关于国有产权改革方式的选择，本文主要内容关键词为：方式论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革目前的重点放在债务重组、资产重组和公司治理结构方面。国有企业的债务重组涉及的是国家所有者权利的处理问题，资产重组首先需要理顺的也是产权关系，至于公司治理结构，实际上是企业合约关系、首先是出资人合约关系的运作。所有这些，直接涉及到国有产权改革。近年来，理论界对国有企业改革提出了不少思路，中央和地方也在积极探索。在目前国有企业业绩不佳、改革亟待深化之时，整理和分析现有改革思路是有意义的。
本文分析的出发点是：国家所有者与国家作为社会经济管理者是一体的，即通常所说的政企不分；国有资产由国务院作为所有者总代表来行使，中央职能部门和地方政府分级管理，但任何部门都难以独立行使所有者职能，结果多头负责，无法对国有企业的经营者进行合理的监督和激励，出现相当普遍的内部人控制或所有权缺位问题。所有修正或消除这两种或其中一种缺陷的任何措施或建议都被看成是对国有产权的改革。对于政企关系，占主流的观点是认为应当分离，本文对此略而不论，只集中分析国有产权改革。目前，国有产权改革大致可分为三种思路：(1)改革国有资产管理方式，包括(a)设立国有资产经营委员会（国资委），(b)授权经营或授权投资，成立控股公司或资产经营公司；(2)国有产权分散化，将国家所有、分级管理格局改变成(a)中央和地方分级所有，(b)法人持股或机构持股，(c)银行及非银行金融机构持股；(3)国有产权非国有化，通过各种途径转让国有产权，主要途径有(a)出售与租赁等，(b)改造成股份有限公司，企业上市。以下，本文尝试分析这几种基本途径的利弊，最后提出相关的政策建议。
一、改革国有产权管理方式
这部分回答以下问题：(1)设立国资委能否解决政企不分问题，(2)国资委能否有效监督和激励国有企业的经营者，(3)控股公司、授权经营或授权投资的机构能否解决所有权缺位问题。
1.关于国资委的设立
目前，专门管理国有资产的机构是国有资产管理局（以下简称国资局）。设立国资局，目的是把国有资产的管理与监督职能承担过来，统一负责。参照国外国有企业的管理经验，可以设想国资局以盈利为目的，实行政企分离，对国有企业进行考核，企业实行商业化经营，国资局在必要时行使所有者的权力，更换经营者，从而解决所有权缺位问题。不过，目前的国资局是一个行政管理机构，也不承担国有资产的增值保值责任。国有企业的管理仍是国务院作为总代表，各部门和地区分级管理，但谁都无力单独对国有企业的增值保值行使监督并承担责任。国资局之所以未能实现初衷，除权力（利）不充分外，直接受行政领导可能也是一个重要原因。国资局干部的升迁并不取决于国有企业的业绩。一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委），目的就是使国资局能够用盈利标准监督和考核企业，使国资局脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为惟一的或最重要的职能，因而只是一个建立在商业化经营基础上的企业。
国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政化控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。
