保甲与自治视域下民国基层政制近代化转型
柳德军
(山西大学 近代中国研究所，太原 030006)
提要： 保甲与自治是存留于20世纪三四十年代中国基层社会的一对孪生兄弟，也是南京国民政府改革中国基层治理模式时的两种选择。透过近代中国基层政制的发展轨迹，无论是清末新政时力倡自治，还是南京国民政府时重植保甲，都从一个侧面反映出中国人对基层政制近代化的不懈努力。事实上，在战争延绵的民国时期，无论是保甲制度还是地方自治，均受到国人不同程度的质疑。不过，国民政府最终融保甲于自治之中，无疑是将中国基层政制向近代化的方向推进了一大步。虽然国民政府试图改革中国基层政制的理想在时代与环境的限制下归于失败，但其将内含有中国传统文化的保甲制度与颇具近代文明的地方自治的有机结合，仍不失为中国基层政制近代化的理性选择。
关键词： 保甲制度；地方自治；基层政制；国民政府
自清末新政以来，舶来的地方自治在政治的剧烈变动中逐渐受到国人的青睐，传统的保甲制度则被定性为封建社会之遗留而被世人所厌弃。然而，身兼西方文明的地方自治在中国乡土社会并未能生根发芽，欧风美雨的浸润并未从根本上改变中国乡村社会古老的生存模式。唯有变化者，是1905年科举制的废除使得乡村士绅阶层日渐衰落，而保甲制度的缺位进一步加剧了乡村社会的失序，国家行政体系在乡村社会沦于权力的边缘。不难想象，20世纪30年代初南京国民政府之所以重整保甲，一方面，固然是出于追击红军的军事需要；另一方面，则更希望借助于保甲制度来巩固对业已分崩离析的乡村社会的控制。虽然20世纪三四十年代的中国已深深地卷入了国际化的巨潮，坚船利炮冲击下的中国城市亦初具了近代城市的各种面相，受西方文明影响的一部分先进的中国人也看到了保甲制度落后、单一和封闭的特性，因而强烈地要求以地方自治取而代之，但中国不发达的农业经济形态和几乎未曾发生变化的乡村社会，仍然为保甲制度的生存提供了丰润的土壤。在保甲与自治的更替交融中，不仅有思想的争鸣和权力的竞争，更有新与旧、传统与现代的相克与相容。以往研究者由于受各种因素的影响，对这一问题的研究并不深入①。即使对保甲与自治所隐含的内质性特征，也缺少应有的讨论。传统的保甲制度与舶来的地方自治之间究竟有何异同，他们在20世纪三四十年代的中国社会究竟扮演着什么样的角色，在传统与现代之间，南京国民政府将如何抉择？对于这些问题的讨论，将更加有利于突破意识形态的局限，进而透视中国基层政制由传统走向现代的艰难历程。
一、保甲与自治之界定：各具特色
保甲与自治是20世纪三四十年代共同存留于中国基层社会的一对孪生兄弟，对于这对兄弟，人们进行着各种不同的评说，尽管这对兄弟生长于两个截然不同的环境。保甲制度土生土长于中国大地，不用说其源于周，兴于隋唐，即使从王安石推行保甲算起，也有近一千年的历史了，何况“保甲精神的采用，尚远在北宋之前”[1]11。既然保甲制度生长于中国大地，源自中国文明，那么地方自治又从何处而来？虽然我国古代即有对自治精神的各种阐述，但民国时期人们所谓之地方自治，却是西学东渐之舶来品。它与中国传统的保甲制度同为东西方两种不同文明、不同地域下生长起来的两种不同的基层社会治理模式。
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保甲制度在中国乡村社会的实行源远流长。商鞅变法时推行的“什伍”制度，将人们分为法定之群体，五家为伍，十家为什，并采用收司制度，“令民为什伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”，保甲制度之要义已隐约闪现。后经历代发展，时至北宋，终定其型。王安石办理保甲，“一为修编人民户籍，以防隐匿奸徒，而使人民自卫自治为意义；一为编义勇兵，藉以捍卫地方，改革兵制，扩充实力为主旨”[2]47。保甲制度这一颇具自卫性质的乡村社会控制模式在历经元、明、清各代经久不衰。即使在民国初期二十年，当地方自治已悄然潜入，而北京政府力推自治之际，传统的保甲制度在中国乡土社会中仍然占据着主导地位。
