以政权为依托，是“自己对自己的委托”；第三，在我国过去只存在行政代理而不存在经济代理，改革以后，经济代理仍将依附于行政代理；第四，委托——代理理论着重于解决出资者与经营者的产权关系，但在我国，尚应有一个劳动者这一“制度主人”的产权关系。（注：李仕明，唐小我：《国有企业不等于现代企业》，《经济体制改革》1998年第5期。）
2.国有企业能否做到政企分开？
多数同志认为，要使国有企业彻底摆脱困境，走上健康发展道路，就必须改革传统国有企业政企不分、权责不明的弊端，按照现代企业制度“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的要求改造国有企业，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济组织。所以，政企分开是国有企业改革的必然选择，也是解决国有企业效率问题的重要途径。
一些同志不同意上述看法。他们认为，在国有企业内部永远也不可能做到真正的、完全的政企分开。第一，我国国有企业的所有者（全体人民）同经营者之间不是一种普通的委托—代理关系，这种“非普通性”表现在：全体人民只有通过一定的政治程序才能使企业的最终决策权实现为具体可操作性的企业经营权，而政治程序往往又不得不通过一定的行政程序来实现，这样，国有企业无论采取怎样的组织形式，都与政府有着密切的关系。（注：张生文，张丽丹：《政企分开并非解决国企效率问题的必须目标选择》，《经济研究资料》1999年第6期。）第二，国有企业是政治经济的混合体。国有企业的所有者主体是国家，而国家本身又是一个政权组织，担负着国家的行政事务。政府的这种一身二任就使得国有企业具有两重性，既担负着行政职能又担负着经济职能，这两重职能在现实中是难以完全分开的。因为国有制本身必然存在超经济强制，国有企业就不可能完全做到政企分开。（注：郭金春：《国有企业改革不在于政企不分》，《改革纵横》1998年第10期。）第三，从企业经营者的产生方式看，由于企业的所有者只能由政府来代表，所以，企业经营者只能由政府来任免，除此之外没有更好的办法。因此，只要是国有企业，无论怎样改革，政府和企业经营者之间的上下级关系也是不会改变的，由此导致政企之间也就不可能分开。（注：蒋铁刚：《国有企业改革的几个‘常识’》，《改革内参》1999年第14期。）第四，如果所有者对于自己的企业不干预，完全放弃了剩余控制权，那可以叫做“失职”，而经营者反对所有者干预同样也可以叫做“侵权”。因此，所谓政企分开只能在一定程度、一定范围内相对使用，完全彻底的政企分开也就不能称谓国有企业了，能够完全自主经营的国有企业，也就违背了国有企业的根本性质。（注：苏东斌：《国有企业的市场化运行》，《经济学动态》1999年第8期。）
3.国有企业能否做到自负盈亏？
一种观点认为，国有企业根本做不到其法人财产的自负盈亏。在这里，自负盈亏的“自”是所有者而不是经营者。对于国有企业来说，最终的核算单位只能是统一的国家，所以必须区别老板与管家的界限，国家和国有企业的关系并非债权与债务的关系。虽然人力资本等因素创造了利润中的一部分，但从根本上说，盈利永远归属于企业所有者——国家，这是所有者剩余索取权的最终实现。同样，一旦发生亏损，为了挽救企业，国家也就不可避免地实行无偿拨款。国有企业无论是初始创办，还是中期注资，以及后期挽救，国家利用财政与金融力量来参与企业经营都是所有者正常的经济行为，只有私有经济、外商经济或者集体合作经济才能做到和必须做到自负盈亏，而对于国有企业来说，国家永远要统负盈亏，永远要承担无限责任。（注：苏东斌：《国有企业的市场化运行》，《经济学动态》1999年第8期。）
另一种观点则认为，国有企业能够自负盈亏，而且也必须自负盈亏。自负盈亏的“自”不仅是指所有者，而且也是指经营者，即法人企业用自己的财产对盈亏负全部责任。那种企业自负盈亏只是指所有者的说法过于笼统甚至是似是而非的。所有者当然要负盈亏责任，事实上改革前所有者也是负盈亏责任的，不过是作为所有者的国家统负盈亏。企业自负盈亏正是针对统负盈亏提出来的。自负盈亏不仅涉及所有者的利益，也涉及经营者和广大职工的利益，我们要建立一种机制，使之成为真正的企业自负盈亏。（注：周叔莲：《中国国有企业改革的主要经验教训》，《技术经济与管理研究》1998年第5期。）
4.国有企业要不要从竞争性行业中退出？