国资委有能力管理上万家国有企业吗？根据管理幅度原则，国资委直接管理的国有企业应是有限数量的。一种设想认为，国资委下可设若干层级式持股公司，通过持股公司管理企业。对比国际上一些企业集团的组织体制模式，即母公司通过持股控制一些子公司，这些子公司分别是众多孙公司的母公司，这种对国资委管理格局的设想没有理由怀疑不成立。但应注意的是，如果国资委是全部国有企业都纳入其旗帜下，国资委实际上成了一个超大型企业集团的管委会或母公司。一个有上万企业的企业集团，其内部运作效率无论如何都是值得怀疑的。例如，在《幸福》杂志排名前几位的大公司如IBM、通用汽车等，最大的也不过有几百家、上千家企业。因此，如果国资委管理数千家、乃至上万家企业，无论是国资委的管理效率还是企业效率，都不可能会高。为了解决规模过大、内部交易成本过高的问题，仅从企业层级制内部加以调整是不够的，应把内部的一些交易活动转移出去，通过市场进行交易。这意味着，国资委成立后的一项重要任务是把大量交易活动外部化，把一些国有企业推向市场，在市场上寻找买主。
国资委能否对经营者实行恰当的激励与监督呢？从激励方面看，目前国有大企业的总经理、董事长的货币收入约为一般工人的一到两倍，如果把这种收入差距拉大到四到五倍，即大致相当于日本企业的经营者与工人的收入差距水平，社会和工人都能接受。对经营者来说，尽管他的直接收入不太多，但可利用的在职消费如良好的办公设施、旅行等，还是相当多的，因而能够起到较好的激励作用。至于监督，首先是不能实行传统的办法，如查账、财务大检查等，可利用的手段很多，譬如说披露制度，利用职业性机构如会计师事务所等，对企业进行财务监督。
包括一些企业管理人员在内的不少人士认为，国务院和行业部门毕竟积多年管理经济之经验，有管理人才，人大则没有这方面的优势。另外，人大可能与行政部门有权力冲突，企业部门可能会因此陷入行政扯皮，掣肘更多。因此，国有产权交到人大经营，结果可能更糟。这种担心是有道理的。但应看到，企业改革是让企业充当投资主体和生产经营主体，国家有关部门（不管是人大还是国务院）都将不干预企业经营。人大下的国资委代理国家行使所有权，并不意味着国资委的委员或工作人员亲临监督。对企业的监督、制衡及支持与鼓励主要通过建立适应社会主义市场经济的国有资产管理制度，包括公司治理结构、审计制度和报酬制度等。至于人才，人大下的国资委完全可以从人才市场，从经济部门及行业部门中挑选合适的经营者。
总之，如果所属企业相对较少，国资委是可以运转的。国资委的建立和运作可采取渐进方式，以避免体制变动过大造成各方面关系的不协调，可以设计一些过渡步骤，如国资委先管理一部分中央级国有企业（集团），数量逐渐从行政部门转移过来，转移速度视国资委的管理能力和所管理的企业业绩而定。具体做法一是参照国际上国有企业管理模式，二是可参考深圳、上海等地国资委（国资经营公司）的转轨经验。对于目前地方国有企业，则仍由地方管理，至少在目前不属于国资委的权力范围。同样重要的是，为了防止经营管理的行政化，国有企业应只有一个全国性的国资委，在各省不设分支机构。
2.关于控股公司等机构
控股公司、授权经营都已付诸实践，授权投资的机构的设立工作也正在推进之中。授权经营试点是把一些企业的经营权交给一个核心企业（集团公司），由它作为经营主体，重组其他企业，借以调整国有资本的产业分布，调整国有企业的组织机构。这种组合没有涉及其他企业的所有权，核心企业缺乏重组、改制的所有权基础。自1994年集团公司试点要求集团公司及其所属企业按照母子公司体制改造以来，这一问题正在得到解决。但这类企业的投融资权限仍受很多行政性制约。设立授权投资的机构目的是让企业拥有生产经营的一些权利（力），包括重大投资权。这种做法的风险在于，国有资产管理框架没有改变，国有资产总委托人问题及相应的谁来监督和激励的问题实质上仍未解决，因此，有可能产生更严重的内部人控制问题。当然，因为设立授权投资的机构面对的都是有一定条件的大企业、大集团的集团公司，试点企业不多，国家所有者的监督与激励问题可以针对不同企业采取不同的方法而得到解决。
