教育中介组织：现状、问题及发展前景，本文主要内容关键词为：发展前景论文,中介组织论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在西方，教育中介组织的发展已相当成熟。在协调政府、社会、市场、高校的关系方面，它似乎具有不可替代的作用；在提供某些公共物品方面，往往具有政府和市场所不具有的优势。如今，我国的高等教育正经历一场变革，面对人们需求的日益多样化以及高等教育的民主化、大众化的发展趋势，我们的高等教育的应对始终处于被动的位置。借鉴国外经验，进一步促进我国教育中介组织的发展，将是满足人们不同偏好、使高教改革向纵深发展的有效手段。在此，所论述的主要是指高等教育领域内的教育中介组织。
一、教育中介组织的内涵、特征及分类
教育中介组织在我国尚属新生事物。那么，究竟什么是教育中介组织？它的特征是什么？我们如何对它进行分类？
（一）教育中介组织的内涵
教育中介组织，在西方被称为“中介团体”(IntermediaryBody)、“缓冲组织”(Buffer Organization)或“减压阀”，其主要目的是为了缓和政府与高校之间的矛盾。90年代以来，伊尔·卡瓦斯(EL-Khawas)从政府与学校间双向作用的角度对中介组织进行界定：“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立（或半独立）的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”根据这种定义，教育中介组织既可以代表学校向政府施压，从而影响政府的政策；又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务。（注：胡卫.民办教育的发展与规划[M].北京：教育科学出版社.2000，161.
笔者以为，上述对教育中介组织的界定，主要是一种政治学的视角，我们还可以从不同的角度来探讨它的内涵。从知识观的角度来看，哈耶克认为，人类“具有一种不可避免的无知”，这是由知识的分散性所决定的，因此，协调变得非常重要。（注：［英］弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克.自由宪章[M].北京：中国社会科学出版社.1999,10.）从某种角度上说，中介组织，当然包括教育中介组织，就是协调人们在某些领域知识上的不足、不确定以及信息的不灵通，以促使人们更好地选择与判断并大大减少交易成本和协调成本的组织。咨询中介机构、信息中介机构等就属于这样的教育中介组织。
此外，从经济学的角度看，由于公共物品具有两个特征：不可分割性和非排他性，“免费搭车”现象容易出现，从而引起“市场失灵”，显然，政府干预是必要的。然而，由于人们对公共物品的偏好存在较大差异，因此政府不可能满足所有人的需求，这样也存在着“政府失灵”。换言之，在提供公共物品或服务方面，存在着通过市场、政府不能解决，或者通过市场、政府解决而无法令人满意的问题，因此，这需要中介组织积极地介入。教育领域亦然。近年来留学服务中介的迅猛发展以及后勤服务中介组织的出现，充分地说明了这一问题。
（二）教育中介组织的特征
教育中介组织无论是作为一种协调政府与高校关系的团体，还是一种更有效地提供公共物品或服务的组织，它应具备这样一些基本特征：
(1)独立性。中介组织活动既不属于政府行为，也不是个人行为，其活动范围介于两者之间。政府不能随意干涉中介组织的日常活动。
(2)沟通性。旨在沟通政府与高校、市场与高校、社会与高校之间的各种关系。通过它的服务，使被服务的客体达到预期的目标。
(3)专业性。高等学校本身就是专业性极强的、复杂的“小社会”，如果没有相关的专业知识，根本无法介入到教育服务的领域之中。
(4)公益性。由于高等教育是一种准公共产品，教育中介组织虽然是一种有偿服务，但不能以追求经济效益为主，而应以追求社会效益为目标。
(5)公正性。教育中介组织必须在特定的“规则”下进行运作（“规则”包括国家的法律、法规以及行业自身的组织程序和活动章程），体现公平、公正、公开原则。
（三）教育中介组织的分类
对于教育中介组织的分类，我们可以从不同的视角来对它们进行分析、整理。
按独立程度，可分为：第一，偏重于政府的中介组织，如英国1992年成立的高等教育基金会，日本的中央教育审议会，印度的大学拨款委员会等；第二，偏重于高校的中介组织，如意大利的教授委员会，英国的全国大学正副校长委员会等等；第三，民间中介组织，如美国卡内基高等教育委员会，韩国的师亲协会等。
按功能特征，可分为：第一，研究咨询型中介组织，如德国的联邦和各州教育规划和科学促进委员会，我国的教育发展研究中心等；第二，评估鉴定型中介组织，如美国著名的中学后教育鉴定委员会，法国的国家评估委员会等等；第三，社会服务型中介组织，如我国的高校后勤服务中心、出国留学服务中心、全国高校人才交流中心、毕业生就业指导中心等等。
按法人活动性质，可分为：第一，事业单位法人性质的中介组织，如一些官方、半官方的评估类、鉴定类、咨询类中介机构，它们本身是教育行政部门下属的事业单位；第二，社会团体法人性质的中介组织，如高等教育学会、高等教育学会评估研究会等；第三，基金会法人性质的中介组织，基金会法人相当于大陆法中的财团法人，一些教育基金会、拨款委员会等属于此类。