深化国有企业改革，应当把确定国有经济的活动范围与调整国有经济的战略性布局放在首位。因为，国有企业改革应当以其存在的合理性为前提。按照国有经济战略性调整的要求，现有的国有企业必然会有进有退，即集中进入一些行业，而从另一些行业里退出。在这里，关键的问题是国有企业的退出。在对待国有企业要不要从竞争性行业中退出的问题上，理论界存在着较大的分歧。
一些同志认为，国有企业应当从一般竞争性行业中退出，集中于公益性行业和自然垄断性行业等。其理由是：（1 ）一般竞争性行业在国民经济中不具有“制高点”的地位。国有企业从一般竞争性行业中退出，进入公益性、自然垄断性行业和关系国家安全、显示国家实力的领域就可以改变国有经济的不合理布局，使国有经济由分散变集中，由全线出击到占领“制高点”，国有经济将发挥更重要的作用。（注：张仲秋：《摒弃单一改革模式，分类进行国有企业改革》，《社会科学战线》1998年第4期。）（2）国有企业由于制度、机制及其他许多方面的制约，其效率和效益往往不如非国有企业那么高，在一般竞争性行业里，从长远看，国有企业竞争不过非国有企业——这是不以任何人的主观意志为转移的。 （注：贺阳：《国有企业改革的几个突出问题》，《新视野》1999年第2期。）（3）在现有的国有企业中，竞争性行业中的国有企业困难最大、问题最多。如果既不让它们逐步退出来，又要求它们摆脱困境，从整体来说它们是很难办到的（不排除它们中由于各种原因也有经营好的），因为在竞争性行业中与非国有企业竞争，不是国有企业的优势所在。（注：董辅礽：《关于国有企业的‘脱困’》，《改革》1999年第2期。）
另外一些同志不赞同上述观点，他们认为，国有企业不宜完全退出竞争性领域。其理由是：（1）这是国有经济主导国民经济发展的需要。我国是在公有制为主体的基础上发展市场经济，国有经济不仅要支撑、促进国民经济的发展，而且要直接参加经济建设，引导、带动国民经济发展。如果国有经济完全退出竞争性领域，那么它就只能局限于弥补市场缺陷，不足以主导国民经济发展的方向，更不能带动国民经济的发展。（2）国有企业不宜完全退出竞争性领域是产业升级的需要。 在社会主义初级阶段，非公有经济和公民个人的资本积累水平还不高，离开了国家的直接参与，迅速振兴国民经济是不现实的。大力发展能够带动整个经济增长的支柱产业、发展新兴产业和高技术产业，加快发展科技含量高、附加值高、支撑经济增长强的产业和产品，这一切都离不开国有企业的参与和发挥重要作用。（3 ）国有企业不宜完全退出竞争性领域是实现国有资本保值增值的需要。国家兴办社会公益事业，不以营利为目的，甚至不能保本；国有经济控制的垄断或自然垄断行业，如果经营得当或采用垄断手段是可以营利的，但为了支撑国民经济的发展，不能期望上述领域的国有资本大量增值，国有资本增值的主要希望寄托在竞争性领域。竞争性领域国有资本的有效增值，不仅有利于自身的发展壮大，而且承担着为非竞争性行业和社会公益事业积累资金的任务，是从整体上保证国有资本保值的重要途径。（注：徐婕：《国有经济发展有重点没有禁区》，《经济经纬》1999年第3期。）（4）让国有企业退出竞争性行业大致等同于让国有企业退出市场经济。国有企业在建立社会主义市场经济体制中有着独特的地位和作用，是社会主义市场经济最主要的竞争主体。主张“国有企业退出竞争性行业”，取消了国有企业参与市场竞争的资格，无异于主张国有企业退出市场经济。国有企业的退出意味着社会主义市场经济的某些特性被抽掉了，社会主义市场经济作为我们力求实现的目标体制也就失去了制度创新的意义和真实的内涵。（5）让国有企业退出竞争性行业， 有可能造成按劳分配领域的缩小，按劳分配为主体的分配制度可能会发生变化。分配结构和分配方式的改变，直接影响到我国能否成功地建立和完善社会主义市场经济体制，关系到我国能否保持经济的持续、快速、健康的发展和社会稳定以及怎样实现共同富裕。（注：林炎志：《应慎重对待‘国有企业退出竞争性行业’问题》，《中州学刊》1998年第4期。）
5.国有企业怎样从竞争性行业中退出？
一种意见认为，关于国有企业从营利性、竞争性产业退出的问题，政府主要有两种可能的选择：一是把不适合政府经营的产业和企业，逐步地有偿地转让给民间机构；另一种是把原有国有经济的资本性资产和财政性资产分离出来，把全民所有制和国家所有制（政府所有制）分离开来，使全民资本性资产的所有者代表非行政化。（注：陈文通：《国有企业改革的根本问题》，《经济研究参考资料》1999年第45期。）