从目前控股公司、授权经营试点看，集团公司与集团内其他企业的产权关系基本上可以得到解决，但在集团公司层次上，所有者缺位问题并没有得到解决。现代企业制度试点的多数企业也没有解决所有者缺位问题。突出表现在：(1)国有资产管理总体框架仍是多部门负责管理与运作国有资产；(2)公司治理结构存在严重缺陷，企业董事会、监事会中的绝大多数或几乎全部是内部人，所有权制约效率差。解决问题的思路与问题一同产生：(1)建立隶属人大下从事资本运作的企业——国资委；(2)增加外部董事、外部监事比例，特别需要考虑的是，在公司董事会下设立由外部董事组成并控制的报酬与任命委员会和财务审计委员会，外部董事和监事的独立性要强；(3)上市企业严格执行、非上市企业参照执行证监会有关信息披露规定，企业出资人充分依靠一些职业性机构如会计师事务所的作用，同时由证监会等机构强化对这些职业性机构的监管，防止弄虚作假。
二、国有产权多元化
国有产权多元化或分散化是指将国有产权的中央政府所有、分级管理的格局改变为多种机构都代表国家所有者行使所有权职能。
1.划分中央与地方所有
中央和地方的国有产权划分是指将地方管理的国有资产明确划归地方所有。在经济学意义上，判定谁拥有资产的最重要依据是看谁拥有剩余控制权或（和）剩余索取权(Grossman and Hart,1986;Hart,1995)。从这个角度分析，地方政府目前实际上控制了至少大部分剩余控制权，已拥有事实上的地方国有企业所有权，有权处置、并已经开始处置地方国有企业。上海市政府将一些行业部门变成行业控股公司，行业内国有企业作为子公司装入控股公司内，广东省顺德市和山东省诸城市改组中小型国有企业的经历，以及其他一些关于产权转让的材料，充分说明了这一点。
将国有资产划分为中央和地方所有的主要优点是，(1)国有资产目前实行分级管理，划分为中央所有和地方所有，比较容易操作。(2)中央政府可以把国有企业的部分负债通过产权划分转移给地方政府，让地方政府根据自己的财力解决国有企业的负债问题。(3)明确划分多元国有资产主体后，中央政府可以集中精力理顺中央国有资产管理体系，包括建立人大国资委，比目前“隐蔽”的多元化更有利于推进国有企业改革工作。(4)利于国有资产在省际之间更公平合理地分配。划分中央与地方产权的不利方面在于：(1)地方实力过分增大，“诸侯经济”更加巩固，(2)国有产权分配工作量大，矛盾突出。因为如果各地企业（除中央企业外）归各地政府，地方之间就有分配不均问题，少资产地区就会对多资产地区不满；如果消除不满，国资多的地区让出部分产权，拿出多少及分配给谁的问题仍难以解决。从第一点看，如上所述，地方政府已经隐蔽地（或事实上）得到了地方国有产权，明确认可只是一个“名份”，不会有实质性影响，也不会对“诸侯经济”推波助澜；但考虑到第二方面的问题，目前掩蔽性地方所有可能更好些。
2.机构持股或法人持股，包括企业间交叉持股
机构持股，特别是企业间交叉持股，既能使企业摆脱行政控制，又能做到所有权在位，可以比较有效地解决所有者的监督问题。