当保甲制度在中国乡村社会经历了漫长的岁月之后，已不仅仅是封建皇权政府催征赋役的一种主要形式，它的一系列制度规约已成无形之准绳，约束着乡民的日常行为，规范着乡民的日常生活，甚至慢慢成为乡村文化的一个重要组成部分。费孝通认为，保甲制度的产生与我们民族的生活紧密相连，而我们的民族确是和泥土分不开的，因为我们的民族“从土地里长出过光荣的历史，自然也会受到土的束缚”，“乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”[3]2-3。传统的保甲制度正是在结合中国乡村社会经济特点、家族血亲关系和生活习惯的基础上，将乡村社会的人口以“保”和“甲”的形式加以量化，在避免国家权力机构延伸至乡村社会的同时，实现了对乡村社会人口户籍的粗略统计，在减少管理成本的基础上将乡村社会纳入国家控制的范畴体系，并使其为国家的建设和发展承担必要的钱粮赋税和兵役义务。
虽然说保甲制度生长于中国乡土社会，附着于世代定居、以农为生的中国农民。然而，自清末新政以来，科举制的废除阻断了乡土士绅的权力繁衍，新式学堂的建立和新一代知识青年的回归，使得千年未变之中国乡村“长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会，而且在近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”[3]1。它是一种在欧风美雨浸润下产生的社会形态，这种社会形态的出现为舶来的地方自治的推行提供了契机。对此，施坚雅认为，这是由于“农民家庭的社交活动只要在他们的基层市场社区内进行而很少在其外进行，同一个市场体系内的宗族间的联系可能会永久存在，而在不同基层市场区域中地方化的宗族之间的联合常常受到时间的侵蚀”[4]46。近代以来，随着外来冲击的不断加剧，基层市场社区的不断变化日益侵蚀着原有村庄宗族势力的权力，一部分受新学熏陶的知识青年回归农村，更使这种宗族势力在市场与观念的变迁中日渐衰微。而乡村社会既有权力群体的衰微，在一定程度上为中国基层政制的变革提供了可能。
由上所述，20世纪三四十年代的中国，无论是保甲制度还是地方自治，均受到不同程度的责难。追根溯源，战争加剧了国家动荡，亦加剧了社会贫穷，而贫穷的梦魇则进一步冲击着社会的稳定。这是一种恶性循环。在这一特殊国情下，国民政府推行的各种改革，既缺乏安定的社会环境，更缺乏足够的经费支撑。以至于无论是保甲长，还是自治人员，都不得不成为政府催粮纳赋的勤务兵。对此，时人感叹：地方自治本为复杂而艰巨之工作，义务重而权利轻，“以故上智之流，非鄙视不屑为，即规避而不为”，结果自治之下级干部，人才缺乏，以致为地方土劣所操纵，借地方自治之美名，为鱼肉乡民之工具，自治之利未见，而自治之害先行。何况“经济为办事之母，无相当之经济，则虽有完美之计划，不克实行”。我国各省自治经费，即便“维持下级区乡镇公所之办公费，已感不足，尚可事业之可言哉？”毋言甘肃等边陲地域，就论中国首富江苏一地，“各县之自治机关，仅到区公所为止，区以下之乡镇公所，多未设立完备，即呈报设立，亦不过纸上之空文，既就专论大概，只有行政费而无事业费者居多。惟因事业费无着，故区公所之一切事业不能举办，而区长唯一职务，仅在传达县政”[17]109-110。
既然地方自治备受民国时人之青睐，那么，何为地方自治？由于出发点不同，对于地方自治的诠释亦有所不同。德国公法大家格莱斯脱定义为：“遵照国家的法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理的地方行政。”日本学者清水澄著述称：“自治云者，公共团体以自己的机关处理属于团体以内之行政事务是也。”日本城镇乡制上认为：“定地方之制度者，在使地方分任政府之事务，使人民参与之，一以省政府之繁冗，一以便人民各尽本务，政府惟握政治之大纲，授以方针，而举国家统驭之实，人民当分自治之责任，以起专谋地方公益之心。”国民政府内务部所编之地方自治讲义中称：“自治云者，非国家之直接行政，乃于国家监督之下，由地方团体依其一己之独立意志而处理其一己之事务之谓也。”[6]42赵如珩认为：地方自治并非简单的个人自治，而是“在国家主权之下，由各地方区域内的人民组织各地方区域内的团体，依共同的意思，管理共同的事务，不受政府非法的干涉，而为造成一个民有、民治、民享之国家基本的方式”[7]155。