另一种意见认为，属于竞争性行业的国有企业原则上应该逐步退出，退出的办法可以多种多样。对于大中型竞争性国有企业来说，它们直接退出往往有许多困难，不宜直接退出，而应采取逐步过渡的方法。在从竞争性行业退出前，有些国有大中型企业可以先改组为股份公司，有些可以成为上市公司，并让非国有企业和大众投资者参股其中，随着股份公司的运营，公司中的国有资产可以作为可分割的股权一部分一部分地转让出去，非国有企业和其他投资者则可以逐渐将国有股收购过来，这样原来的国有企业就逐步退出去了。对于已经无力偿还到期债务或长期亏损的企业，应该及时破产。及时破产可以终止企业继续亏损，甚至可以收回一部分国有资产。对于无须破产的国有企业，特别是小型企业来说，转让或被兼并是最有效的退出途径。（注：董辅礽：《关于国有企业的‘脱困’》，《改革》1999年第2期。）
还有一种意见认为，国有中小企业情况各异且变化多端，国有资本退出的路子不能强求一律，必须有分类指导，多策并举。对领导班子素质较高、产品有市场、发展有后劲、有净资产或资债大体相当，或通过政策弥补能够实现资债大体相当的企业，可以改制为职工全员持股、董事会控股、董事长持大股的股份合作制企业；对领导班子素质较差、产品无市场、达不到破产条件的企业，可以出售给企业法人和自然人；对整体难以为继、局部尚有优势的企业，可分块改制为股份合作制企业或面向社会公开拍卖；对资不抵债、扭亏无望的企业，依法实施破产。对部分企业还可实施兼并、先股后租（买）等形式的改革。（注：陈安忠：《国有中小企业改革要力闯三关》，《改革内参》1999年第14期。）
6.国有小企业能否“一卖了之”？
“抓大放小”是整体搞活国有企业的一项基本方针。理论界和实际工作部门对“搞活大的”在认识上没有多大分歧，而对“放活小的”却有不同的理解。反映在实践上，一种把“放小”理解为放手、放任的认识占据了主导地位，出现了大批出售国有小企业的现象。有些地方政府甚至采取“一刀切”的方法，把国有小企业统统卖掉，这又引起了人们对它是国有资产流失和私有化的指责。如何看待这一现象，如何正确理解“放小”，就成了理论界争论的一个焦点。
对“卖企业”行为持赞同意见的同志认为，“放小”必然形成所有制成分的多元化和经营管理方式的多样化，必然使相当数量的国有小企业非国有化甚至私有化。这是所有制结构适应生产力发展水平的正常调整，不会影响到社会主义的性质，不值得大惊小怪。第二，我们应把“放小”形式的选择权交给实践，只要符合“三个有利于”标准，只要适合本地实际，适宜选择哪种形式就选择哪种形式，也可以创造出没有总结出来的新形式。如果“一股了之”、“一卖了之”符合“三个有利于”，适合本地实际，也不妨“一股了之”、“一卖了之”，对“一卖了之”也不可以一概否定。（注：宗长青：《国有企业‘放小’应进一步解放思想》，《经济经纬》1999年第1期。）第三， 指责地方政府“私有化”和“卖企业成风”是没有根据的。其一，现在绝大多数国有企业仍然为各级政府所有，并非一些人讲的那样被“卖光”。其二，要相信地方政府选择的大多数改革方式是合理的。把地方政府遵循中央肯定的各种方式实行的改革“一刀切”地称之为“卖企业”，是极为片面的。在中央财政不负担改革成本的情况下，企图为地方政府划定一定的框框，允许什么方式或不允许什么方式，是不妥当的。其三，指责把企业出售给个体或私营企业，也是不正确的。个体和私营企业在没有违犯国家明确规定的产业政策时，其购买活动应视为合法。把个体、私营企业购买国有企业视之为“私有化”，这其实还是所有制歧视，是在“十五大”已经前进的基础上的倒退。（注：梁中堂：《国有小企业改革八题》，《改革》1999年第2期。）第四，放开放活国有小企业与国有资产流失没有必然联系。国有资产的流失在“放小”前就已存在，而只有改革才能解决这个问题。一些企业不改制，不“放小”，等待观望中资产也在流失，不流失也在亏损、在贬值，甚至财政还要继续往这个“黑洞”中投入。从这个意义上说，早放开早主动，早放开国有资产早多一些保险，少给一点以权谋私者一些时间的机会。（注：宗长青：《国有企业‘放小’应进一步解放思想》，《经济经纬》1999年第1期。）
