公共产品理论与国有资产管理体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文,理论论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005－0892（2002）09－0019－04
一、引言
国有资产管理体制是指有关国有资产管理的各种制度安排的总和。随着国有资产管理实践的变化，国有资产管理体制也会发生相应的变化，如果国有资产管理体制的变化能够及时地适应国有资产管理实践的变化，那么就有助于国有资产管理效率的提高，并使国有资产管理工作为整体经济的发展作出更好的贡献。因此，认真研究国有资产管理体制的有关理论，搞好国有资产管理体制改革，意义重大。在以往的国有资产管理体制理论研究中，由于缺乏系统的基础理论作为支撑，因而往往流于就事论事，缺乏系统性。随着公共财政理论在我国财政实践中越来越被广泛地接受，特别是作为其核心的公共产品理论，为绝大多数的财政实践提供了基本的指导原则，我们研究国有资产管理体制问题，也就寻找到了一个基本的理论平台。本文拟就公共产品理论对国有资产管理体制的影响作一研究。
二、公共产品理论与我国现行国有资产管理体制面临的问题
我国的国有资产管理体制经过多年的改革，取得了很大的成绩，国有资产管理效率得到较大提升，但以公共产品理论观之，则还存在着以下几方面带有普遍性的问题：
1.根据公共产品理论的要求，政府应主要承担纯公共品或准公共品和服务的提供，而将大部分的私人品生产和提供交由市场和企业去进行。与此相关联，从规范的角度来看，国有资产管理的范围应主要是对提供公共品和准公共品所必需的资产的管理。从政府履行维护社会公平、有必要对社会财富进行再分配的角度出发，国有资产的管理则还应包括一些由国家集中起来用于平均社会收入分配的资产，如社会保障基金等。但从我国目前的实践来看，国有资产管理的重心却更多地放在有关私人品的生产和提供上，这样，在国家控制的财政资源有限的情况下，就势必形成翘翘板效应，即：一方面在私人品生产和提供领域投入了过多的财力；而另一方面在社会公共需要领域投入的财力则严重不足。从国有资产管理体制来看，整个重心同样都放在了私人品的生产和提供领域中。从中央到地方各级的国有资产管理专门机构，如国资局、国资委或财政部门中所辖的国有资产管理机构，其管理对象其实都是盈利性的国有企业，而几乎不包含任何非盈利性国有资产管理体制的内容。这就使我们不得不提出这样一个问题：为什么盈利性的国有资产除了由各直属部门机构来管理外，还需要专门的国有资产管理部门来加以管理，而非盈利性的国有资产就只需要各所属部门机构管理，无需再设统一的国有资产管理机构呢？其实，这样的现行体制架构无疑反映了这样一个现实，就是对满足社会公共需要所需的国有资产的管理仍不够重视。
2.根据公共产品理论，当由政府来承担私人品的生产和提供职责时，如果采用的是集中性公共生产的模式，那么由于现行技术资源条件下不可避免的极其高昂的信息费用以及无法进行有效激励等问题，经济效率将远逊于由市场来从事同样的活动；而分散的公共生产虽然可以在一定程度上克服集中性公共生产所面临的信息和激励问题，但却又无法避免在该种情况下所产生的运动员和裁判员角色冲突问题。也就是说，当政府身兼市场的执法者和盈利性国有资产的所有者双重角色时，这个兼任运动员的裁判员必然有着内在的冲动，以图利用裁判的权力使自己的运动成绩更为出色。这种情况的存在虽有助于国有企业经营业绩的暂提升，但从根本上来讲，将会减少消费者应得的效用和其他经济主体对经济活动的公平参与权，从而在整体上降低整个社会经济的效率，最终国有企业本身也将因缺乏足够的内在竞争力而无法保持长期的优势。因此，必须使国有资产通过各种途径逐渐退出竞争性领域，并使之转化为社会公共需要领域中的国有资产增量，最终使国有资产管理体制的重心放在对满足社会公共需要所必需的国有资产管理上。国有资产专门管理机构的绝大部分工作职责不再是对盈利性国有企业的管理，而转为对非盈利性的国有资产的管理。当然，这是一个较为远期的目标。就近期而言，考虑到体制转换中所必然存在的制度成本，盈利性国有企业从现实可行性出发仍有长期存在的必要。在这种情况下，对盈利性国有企业中的资产管理，应尽可能地通过制度设置将裁判员和运动员的角色分离开来。