保甲制度与地方自治均为基层社会之治理模式，虽然它们生长于两个不同的历史环境，适应于各自的经济基础、社会需求和文化空间，但它们都有辅助国家行政机构治理基层社会的功能。而且无论是中国传统的保甲长，还是西方的地方自治人员，它们都非国家行政人员，也不享受国家行政人员之待遇，他们从事的各种工作均属于义务性质。保甲与自治虽然源流不同，但功能相近，它们之间既存共性，又各具特色。
二、保甲与自治之关系：何去何从
20世纪30年代初南京国民政府力推保甲，固然是出于“围剿”红军的军事需要，但相对于地方自治而言，土生土长于中国土地、适应于中国乡村社会网络和农业经济形态的保甲制度，似乎更能显示出其特有的社会控制效能与自卫特性。更何况“国民党继承的关于地方自治方面的‘总理遗教’，并不是一个完整的实行纲领，而只是一个充满矛盾、内容空泛、脱离了中国基层社会实际现状的政治理想”[21]。
然而，与上述观点相反，陈柏心则认为保甲与自治不容有二：一是保甲制度致力于社会控制，而地方自治倾向于人民参政和体制变革；二是保甲长虽然由户长甲长推选，但最后选委大权仍操于政府之手，而一切自治人员则均由人民公选。因此，他认为“保甲是消极的，为暂时的救急之策；自治是积极的，是长久的百年大计。而其含义的广狭万不能相提并论”[10]165。对此，国民政府内政部亦承认“保甲制度之本身与现行自治制度不无抵触”[11]263。
面对时人的激烈谴责，亦有一部分人为之辩护，其中以《民意周刊》为典型。该刊设立专栏，对上述四大“罪名”进行逐一辩护。(1)保甲制度是否为封建社会之残余？该刊认为，所谓自治，系对他治、被治、官治而言，“一个以宪政而民主的国家，从中央行政以包于下层保甲，固无一不是自治。说保甲不是自治，未知有何根据？他国所谓自治，系以个人为单位，保甲系以家庭为单位，更适合于国情，更能将政治组织与社会组织相配合”。(2)保甲长是否尽系土豪劣绅？该刊认为，下层保甲长人选未能尽善尽美，自属实在情形。“但我国目前整个人才不足，亦系实情。保甲长是义务职，办公费少至于一元，故民间有‘管教养卫四件事，衣食住行一块钱’的歌谣。批评保甲长者请自己就地思考一下，对自己现在所任的职务是否已经胜任愉快，居之不愧？” (3)保甲长选举是否必要？该刊认为，“在民众政治素养不深厚的国家办理选举，土豪劣绅更容易操纵，我国办理选举也不止一次了，那一次不是劳民伤财，选非其人。故与其用选举，不如用训练，集中知识分子，大量地训练后派到各内地去做民众的最下层领导者，反有功效”。(4)保甲长的行为是否扰民害民、妨碍抗战？该刊认为，即使保甲长真有上述行为，也只是“人的问题，不必牵涉到制度”。何况“募债征兵的舞弊，是否只为保甲长责任，保甲长未与主管机关勾结，恐未见得有违法的胆量，苟无人加以纵容、包庇、分赃，也未必就可以逍遥法外”。即使民选的保甲长，亦未必就能免俗。所以问题的中心不在保甲，而在募债征兵的办法，不在保甲长，而在命令保甲长的机关与人员[22]。
三、保甲与自治：谁是谁非
20世纪三四十年代保甲与自治的更替与交融，以及时人对其关系进行的激烈辩论，不断加深着人们对保甲与自治关系的疑虑。
保甲制度自北宋确立以来，即“作为国家政权控制基层社会的一项基本制度，在相当长的时期内得到平稳发展，不仅元明清各代相沿不替，而且在清代中期规模大备，兴盛一时”[14]。清末新政以来，保甲制度虽一度为世人冷落，但时至20世纪30年代初，南京国民政府旧制重提，保甲制度再度进入人们视野，甚至一度繁荣。如何在重植保甲与沿承自治之间进行选择，不仅引发时人争论，而且成为国民政府“政治改革上的一个重要论题”[15]279。对此，南京国民政府内部意见不一，其间不仅涉及对孙中山遗教的认识以及“法律与政治、理论与现实等多方面因素”的考虑，而且还夹杂着国民党内部派系的争斗[16]。