在发达的市场经济中，法人交叉持股的代表是日本。日本在二战前的企业所有权结构是股权高度集中于财阀家族手中，财阀家族通过控股公司控制企业。日本战败后，美国占领军当局实行反垄断法，拆散财阀，实行股权民主化——分散化。当时，股票主要流向个人，股权结构中个人股占多数（60%以上）。此后，随着占领军政策的改变和反垄断法的放宽，特别是60年代日本实行贸易自由化，实业界人士担心外资大量涌入，收购和兼并日本企业，于是企业之间换股或循环换股，交叉持股逐渐发展起来。交叉持股基本上是原财阀控股公司解体后原财阀系统重新加强联系的一种形式。除以交叉持股形式组成的集团外，还有内部企业之间相互依存关系较为松散的银行主导性集团，如富士、三和、第一等，目的是强化对关联企业的优先资金供应（参见宫岛英昭，1995）。另外，也有金字塔式的母子公司为基础的企业集团，如新日铁、丰田集团等。从日本交叉持股的形成过程看，(1)交叉持股企业原来就属于一个系统，有团体意识；(2)面临共同的压力，即害怕股权被外资收购，企业被外资控制或接管。这种形成过程很有启发意义。因为如果企业之间没有认同感，硬凑在一起反而会勾心斗角，内耗严重，也会相互封锁信息，起不到沟通、监督作用。同时，没有股票市场的接管压力，股权买卖对企业没有威胁，企业交叉持股的稳定性就可能比较差。另外，交叉持股的企业在规模上应旗鼓相当，尽量避免一些（个）较大，一些（个）过小之类的问题。如果内部有的企业规模较大，有的太小，在规模上反而类似于母子公司，也就形不成伙伴关系。
从我国情况看，我国对企业是实行“条”“块”管理的，可以把一个部门、一个地区看成一个系统。实际上，一些行业和地区也是把“条”、“块”内的企业放在一起，组成企业集团的。从以往的教训看，把一个系统内的众多企业简单地拢在一起，往往是集团内企业各自为战，竞争激烈，而且谁也不服谁。这样形成的企业集团结果是名存实亡。可以考虑，在对这类企业集团进行改制时，有些以一个“龙头”企业为基础，组建母子公司体制，有些则以几个大企业为基础，形成交叉持股，集团内的其他众多小企业分别成为这些大企业的子公司或附属企业。考虑到中国目前的国有企业改革与重组格局，构造交叉持股模式可以采取近期与远期两类措施：
近期措施：(1)结合结构调整，在产品结构、技术结构类同的一些企业首先实行专业化重组，形成单个企业产品结构与技术装备结构相对集中和专业化，整个企业产品结构与技术结构互补的局面，这数个企业交叉持股，同时形成符合《公司法》规范的公司治理结构。所选择的企业规模不宜太大，否则结构调整工作量太大，难度大；但也不宜太小，否则企业没有发展前途，交叉持股体制难以维持和发展。(2)选择往来密切，交易相对固定的企业，发展交叉持股，以利于企业发展稳定的合作关系。(3)已有的一些企业集团的母公司之间可交叉持股，一来稳定股权，二来加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更适用。
远期措施：培育大企业、大集团，在企业或集团内部形成若干个规模相当的企业之后，总部或母公司的控股与指挥功能逐步取消，取而代之的是这若干大企业交叉持股。日本战后消除财阀统治基础上形成的交叉持股实质上是这条路子。这种做法在新兴工业化经济中也是有先例的。例如，韩国大宇集团先前是由创业者金宇中控制的金字塔式组织结构，目前已形成了大宇汽车、大宇电子、大宇商社、大宇重工与造船四家企业的交叉（循环）持股，集团内部建立一个主要由这些公司董事长构成的董事会，作为决策机构，金宇中目前担任董事会主席（董事长）。当然，这类体制变动应是企业从效率出发自主选择的结果，尽量避免行政干预。
3.银行持股
自国家资本金注入政策在80年代中期发生重大改变之后，国有企业的融资格局已由改革前财政统收统支的“财政主导型”转变为主要靠银行贷款的“金融主导型”。国有企业对银行的高度负债主要是国家对国有企业的资金投入方式、税收和留利政策及融资政策等政策因素造成的，还有相当一部分贷款是政府权威部门定项目、定银行贷款规模的结果（参见银温泉，1996），银行在这里实质上只起“出纳”作用，是一个自主权很小的“国有企业”。另外，国有企业的不少贷款是政府（中央和地方政府）担保的结果。所有这些都表明，银行向国有企业贷款的绝大部分并不以商业原则为基础，相应地，银行对难以还贷的国有企业也无法采取有效行动。