3.根据公共产品理论，由于公共品和私人品的不同属性，对于提供两类不同产品所需的国有资产进行管理的绩效考核，从内容上来讲应有明显的区别。私人品的提供具有盈利的性质，因此，在尽量避免裁判员可能偏袒运动员的前提下，对该部分国有资产绩效的考核应是长期中盈利的多少，也就是我们通常所说的国有资产的“保值增值”。但是，对于那些为提供公共品而存在的国有资产而言，同样进行“保值增值”的考核，显然就是错误的。因为根据公共品的属性，收费是极其困难的，而如果因为不能大量的收费就不提供这些公共品，那么整个社会的经济效率就将受到极大的损失。对于准公共品而言，道理基本也是相同的。虽然有一些类型的准公共品有收费的可能，且适当的收费有利于制止无谓的浪费，从而提高使用效率，但过度的收费则会导致该类产品或服务的消费严重不足，同样将极大地损害整体经济的效率。对于公共品和准公共品而言，它们的“保值增值”是不能像私人品那样通过直接的出售价格或收取服务费用来得到的，而必须通过“税收—公共品的适当提供—整体经济效率的提升—扩张的税基—更多的税收—更多的公共品提供”这样一个大循环来进行。所以，很明显，把那种通过出售产品或提供服务并直接取得可以会计价格计算的收入为中心内容的“保值增值”作为整个国有资产管理体制的管理目标是不恰当的，它混淆了不同性质、类型的国有资产不同的管理目标，按照将来规范的公共财政要求，更是不宜被普遍采用。
4.按照公共产品的层次性理论，中央政府和地方各级政府在公共品的提供中各司其职、分工负责，中央政府负责全国范围的公共品提供，而地方政府负责其所辖区域的公共品提供，这样有利于保持纳税和受益的相一致，从而在激励机制上保证公共品的提供效率。我们不难想像，如果某些区域公民的公共品由中央政府来提供，也就是说由全国的纳税人来提供，那么，一方面该区域的受益者将由于较少地付出代价而倾向于滥用和浪费被提供的公共品，而另一方面在受益范围以外的纳税人将得不到他们应得的消费者剩余。这种做法既不符合效率原则，也不符合公平原则。另外，由中央政府来提供区域性受益的公共品，还面临着两个问题：一是地方政府一般来说比中央政府更了解当地居民的偏好；二是地方政府比中央政府能更好地监控当地公共工程的进展状况。这两个问题同样也会导致由中央政府来提供地方性公共品的效率不尽如人意。
依照层次性理论，在公共品的提供上，应划分提供的不同层次，国有资产管理体制也应作出相应的划分。从规范的角度来讲，国有资产应是由全国纳税人提供、且受益范围是全体国民的那部分资产；而由部分地区纳税人提供、且受益范围仅限于局部地区居民的那部分资产属于地区性公共资产。事实上，国有资产管理体制应该是整个社会公共资产管理体系中的一部分，“公有”并不是越大越好，而应该根据客观情况确定适宜的“公”的程度，这样才能体现社会经济效率与公平的最优化，不恰当地混为一谈则会引起种种问题。比如，把地方公共设施作为国有资产来建设，地方政府就有可能将其作为“钓鱼工程”，不断倒逼中央财政的投入；而如果明确地方公共设施投资和受益都归属于地方的话，过度的投入显然就会受到比较有效的约束，从而避免不应有的浪费，提高资源的使用效率。
三、公共产品理论与国有资产管理体制的改革
从长远来看，符合公共产品理论要求的国有资产管理体制原则上应符合这样一些标准：
1.在国有资产管理体制中，除极少数事关国计民生与国家安全的行业以外，应基本不包含竞争性领域的资产内容，国有资产序列中的绝大部分应是为提供社会公共需要所必需的资产。
2.国有资产管理体制所要达到的目标不再是以一般会计计量的“保值增值”，而是以最大限度地满足最广大人民群众的社会公共需要和最大限度地节约社会资源为目标。
3.国有资产管理体制的内在运行机制从会计价值增减的考核转移到公共财政的成本一收益考核机制上来。从根本上来说，规范的国有资产管理体制应该是一种民主的管理体制，无论是国有资产的形成还是对国有资产管理业绩的评价，都必须依据最广泛的民意，因为国有资产是为提供社会公共需要而形成的。
4.在国有资产管理体制内部，应根据不同类型国有资产管理的不同特点，分别制定不同的规章制度，并相应设立不同的专门管理机构。比如，对自然垄断行业的国有企业的管理和对行政单位中的国有资产的管理，其具体的方法、目的等都是有所不同的，前者要求企业在不取得超额垄断利润的前提下获得一定的收入，而后者一般来说则不宜利用资产的占有和使用向社会公众收取任何费用，这就需要分口管理，而不能简单地将它们混淆在一起。
5.应建立内容更为广泛的多层次的公共资产管理体制，划分全国性的公共需要和地方性的公共需要，使得公共资产的管理体制能够更好地体现公平与效率相统一的原则，发挥更高的效能。