自民国以来，地方自治不仅深受历届民国北京政府所青睐，孙中山亦将其列为立国之根本，那么，南京国民政府为什么会突然舍弃自治而重植保甲？究其原因主要是：“我国实施地方自治迄今有年，而按其实际，成效殊少。以言社会，则一盘散沙，毫无团结；以言农村，则经济崩溃，濒于破产；以言文化，则失学男女，年有增加。举凡地方自治应推进之事业，均有退无进，良可慨也！”[17]108至于地方自治为什么会推行数年而成果微渺？时人将其原因概括为四：第一，社会秩序不安定与农村经济破产。地方自治虽以县为单位，但其基础实在乡村，而散处乡村者，大部分皆为农民。“年来国内因天灾人祸交迫而来，外由帝国主义之经济侵略，内有土匪之蹂躏烧杀，以致农民生计匮乏，朝不保暮，人民救死不遑，对于自治事业，自属难感兴趣。”第二，法令缺乏弹性。“现行各种自治法令过于划一，以吾国幅员之广大，各地风俗之互异，人民程度之不齐，经济力量之厚薄，人口分散之疏密，职业种类之繁杂，不独此县与彼县不一致，即甲乡与乙乡亦有殊。故法令强为一致，缺乏弹性，施行时即有格格不入，削足适履之苦，而所收之效果，盖亦渺乎其微矣。”第三，自治人员对办理自治事业的无知与漠视。“近年以来，办理自治人员不明此旨，为县长者，不谋自治事业之发展，惟责自治机关以募公债、征捐税、办兵差、查人口等事务。至为区长者，则非敷衍塞责，即少不更事，难得地方人民之真正信仰，故大多数之区长，只能尽承转公文之责任，不能尽协助人民筹备自治之功能也。”第四，经费无着或不能确定。各县自治经费，其状况较好者，每月每区公所能得百数十元，然亦多半用于行政费，事业费则毫无着落。其瘠苦之地，甚至经费无着，百事停顿，地方自治，有名无实。“以故推行自治，不免为之大受影响。”[18]102-103
对于上述问题，南京国民政府亦是直言不讳。1932年8月，南昌行营总部在饬办保甲训令中列举了七项理由，痛诋自治自卫同时并举的失策，并认为推行保甲，完成自卫，最为适合时代之需要。蒋介石亦鉴于现行自治法令的窒碍难行，于第二次全国内政会议召开之时，提议区或镇以下实行保甲制度，“地方制度必须适应实际之需要，尤须适合现代之民情”。“查政府颁布之自治法及其附属条规，繁密复杂，不但行使主权之民众无法明瞭，即承办自治之人员，恐亦对之茫然。故颁行以来，毫无成效，各省各县，非视为具文，置之不理，即虚伪呈报，以肆欺蒙，法令本身之不合事实，实使之然。……就目前而论，莫如将区公所改为县政府之佐治机关，区以下施行保甲制度，以收自卫之实效，所有以前颁布之自治法及其有关之附属条规，在‘剿匪’区内及未经办有成效之省份，暂缓进行，以免耗资。……俟保甲办有成效，再依一定之步骤，谋自治之进行。”[19]14当然，蒋介石之所以力推保甲而暂缓自治，亦出于对当时特殊政治环境和现实需要的考虑。蒋认为：“现当大举‘剿匪’之时，被剿区域，悉属水深入热，非先充实民众自卫力量，不能收肃清之功，非极严密民众之组织，不能充实自卫之力。”而中国“家族制度本极发达，今犹劳守，若谋地方安定，只有沿用家族制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁。”[20]
如何认识保甲与自治的关系，学术界见仁见智。综观民国时期的相关论述，虽然观点有异，但实质趋同，可谓是相容之说居多，相克之说居少。曾迺敦从学理、内容与特质三个方面论证了保甲与自治的相容性。以学理而言，保甲制度既是地方自治的一种编制，亦是地方自治的一种方法。从内容而言，以户为单位的保甲制度与以人为单位的地方自治均具有民主政治的特点，其不同之处仅在于以户为单位的编制更加适合中国国情。从特质来讲，保甲制度侧重于自卫，因而是一种官督民办性质的基层政治组织，它不仅与地方自治的政治组织特性相一致，亦与自治是经济组织不相矛盾，因为有了地方组织，可以辅助经济组织的开展，有了经济组织，亦可以充实地方组织的内容。以此而言，保甲与自治的关系，应为包含与被包含之关系[8]28-29。这种观点亦得到当时政学两界的普遍认同，并一度成为20世纪三四十年代国民政府改革基层政制的理论基础。很多省份在推行保甲制度时一再强调“保甲为自治之一部，中央现在最注重的是地方自治，但自治的推行要以保甲为基础，保甲办理不好，更难谈到推行自治”[9]。
虽然保甲制度在20世纪30年代的中国基层政制竞选中脱颖而出，但面对当时中国严峻的内外形势和贫瘠的乡村社会，保甲制度的推行能否实现国民政府控制乡村社会的愿望，并在其扶植下顺利发展呢？答案显然是否定的。1937年抗日战争的爆发，打破了南京国民政府试图改革中国基层政制的梦想，战争的持续进行和乡村社会负担的日趋加重，不断侵蚀着保甲制度自身的特性，也扭曲着保甲制度本身的功能，而战争年代保甲制度所呈现的各种面相，更是成为时人攻击的主要对象。当时人们将保甲制度的“罪名”概纳为四：(1)保甲制度系属封建社会之残余；(2)保甲长已尽系土豪劣绅；(3)保甲长的产生缺乏民主选举；(4)保甲长的行为实为扰民害民、妨碍抗战。