国有企业部门对银行部门的高负债使银行部门存在很大的问题：(1)银行资产质量下降，危及经济安定。(2)专业银行因为这些历史问题的存在，商业化步伐缓慢。(3)国有资产通过金融渠道流失。大量低效率的国有企业浪费了金融资源，或将一些金融资源转手，从中牟利。(4)出现地方政府和企业侵蚀中央金融资产的现象。企业的内部人失控及事实上的地方政府所有，形成了内部人利益和地方利益，而银行基本上仍是中央政府的资产，处于“共用领域”(public domain)。企业和地方都力争挤占银行利益。目前，尽管中央提出多兼并，少破产，但不少地方将破产作为企业改革的突破口，主张多破产，少兼并。从大量案例看，企业的破产基本上是由债务人——企业本身——提出申请的，并得到地方法院的支持。其中很难说没有得到地方政府的支持。
国有企业债务问题的处理使企业改革与金融改革紧紧扣在一起。一些人士提出，金融体制改革的一个重要方面是以债务处理为契机，吸取日本的主银行和德国的全能银行的经验，构造新型的银行与企业的关系及银行在公司治理结构中的作用。银行可以持有实业公司的股权，在持股较多或持有债权较多的企业的董事会中派驻代表，参与企业重大决策的制定。同时，通过与企业的资金往来、贷款审查等方式，随时了解与监督企业的日常经营活动和经营状况。银行持股可首先在一些实力较强、管理素质好的大企业或企业集团中试点，鼓励将银行债权转变成股权，形成银行与企业利益共同体。还有一种设想是，为了避免与现行银行证券分业经营的规定相冲突，而主张在银行内部设立投资部，作为机构投资者持有股权。
允许和鼓励银行对一些企业持股是有助于金融体系稳定的。目前银行部门之所以出现资产质量下降、不良资产增多问题，我认为一个主要原因是国家仍对国有企业具有深深的“情结”，实行“父爱主义”式的保护措施，对国有企业的照顾只不过是从过去的财政途径转向银行部门而已。与此相对应的，是忽视或歧视性地对待非国有经济。这直接导致了国家严格管制下的银行的资产组合不合理。突出表现是国有银行贷款主要集中于国有企业，政策性贷款比例很大。据估计，国有企业获得的贷款占银行贷款的比重可能在80%左右，而增长迅速、目前在工业总产出和国民生产总值中已占一半以上的乡镇企业，所得到的贷款只占贷款总额的10%以下，这种逆商业经营原则而行的做法只能加大银行的风险。因为改革开放以来机制最不合理、业绩最差、发展最为缓慢的正是国有企业。国家应真正把非国有部门、特别是股份制经济、集体经济和合作经济等看成是社会主义经济成份，明确支持非国有部门发展，同时允许银行持股，这样银行将会择优投资，注重资产质量，从而利于整个银行部门的资产质量的改善。
对于银行持股、债权换股权方式，需要消除一种误解，就是认为把所有债权全部变成股权。这也是一些人认为如果以债权换股权，银行将被拖垮的隐含的前提。由于国有企业高负债主要是国家规划政策和政府行为的结果，大量债务应由政府（包括中央和地方）承担解决。从商业原则考虑，银行持股应主要限于业绩好的或有改造可行性的企业。有些属于破产范围的企业，只能实行破产。从这个角度讲，建立新型的银行与企业关系，首先要清理银行的资产负债表。在清理负债方面，银行不应处处招架，坐以待毙，而应主动出击。例如，在政府无力承担大量负债时，银行可与政府协商，成立清算公司机构或债务托管机构等。银行将债权以一定折扣出售给这类机构，由他（们）处理债务。政府同时通过种种政策措施予以支持。