由于现有利益和体制格局的客观存在，要使得国有资产管理体制完全符合以上标准显然将是一个比较长期的过程，因此，国有资产管理体制的改革既必须明确长期的目标，又应根据长期目标的要求分步而行，实行渐进性推进。就目前而言，按照公共产品理论的基本原则和当前的改革实践，本文对国有资产管理体制的改进有如下设想：
首先，在对行政和事业单位国有资产的管理上，要明确其与盈利性企业中国有资产管理的不同。也就是说，不能以“保值增值”为借口，错误强调这些非盈利性国有资产的盈利性，并以此进行乱收费。这样做的结果虽然有可能在一定程度上使国有资产的存量有所增加，但却在根本上损害了广大人民群众的利益，违背了这些国有资产由国家来掌握和管理的根本目的。根据公共产品理论的基本原理，这种做法将使社会经济效率受到极大的损害，国有资产即便能够“保值增值”，也将完全是得不偿失的。而且，这种错误的国有资产管理目标，还将导致许多乱收费的收入流入小团体和个人的腰包，造成社会公平的严重损害，降低政府机构的威信，不利于行政效率的提高。因此，在对这一类国有资产的管理上，要强化统一管理的制度规则，大大减少现有体制中自收自支的成分，实行国库统一收付制度，以切实提高这些部门的工作效率，最大限度地减少寻租行为的产生。在制度的建设上，还应根据公共财政成本一收益分析方法（不是盈利性企业的会计计量方法）的基本原理编制各级国有资产管理预算和决算，强化政府采购制度建设，并充分发挥各级人大和政协的监督作用，将近些年来在该类国有资产管理上存在的“泛市场化”倾向彻底扭转过来。在该类国有资产管理体制的改革中，还应进一步理清现有体制中行政事业单位的范围，将那些原来划在事业单位序列中而其实质属于盈利性的单位和机构尽快推向市场，并按照盈利性国有企业中国有资产管理的基本方法对其资产加以管理。
其次，对于盈利性国有企业中的国有资产，一方面，我们应该强调大的方向是将其逐渐从竞争性领域中撤出，并转而加强薄弱的公共性国有资产，比如，通过减持一部分国有股份增加社会保障基金等；另一方面，针对那些仍需继续存在和运营的国有企业，则应强化以分清裁判员和运动员角色为中心内容的体制改革。这一改革不仅有助于优化市场竞争环境、提高整体经济效率，而且在根本上有利于国有企业整体效能的提升，因为市场经济的根本法则是竞争而不是扶持，只有在激烈竞争中脱颖而出的企业才会是真正优秀的企业。
旨在尽量分离运动员与裁判员角色的体制改革，主要包括行业管理部门和地方政府两方面的内容。从行业管理的角度来看，原则上某一行业的具体管理部门不宜再承担该行业中国有企业的资产管理之职，比如，民航总局既然负责民航市场的监管职责，那么，就不应再具体管理各民航企业的经营。从地方政府的管理角度来看，现有国有资产管理体制中委托授权经营的办法确能有效降低国有资产管理中产生的信息成本，有助于激励监督效能的提高，但是，在这样的一个体制下，地方政府不可避免地充当了地方市场监管和盈利性国有资产管理者的双重角色，并产生了诸如严重的地方保护主义等问题。因此，仿效税务系统、证监会、人民银行将其在各地的管理机构直属中央管理的做法，可考虑将现有地方所属的国有盈利性企业的管理职责归于一专门的中央在地方的国有资产管理派出机构，而地方政府则专行市场管理之职。这样的改革既有利于强化中央财政的适当集权管理，真正体现国有资产的“国有”性质，又有利于改善市场竞争环境，从而推动社会经济的进一步发展。在机构设置的改革上，还应尽快改变目前国有资产管理体制仍然存在着的多头管理、行业主管部门同时又兼任相关国有资产受托经营者的局面，尽快设立统一经营竞争性国有资产的国家及地方各级（管辖权属中央而非当地地方政府）国有资产托管部门或托管公司，全权负责这部分国有资产的退出事宜和存续期中的经营管理。
最后，在当前还存在着大量盈利性国有资产需要管理的格局下，考虑到竞争性领域中国有资产管理与社会公共需要领域中国有资产管理有着不同的性质和特点，特别是非竞争领域中国有资产管理的现状仍不十分理想，如社保基金的不足、环境和资源类国有资产大量流失等，加强这一领域中国有资产统一管理的迫切性丝毫不亚于竞争领域中国有资产的管理。我们有必要通过适当的规章制度的设置和机构的分立，将国有资产管理中这两大块内容区分开来，并分别加以管理。各级财政和国有资产管理部门应区分两种类型的国有资产，编制不同性质的预算，并相应制定不同的具体管理目标，设置不同的机构和人员来分别加以管理，从而还国有资产管理体制以其应有的面目，使其不再是只包含盈利性企业中国有资产管理内容的国有资产管理体制。
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