尽管时人对于保甲与自治的认知并不相同，但透过喧嚣的争论，静思其背后隐藏之内质，不难发现如下特征：第一，保甲制度与地方自治均为基层社会管理之手段，它们都具有辅助国家行政机构治理乡村社会的功能。同时，无论是乡镇保甲长还是自治人员，他们都非国家权力机构之委派，也不享受国家行政人员之待遇，即他们从事的各种工作均属于义务性质。唯有不同者，虽然乡镇保甲长的产生模式在20世纪40年代由委派制转变为选举制，但民选之乡镇保甲长须由上级政府部门圈定、并给予委任的事实，仍然摆脱不了官治的特征。第二，保甲制度与地方自治都具有程度不同的民主特性。保甲制度以户为单位，是适合中国传统习惯和血缘亲属关系的一种选择，也是对中国儒家思想和传统思维模式的一种妥协。中国自古以来，家庭是自成一体，因为从前社会的单元是家庭而不是个人，“家庭才是当地政治生活中负责的成分”[12]22。因而生长于家族制度的中国人，也会自动的认识到“他在他的家庭或社会中所处的地位”，同时也明白他在家庭中所应承担的那份责任[12]24。中国家庭成员自成一体的特点，不仅是保甲制度以户为单位进行编组的根本，也是封建王朝利用保甲制度控制高度分散的乡村居民、达到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一家一邑”[13]14的内涵所在。不过，也应该看到，国民政府推行之保甲制度已初具现代民主政制之面相，它不会随着个人境遇的不同而发生变化，亦与传统的人际结构并不相入，因为保甲制度在一定程度上破坏了传统乡村社会的人际网络。第三，保甲制度与地方自治是东西方两种不同文明体系、不同社会环境中生长的两种不同的基层社会管理模式，他们之间不仅存有文化的差异，而且具有不同发展阶段的裂痕。保甲制度生长于中国封建王权时代，这一时代虽历经变动，但其延承的儒家文化却绵绵流长，同时，自给自足的农业经济形态亦始终伴随着保甲制度的生命轨迹。在儒家思想的熏陶和农业经济形态的规约下，以户为单位的保甲制度无疑成为封建王朝控制基层社会和索取兵役钱粮的最佳选择。相反，地方自治则兴盛于资本主义经济时代及民主与自由理念畅行下的西方社会，它的发展已经超越了农业经济形态的桎梏而向具有资本主义经济形态的近代乡村社会迈进，因此，它对基层社会的管理提出了更高的要求，同时也对行使自治的民众的素质附加了更高的标准。在半殖民地半封建的近代中国乡村社会，选择保甲，抑或自治，不仅需要考量时代的发展，更需考虑中国的国情。因此，在笔者看来，无论是传统的保甲制度，还是舶来的地方自治，虽其渊源不同，但其间并无优劣之别，唯有时境之差。更重要的是：如何使保甲制度“与时俱进”、地方自治“入乡随俗”，这才是20世纪三四十年代国民政府改革基层政治制度的根本内容。
尽管如此，国民政府试图将保甲制度融于地方自治之中的尝试仍然是值得肯定的。虽然发源于自给自足农业经济形态下的保甲制度，由于其固有的封闭性和单一性，使其不足以适应近代中国社会的剧烈变动和政治、经济、文化的瞬息变迁。由于其土生土长于中国土地，几千年儒家思想的熏陶和自给自足的生活模式已经有形无形地潜入其中，并成为中国人生活的一部分，保甲制度不再是单一的地方管理制度，而是与中国人生活紧密相关、与儒家思想、宗族观念融为一体的政治思想和组织模式。何况中国乡土社会本是一个小农经济为主体的社会经济形态，“在经济上每个农家，除了盐铁之外，必要时很可关门自给”[3]64。地方自治确实能够弥补保甲制度的缺陷与不足，然而，地方自治毕竟源自西方社会，东西方文化的巨大差异，使得地方自治在中国乡土社会中一时难以找到适宜的生存土壤。因此，如何将保甲制度中的中国特色与地方自治中的近代文明有机地结合起来，无疑是近代中国基层政制走向科学管理的必由之路。
总之，随着中国核工业的发展，对天然铀的开采力度会越来越大，铀尾矿地区的地下水修复问题不容忽视.Fe0-PRB克服了传统处理方法的许多缺点，能够长期有效运行，具有经济、高效等诸多优势，目前该技术在中国的应用尚处于起步阶段，需要广大科研工作者不断探索、改进其技术方法，以使Fe0-PRB技术早日实际应用于铀尾矿区，改善当地生态环境和地下水环境.