对“卖企业”行为持反对意见的同志认为，“放小”旨在放开搞活国有小企业，实现政企彻底分开，使国有小企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者，走向市场，适应市场。培育合格的市场竞争主体，既可以通过改变所有制性质得以实现，也可以在所有权性质不变的条件下通过制度创新来实现。调整所有制结构只是放开搞活国有小企业的一个方面，而不是全部内容，不能用“卖小”代替“放小”。（注：徐婕：《国有经济发展有重点没有禁区》，《经济经纬》1999年第3期。）第二，“放小”是指对国有小企业实行放开放活的政策，而不是要放弃国有小企业，也不是要改变其国有制性质，更不是使国有小企业“消失”，而是对国有小企业采取更为灵活、更为开放的改革政策，使其首先活起来。（注：季健霞：《关于国有小型企业改革的争论评析》，《南开经济研究》1999年第4期。）第三， 国有小企业“一卖了之”后果严重。其一，它破坏了国有大中小企业之间的分工协作链，使许多重要零部件、原材料仰仗于私人经济，堵塞了国有小企业走小而专、小而精、小而特的路；其二，它使市、县政府失去了公有制的经济基础，其税收的主要来源是私人经济，政府也就主要为私人经济服务了；其三，它使工人失去了主人翁地位，使他们不合理地、规模较大地转为雇佣劳动者，直接干扰了当前国有企业下岗职工再就业工作；其四，由于定进度、压指标，国有资产往往因失于正确评估而流失，甚至半卖半送、化公为私、助长权钱交易的腐败行为。这是用国有资产培植新富人，加速基层社会的两极分化；其五，国有小企业在广大农村的公有经济中具有特别重要的地位。如果把国有小企业都卖了，要在广大农村坚持公有制的主体地位就成了一句空话。（注：秦仲升：《国有企业不能‘一卖了之’》，《中流》1998年第10期。）
7.国有企业三年脱困的目标能否实现？
多数同志认为，虽然国有企业的脱困任务十分艰巨，困难很大，并且面临着长期以来国有企业“越扭越亏”怪圈的挑战，但是，国有企业三年脱困的目标一定能够实现。他们认为，三年脱困目标的确定，是在具备了正确的改革理论指导、积累了多年实践经验的基础上，结合企业实际现状和整个经济发展趋势而提出来的，具有充分的科学依据。总的看，这一目标的内涵清楚，标准要求较高，同时留有很大余地，只要经过努力是可以实现的。事实上，无论从我国宏观经济面，还是国有企业微观角度，无论从经济学观点，还是实践角度，当前的国有大中型企业的扭亏脱困，正面临着不少有利条件，存在一些良好的机遇。从目标方向看，中央已确立了正确的国有企业改革方向，明确了建立现代企业制度的改革要求，特别是把国有大中型企业三年脱困，列为了“三年内的两大目标”摆到了突出的位置，这是前所未有的。从发展周期看，我国经济经过20年的快速发展，现在适应自身内在规律的要求，进入一个相对平衡的发展期，优化结构，提高经济增长的效益和质量，是必然的趋势，这为国有大中型企业脱困提供了机遇。从实践操作看，经过长期特别是1998年一年的脱困实践，不仅已有一批企业实现了扭亏，而且剩余的企业也都进一步摸清了陷入困境的原因，并积累了脱困工作的经验。从社会关注角度看，尽管存在信心不足的问题，但在新的形势面前，对脱困的必要性、紧迫性有了更深的认识，尤其是对改革的承受能力普遍增强，这将使一些解困措施的出台实践有更大的余地。（注：杨占辉：《国企脱困：本世纪末面对的攻坚课题》，《山东金融》1999年第2期。）
一些同志认为，要使大多数国有大中型亏损企业扭亏为盈，摆脱困境仅用三年时间是不够的，至少需要五年或更多的时间。（1 ）假定国有大中型企业数量及盈利数量不变，则亏损面必须每年下降10个百分点才能实现三年基本摆脱困境。在1998年亏损面上升10个百分点的情况下，若要实现原定的目标，后两年每年亏损面要求下降20个百分点，从全国看，完成这一任务是不可能的。（2 ）假定国有大中型企业数量不变，则不仅要求0.6万家亏损企业的数量每年减少30%， 而且要求盈利企业在三年内不会由盈转亏。如果盈利企业变亏，则三年解困更加无望。事实上，1998年出现了盈利企业转亏、亏损面扩大的情况。（3 ）假定亏损面每年下降20个百分点，从表面上看国有大中型企业摆脱了困境，但从与非国有企业的高增长对比看，则尚不能够说国有大中型企业已经真正摆脱困境，至多可以说摆脱了绝对困境。（4 ）假定亏损面每年下降20个百分点，则从统计上看，国有大中型企业摆脱了困境，但从实际上看，亏损是否真的扭转，盈利企业是否真的盈利，而统计是否真实，企业是否有寅吃卯粮的做法（不提或少提折旧），仍有值得深思之必要。（注：顾海兵：《国企改革‘到位’三年不够》，《改革内参》1999年第4期。）