在这方面，一些国际经验值得参考。例如，日本经济“泡沫”破灭后，银行出现了大量呆账，日本银行总裁在1994年承认日本的银行呆滞贷款占银行资产组合总额的3%。加上潜在呆账，据估计可占6%。为了处理呆账问题，大藏省在1993年允许160家银行和保险公司成立一家公司——合作信贷购买公司(CCPC)。银行把那些已被取消赎取权的抵押财产或呆账折价出售给该公司。从1993年3月到1994年1月，银行向CCPC出售的呆账为2.4万亿日元，折价45.2%，银行损失1.1万亿日元。银行损失用利润冲减，纳税相应减少（政府税收因此减少5500亿日元）。除此之外，政府还鼓励银行将债权折价出售给其他一些非金融公司，鼓励银行发行优先股，等等。据标准普尔公司当时估计，通过这些方式，日本的银行在5至10年的时间可清理好这些呆账。
对银行持股的担心是银行与企业合谋，加剧内部人失控，银行向持股企业的过分贷款，也会加大金融风险，影响经济稳定，出现难以控制的通货膨胀压力。我们认为，这种担心是可以通过几个途径消除的：(1)加快专业银行的商业化步伐，同时打破现有四大专业（商业）银行垄断格局，实行机构重组，或建立更多的商业银行，以推动银行业的内部竞争；(2)强化和改善中央银行的监督，譬如说，制定关于商业银行向参股企业进行贷款的抵押贷款（内部贷款）的限制性办法，如不超过银行自有资本的一定比例等，在这方面，日本银行业发展史可以提供一个参考。日本银行业历史上曾经经历了一个自我限制内部贷款的时期。日本政府为使银行谨慎地向相关客户贷款，在1890年通过法律，制定向一家企业的贷款不得超过银行资本的10%，这项法律因银行业的激烈抗议而在1895年被取消。但在同时期，一些主要财阀银行根据这种原则制定了自己的贷款政策。例如，三井银行在1904年公开声明：“三井认为，接受别人的存款而投资于自己的企业，是极不明智的，极不恰当的。”因而增加了对集团外的电力公司、铁路等方面的投资和贷款。在三菱财团，其银行只向三菱综合商社发放了贷款，为两家企业承销了债券。住友也制定了内部贷款限制。在这些银行看来，为了赢得信誉，只能有一套谨慎的内部贷款政策，直到1932年，在日本大企业的融资中，贷款只占一小部分。总之，首先应明确改革的基本方向，然后再看有哪些制约因素，从而深化改革，针对可能出现的问题采取有效的防范性措施，不能因噎废食，一味禁止。
当然，如果银行体制不变，银行持股有可能不利于国有部门的改革，不利于体制转轨。这可以从两个方面考察：一是外部因素，政府（包括中央政府和地方政府）仍然有可能迫使或诱使银行向国有企业提供贷款，即使这种贷款极可能是收不回来的。例如，中央和地方政府目前尝试实行大公司、大集团战略，于是不少地方的银行部门，甚至一些商业银行总行，声称要全力支持这种计划，有的提出把70%的贷款投向国有企业。未改制的银行加上未改造好的国有企业，结果极可能是不好的经济。另一个是内部因素，银行部门为了掩饰过失，可能会设法维持乃至支持那些已经没有盈利潜力的国有企业，保持账面资产和盈利的存在。从一些破产案例中可以看到，银行一般不提出破产起诉，而且往往反对破产。从这一角度看，中央银行、财政部及审计署对商业银行的监管还应包括对资产质量的审查和审计，减少商业银行资产和盈利虚增的可能性。
考虑到各种风险及不利条件，如果目前允许商业银行持股，中央银行可以实行商业银行持股限额加上银行经营谨慎性相结合的原则，譬如说，对单个企业的持股不能超过该企业股本的10%（日本战后很长时期的做法），或不能超过银行资产总额的15%（德国的做法），对工商业的投资不能超过银行资产的60%（德国做法），等等。
三、以公有经济为主体的非国有化