自清末新政以来，国人对于地方自治的赞誉之声不绝于耳，甚至有人称“地方自治是人类政治性能的精神表现，也是国家下层基础的建筑工程，无论何种国家，他的政治能够日臻进步，文明能够日益发达，不外是从自治途径迈进得来的结果”[5]29。孙中山亦极力主张自治。他在全国青年联合会上曾言：如果中国“一千六百多县，县县都可以自治，中华民国便自然成立，如果全国的人民不能自治，总是要靠官治，中华民国，便永远不能成立”。所以，“要建立民国，还是要从下层做起”[5]29。
如果说严峻的战争环境是国民政府改革基层政制的梦想最终归于失败的外在因素，那么，保甲与自治融合的表面性和有限性则是国民政府基层政制改革的内质原因。近代中国是一个半殖民地半封建国家，如何在较短时间内将各种近代化的因素植入基层社会，最佳的选择无疑是依靠政党或政府的力量。孙中山虽然将中国基层政制近代化的希望寄托于中国国民党，但国民党始终未能建立起严密的基层组织，它的组织的末端也最多延伸至乡镇一级，而对乡镇以下的农村地域也只能是望洋兴叹。加之“作为民主制度的地方自治非中国内生性制度，它的移植，不是不可能，更不是无价值，但必须建立在相应的政治经济基础之上，若仅限于政府设计，并借助于国家的力量强行推动，变形变质均在所难免”[29]306。
四、融保甲于自治：传统与现代的交融
不可否认，在保甲与自治的取舍之间，国民政府最终选择了保甲制度，却未放弃对自治的追逐。这一方面是因为国民政府推行地方自治已有多年，虽然成效甚微，但已初具规模，如就此停歇，未免可惜；另一方面则因地方自治根系宪政之基，总理遗教，即使提倡不能，但也不能遽予废止。更何况地方自治与保甲制度同为基层社会管理模式，二者不无调整融通之处。因此，自1932年保甲制度推行以来，如何“融保甲于自治之中”亦成为国民政府不断努力的一个方向。
早在20世纪30年代初，国民政府内政部就开始筹划如何将传统的保甲制度与舶来的地方自治熔为一炉，使其既能适应于中国乡村社会，又能顺应基层政制近代化的发展需要。但这一意见在南京国民政府内部却引发诸多争论，“立法院之意，于自治法外，另订保甲法”，而军政部和内政部“以为应先将保甲意义容纳于自治法之中”[23]。由于南京国民政府内部意见不统一，导致了纳保甲于自治之中的政治理想虽荏苒经年而未能确定。1936年5月，蒋介石在全国地方高级行政人员会议上，推出了“融保甲于自治之中”的地方自治方案，并以此为依据，在同年8月国民党中央政治会议上，厘定相关法规原则，决定纳保甲于自治之中，其编制为乡镇和保甲。1937年国民政府决定成立地方自治委员会，对此问题再度缜密研讨，结果认为内政部的意见较为妥适，便将此项意见容纳在所拟的地方自治法规原则之内，并经中央政治会议通过，移送立法院[8]29。1939年9月19日国民政府颁布的《县各级组织纲要》及1941年8月公布的《乡(镇)组织条例》，最终以立法的形式确立了保甲在自治组织中的地位。
1939年新县制的实施，标志着保甲与自治在法理上的融合。然而，这种融合既未从根本上解决战争年代基层社会所面临的根本问题，亦未能给予乡镇保甲长以明确的身份认同。如依据新县制之规定，乡镇保长应产生于民意，但须由政府核委。这种规定既使乡镇保长拥有了国家行政干部的身份，亦充当着民众代表的角色。但事实上，20世纪三四十年代的中国乡民几乎没有人会对乡镇保甲长有好感，诽谤、诬陷、冤屈乡镇保长之事层出不穷，因公受累者亦不少见[24]12-13。纵观20世纪三四十年代保甲与自治的演变轨迹，可以说，保甲与自治的融合，既未从根本上改变“躬亲做事”“惟保甲是赖”[25]的政治现实，亦未缓解乡镇保长因征兵征粮而与乡村民众之间的紧张关系。相反，战争的持续进行和田赋兵役负担的持续加重，不断加剧着乡镇保长与民众的关系，刺激着乡镇保甲长脆弱的神经。在战争的催逼下，保甲制度已经蜕变为单一的国家钱粮兵役的催征机构，乡镇保甲长——无论其产生于委派还是民选，都逃脱不了充当国家催粮纳赋之勤务兵的角色。
20世纪三四十年代保甲制度功能的异化，扭曲了乡镇保长角色认同，而乡镇保长尴尬地位和微薄待遇，亦促使乡镇保甲长的群体结构在悄然间发生变化。甘肃省民政厅在《拟提高保甲人员待遇案》中称：现有的保甲经费，单就保甲事务，已难敷用，更毋说养活乡镇保甲长等一家老小。然而，保甲工作既繁且钜，乡镇保甲长如要从事其他工作，势必有所不能。“因公胜累，既非人情所愿，情势所迫，不得不出之以将收取。狡黠者且更因用人为奸，以往功令不能贯彻，民众失却信仰，皆由保甲长待遇微薄，良善者不肯出来负责所致。”[26]四川省政府也有类似的呈述：“保甲长系义务职，但其工作则异常繁重，战事发生后，更有继续增长之势，致其本职业往往无从兼顾，而现在乡镇组织未臻健全，一切政令均赖保甲推行处理，万一不当，政府之斥责，人民之怨恨，丛集一身，以致公正廉明之士视为畏途，土劣地痞乘机活动，往往借保甲之名行勒索敲诈之事，此其影响实系重大。”[27]由此可见，随着对保甲制度谴责之声的与日俱增，民国乡镇保甲长群体结构随之发生改变，“坏保长”的形象在人们的心目中日渐形成。乡镇保长群体的异化及在征兵纳粮时的诸多不公正，进一步加剧了乡民对其之怨恨，以至于“民国时期乡民对乡镇保长的控诉已经成为很平常的事”[28]。
尼龙(Polyamide，PA)作为传统的工程塑料，是当今社会消费量最大、使用范围最广、品种最为齐全的产品。20世纪30年代，杜邦公司首先发明PA，1938年后尼龙产品开始正式面世。到2011年，全球PA生产总量突破750万t/年，其产量剧增。PA以其优异的力学性能、电学性能、耐磨、耐油、耐溶剂、耐腐蚀、易加工等特点，被广泛的应用于生产生活的各个领域[1-3]。随着重工业向轻量化发展的进程加快，对塑料的需求将越来越大，尤其是具备优异性能的PA产品将引领生产趋势[4]。
第一，科技法律直接促进科技的发展。从世界范围来看，为了促进本国的科技发展，各国均会制定科技方面的法律，直接保障科技的发展。以美国为例，美国特别关注科技法律的制定和完善，并通过科技法律促进了本国科学技术发展。
综上所述，对于保甲制度与地方自治的评判，不能简单地用“好”和“坏”来界定。保甲制度与地方自治产生于两个不同的时代，两种不同的文明体系，其间并无优劣之分，更多的应该是时代的差异和观念的迁徙。因此，一味地否定保甲制度，而不对其延承千年之久的历史文化及其所隐含的中国特色加以提炼，无疑有“丢掉西瓜”之感。相反，如果对地方自治不能去粗取精、去伪存真，而一味地推崇赞誉，难免有“崇洋媚外”之嫌。况且再好的东西也要适合中国国情，才能发挥其应有之效用。正如2012年12月19日《人民日报》发表评论员文章称：“一个社会如果没有接受作为生活方式的民主，民主就很难实现。基层民主的重大意义就在于，它在社会的最基层，在实践中建立一系列民主规则，并通过一系列民主形式，培养群众的民主习惯，为民主创造内在条件，让民主成为一种生活方式，这样的民主才是不可逆转的。”[30]
本文建立高超声速飞行器导引头的模型, 划分出流场、辐射场、主镜面网格, 推导出理论公式, 编写程序计算高超声速飞行器及其流场对自身导引头的影响, 关于流场、辐射场的验证工作见文献[14]. 现阶段国内外缺少高速飞行的导弹对其导引头影响这方面的试验数据, 本文在理论分析基础上研究红外导引头敏感器件受外部流场及保护罩本身的干扰情况, 研究工作有创新性, 对于未来超/高超声速导弹导引系统设计有指导意义.