改革以来，非国有经济、特别是非国有公有经济发展迅速，1995年在工业总产值和工业增加值中已占三分之二以上。同时，居民金融资产大幅度上升，1996年已达4万亿元左右。如何引入非国有经济、推动居民对国有经济活动参与，是国有企业今后一个时期改革与发展所面临的突出问题。非国有化的方法是多种多样的，如出售、出租、公司上市、托管、承包、国有企业退出、破产，等等。政府应制定一些政策措施，使得在非国有化过程中国有资产的竞标者主要限于公有经济，特别是乡镇集体企业。
1.出售与租赁、赠予
国有企业出售与出租的对象主要是中小型企业。出售与租赁的具体方式可以是整体，也可以是部分（一个或数个车间、分厂）。如果化整为零出售，大中型企业也可以考虑将部分企业出售。这对“拉郎配”形成的企业集团及过去一段时间盲目扩张的企业集团特别适用。即可以向社会公众和非国有经济成份出售，也可以是经理人员购买。如果向职工出售，可以把职工过去的贡献折算成股权，从而把一部分国有资产无偿赠予职工，或折价出售。
从国际经验看，在中小型企业中，经营者+职工购买后经营的成功率是很高的。因为企业规模较小，在共同购买后，经营者与职工的凝聚力将会增加，能够较好地克服所有与经营分离所产生的代理成本较高等问题。出售与租赁、赠予，特别是出售和赠予既能使国家财政得到一部分资源，又能使国家减少一部分负债和对职工的历史性欠账，从而有利于减轻国家财政负担。而且，一些投资者无需新上项目，通过购买、兼并就能实现投资目的，这也利于减轻重复建设的压力，通过存量调整加少许增量引导，实现产业结构调整。
2.调整国有企业的股本结构
国有企业在股份制改造时，可向非国有经济定向募股，形成持股较为稳定的积极股东。这样，在解决国有企业资金问题的同时，由于持股较为集中，就有可能形成比较有效的制衡力量。这种办法对于大多数业绩一般但有盈利潜力的企业可能更适合些。
3.公司上市
股权向社会分散，对于业绩较好、能符合上市条件的国有企业是一个较好的选择。从上海、深圳股票交易所的一些上市企业的股权结构演变来看，越是上市时间长，股权越分散，国有股权的比重也越小。这也说明，在开始上市时，国有股权占多数或绝大多数也是可行的，可在上市后逐渐加以调整。关键是采取有效措施，消除不利于国有股流动的障碍。当然，即使是国有股权，谁持有和行使股权也是有不同效率的，因此，股权持有机构的改造仍是一个需要解决的问题。在上市企业的优先顺序上，应优先选择国有大中型企业，既能解决国有企业资金困难问题，又利于推动企业体制转轨。
四、结论与建议
以上分析了国有产权改革的几种基本途径及其可行性，需要强调的是，这几种方式不是绝对分离的，而是相互补充。譬如说，在三种方式中都有一个明确国有资产总委托人——建立国资委——的问题；再如交叉持股，既可以在国有产权多元化的改造方式中采用，也可以在非国有化中采用。我们认为，在国有产权改造过程中，一些原则问题需要特别注意。
首先，国有产权改革必须坚持“三个有利于”的根本原则。改革理论和我国近20年的改革实践都已经证明，传统的国有制不适合生产力发展。在国有产权改革过程中，不仅要改革过去束缚了生产力发展的经济政策和体制，更要解放思想，反思过去对国有制的认识。同时反思对非国有经济的认识。理论反思的基本依据是邓小平建设有中国特色社会主义的理论。邓小平同志提出的“三有利”标准，不仅是对改革政策的评价标准，也是反思和发展社会主义经济理论的标准。