然而，民主对于20世纪三四十年代的中国农村社会而言，几近于天方夜谭。革命战争年代“那些朝不保夕，吃了上顿没下顿的中国乡村老百姓们是没有闲心去关切什么社会变革的宏图大计的。他们是观潮派和渐进主义者，仅希望在现实生活中能做到与自己切身利益绝对有关的小修小补”[31]。何况在近代中国社会，由于高度发展的精耕细作的农业始终未能突破家庭经营的规模，他们的生活始终徘徊于“糊口水平的家庭农作”，而“小农意识”成为中国乡民们最具特色的社会心理。在这种经济形态与小农意识的双重制约下，对于那一时代中国乡村社会的普通老百姓来说，地方政制是民主还是专制，乡村社会的保甲长们是选举还是委派，都不是最重要的。他们期待的是能够切实为老百姓办实事、办好事的基层政制和基层官吏。抗战结束后国统区实行的所谓心系民生之乡镇保长选举，只不过是乡村豪绅操纵地方、“各谋其利、剥夺民众参与权”[32]的一场闹剧。不过，20世纪三四十年代国民政府推行之保甲制度，的确已非传统保甲制度之翻版，它深入中国腹地，延展至封闭偏僻的中国乡村，将代表国家权力符号的乡镇公所设立于大大小小的乡镇集市，使得千百年来乡村社会绅权自治的状态发生了根本性改变，国家权力开始由传统的县一级下移至乡镇村庄。在新与旧的交替交融中，人们既可以看到国家权力的下移与地方原有权力群体的冲突，也可以看到不同利益群体为了自身利益而不惜相互攻讦的事实。保甲制度犹如一块巨石投入乡村社会这片宁静的水面，从而泛起的各种涟漪均将成为保甲制度推行过程中难以回避的附加物。
小学生在写作练习中，经常出现头脑空白、无话可说等现象，因此写作学习积极性不高。这同小学生缺乏阅读量、知识面以及词汇量相对较少等具有紧密联系。因此，新时期小学语文 教师在实际展开教学活动的过程中，必须明确把握阅读与写作之间的紧密联系，通过培养学生良好的阅读习惯，为学生高效展开写作学习奠定基础，同时还可以在写作练习中培养学生良好的阅读与思考能力，为实现小学生综合素养的全面培养奠定基础。
注 释：
2.处理后各组食管鳞癌荷瘤裸鼠肿瘤组织Fas mRNA和蛋白表达情况：经过25 d处理后，HBO组、DDP组和HBO+DDP组食管鳞癌荷瘤裸鼠肿瘤组织Fas mRNA和蛋白水平均明显高于Cont组，其中HBO+DDP组Fas mRNA和蛋白水平最高，差异均有统计学意义(P<0.05)。见图2。
① 关于民国保甲制度的研究，颇具代表性的成果有：张济顺：《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》1996年第1期；王先明：《从自治到保甲：乡治重构中的历史回归问题——以20世纪三四十年代两湖乡村社会为范围》，《史学月刊》2008年第2期；柳德军：《二十世纪四十年代甘南藏区保甲制度之推行》，《历史研究》2017年第5期；崔丽霞：《抗战时期甘肃保甲制度的角色转换及功能异化》，《甘肃社会科学》2018年第6期；等等。
（6）党的领导核心地位缺失。我国涉农企业中，国有企业或者规模较大的民营涉农企业，建立党的组织结构，实行党的领导。如北京大北农科技集团股份有限公司，作为一家民营企业，建立了党的组织结构，成立党委，切实发挥党的模范带头作用。但部分企业中党组织不健全，未能切实发挥党的领导核心作用，党组织虚化和党员边缘化问题较为严重，党员出现“游离”现象。国企中党组织职责定位不清，党领导作用的发挥缺乏保障等问题严重存在。我国涉农企业民营性质且中小规模的企业数量众多，家族式管理特征明显，党组织缺失，企业的发展方向偏离国家整体发展思路，难以实现既定的战略发展目标。
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中图分类号： K207
文献标识码： A
文章编号： 1003-3637( 2019) 05-0202-07
基金项目： 中国博士后科学基金第11批特别资助项目“民国保甲制度与甘南藏区基层政制转型研究”(2018T110206)；山西省高等学校优秀青年学术带头人资助项目(2018052006 )。
作者简介： 柳德军(1979—)，男，甘肃静宁人，博士，山西大学近代中国研究所副教授暨中国史博士后流动站研究人员。
责任编辑：巨虹；校对：暮雪
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