坚持“三有利”标准，不使之成为一句空话，就要对标准进行具体化。首先要实事求是，明确国有产权改革的目的。不同企业之间问题不尽相同，应有针对性地提出改革思路，解决一些具体问题，照搬照抄别人的即使成功的经营方式，也不一定对自己合适。相应地，如果不了解政策出台背景，不了解政策要解决的问题，就横加指责，也是武断的。无论是主张还是反对一种政策措施，都必须实事求是，弄清问题所在。其次要检验是否达到了目的，通过广泛的调查研究，通过量化指标进行统计分析，进行实证性研究和验证。最后一点应强调的是从长远观点看问题。有些政策措施一两年内不一定见效，看不到好处，眼光要放远一些。
其次，国有产权改造过程中要重视大股东的作用，有意识地构造核心股东。现代公司制度的基本特征是所有与控制的分离。控制（经营）公司的经营者可能为追求自己的效用最大化而牺牲所有者的利益，导致所有者利益受损。我国放权让利式改革形成的内部人控制，国有资产因此大量流失，国有企业竞争力减弱的事实，已充分说明了这一点。因此，在所有与控制分离后，需要有一种能约束经营者的制衡力量和机制。理论研究表明，防止企业过分偏离利润最大化目标、追求一方利益相关者收益而牺牲其他利益相关者收益的最重要机制，就是企业金融权益(financial claims)的相对集中（参见Stiglitz,1985）。发达市场经济国家的经历也表明，由众多个人分散持股，难以有效监督和约束经营者。因为个人由于持股的数量较小，他对公司关注所带来的收益只能归自己享有相应的很小部分，更多的收益溢出，所以就没有动力关心和监督公司运作。即使关心，也由于对公司信息了解有限，不太可能有效地参与公司决策。这是公众持股逐渐被机构持股所取代的一个重要原因。对德国、日本股权结构的研究表明，德国和日本的公司治理结构运转之所以比较有效率，主要在于有一个密切监督企业运转的大股东。美国虽然存在大股东（如养老基金等），但持股不稳定，注重短期。从这个意义上讲，发展持股较稳定、投机性较小的机构持股及企业交叉持股、银行持股是有积极意义的。国有企业向公众分散产权时，应有意识地构造和鼓励形成一个有动力并有能力行使股权的稳定的机构股东。
第三，调整国有经济和非国有经济发展战略，收缩国有经济战线，重视非国有中的公有经济发展，注重综合国力的提高。国有企业的负债率自改革开放以来大幅度上升，从20%以下上升到80%左右，主要是国家规制政策造成的。不过，“拨改贷”政策的实行是改革的基本方向，是正确的。应当看到，在一系列规制政策造成国有企业高负债率的背后，是国家过度扩张国有经济规模。国家一直在“负债建设”。据推算，现有国有企业资本金注入可能需要约一万亿元，而利用新的发展机会上新项目所需资金规模更大于此两倍不止。因此，期望国家对所有国有企业都重新注入资本金是不现实的，国家财力不可能承担。何况，现有国有企业在产业布局、地区布局上都面临重大挑战，重新补足资本金于事无补，需要上新项目。因此，解决国有企业资本结构不合理、负债率高的问题应在国民经济发展的大环境下综合考虑。比较理想的方法是，在增量方面，经济建设量力而行，项目建设负债由项目建设者出面，国家建设资金不足时通过国家发公债等途径予以解决。在历史问题即存量方面，债务解决方案较多，从国家所有者的角度看，重点应是调整国有经济发展战略，通过资产重组和产业结构调整，有进有退，以退为主，出售国有企业等方式换取一定的货币收入，重整其他企业，条件成熟时再出售已重整的企业，形成良性循环。同时，把非国有经济、特别是非国有的公有经济的发展战略制定、支持和调整摆在重要议事日程，加强国有银行同非国有部门的联系，通过非国有部门带动国有企业、国有银行的调整和发展，提高银行部门资金配置的宏观效率，同时鼓励非国有的公有经济进入国有经济一直占统治地位的关键产业，以从整体上增强国家竞争力。
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