二、发展教育中介组织的必要性
如何处理好高校与政府、高校与市场之间的关系，是当今高等教育改革的一个核心问题。发展教育中介组织，不失为一种有效途径，西方教育中介组织的发展已为我们提供了可供借鉴的经验。同时，人们需求的日益多样化以及高等教育的民主化、大众化的浪潮，也是催生和发展教育中介组织的土壤。
（一）协调高校与政府之间关系的需要
在我国，政府不仅是高等教育的主要投资者，而且也是直接管理者。宏观上，诸如高等教育发展战略的制订，高等教育的层次结构、布局结构、学科结构、专业结构的总体规划等等都由政府具体操作；微观上，对譬如教育权、科研权、后勤服务权、校办产业权、对外学术交流权以及人事权等也一并加以统管。从某种程度上说，高校成了政府的“附属物”，高校依赖国家的资源输入而维持生存，也使政府不堪重负。为此，自建国以来，高等教育体制和运行机制先后经历了几次重大变革，但效果都不甚好，每次都是在重复“放权－收权”的怪圈。这样看来，高等教育改革并不是简单的放权或收权的问题，高校与政府之间应是相互沟通的关系，是相互联系的，而教育中介组织正是这一关系中的“协调者”。如今，西方许多国家已经建立起完善的高等教育中介机构，其范围涉及教育评估、教育拨款、教育咨询、考核证书等，在协调政府与高校的关系方面越来越扮演着重要的角色。
（二）协调高校与市场关系的需要
在市场经济条件下，学生或家长即为顾客，他们交纳学费购买教育服务，学校是教育服务的提供者。鉴于学生或家长与学校这种“顾客”与“顾主”的关系，信息对双方显得尤为重要。对于“顾客”来讲，面临教育资源的“稀缺化”，必须确保其选择行为的优化。因此，他们必须储备足够的信息资源，诸如“学校毕业生就业前景如何”、“师资水平如何”、“课程设置是否符合社会发展的要求”等等；另一方面，对于“顾主”来讲，它们必须通过各种方式了解“顾客”的需求，不断提高教育服务的质量，这样才能吸引“顾客”。如果双方都得不到信息或“信息失灵”，既使学生或家长对教育服务质量存在怀疑，也使学校由于无法提供理想的教育服务，从而在竞争中处于劣势地位。因此，通过教育中介组织在其中起协调作用，显得非常必要。
（三）高等教育的民主化的要求
吸纳教师、学生及社会各界人士参与学校事务，听取他们的要求及建议，并接受他们的监督，是高等教育民主化的集中反映。无论是教师、学生还是公众，他们都认为有权参与学校管理及其它事务，并能发挥作用。同时，他们还成立自己的团体来维护这种权力。如美国的全国大学教授联合会、日本的教师联合会、意大利的教授联合会等等都是教师为了抗衡行政权力而组织起来；联邦德国大学生联合会、英国的全国大学生联合会等学生团体的存在，表明学生也是一支推进高等教育改革的重要力量；美国著名的卡内基教育基金会、韩国的教师家长联合会等，是社会力量参与高校的宏观决策、影响高等教育发展的比较典型的教育中介组织。
（四）高等教育管理专业化的要求
我们的高等教育系统具有科层组织的特征。谁的职位越高，权力就越大。这样高校就变成了“行政化”、“机关化”了的社会。因此，在高校往往存在着学术权威与行政权力的冲突。然而，高等教育的决策、评估以及专业设置、课程改革等并非是仅行政权力所能解决的。教育行政的非学术化不利于高等教育的发展，需要诸如咨询中介机构、评估中介机构等中介机构在行政专家与学术专家之间架起一座桥梁，以消除两者之间的隔阂，从而保证有关高等教育决策的科学化与专业化。
（五）人们需求多样化的需要
在市场经济条件下，社会利益主体日益多元化，人们的需求呈现多样化特征。我国加入WTO后，高等教育将不可避免地溶入到国际教育大市场，这一特征将变得更加明显。如前所述，由于存在着“政府失灵”与“市场失灵”的现象，政府提供的公共物品只能满足一部分人的一部分需要，余下的部分可以由中介组织来加以补充。在国外，政府正是把某些职能委托给中介组织，让中介组织面对社会需求与市场需求，从而灵活、高效地为公众提供公共物品或服务。
三、教育中介组织的建立与发展
基于上述理由，笔者以为，应尽快建立并进一步发展评估、拨款、咨询、人才和信息交流以及后勤服务等一些重要的中介组织。下面就这些中介组织作出简要介绍并提出相关建议。
（一）我国高等教育中介组织的发展现状
以1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》为契机，我国教育中介组织开始逐渐发展起来。在中央层次，国家教育部开始适当发挥半官方性教育中介组织的作用，建立了一些顾问小组或专家小组，开展政策研究、分析和咨询工作。例如，为“211工程”设立了由各方人员参加的“211工程综合实力评估组”等，负责对高校“211”项目进行评估；在地方层次，上海、江苏、广东等省份对教育中介机构给予足够的重视。如广东省在1994年以前就建立了高校设置评议委员会、毕业生就业指导中心、广东学位委员会、粤西地区高校校长联席会等半官方或学术性的中介机构；近几年我国也出现了一些民间性的中介机构，一些较大规模的民间教育基金会相继成立，并开始适度介入高校内部活动，如上海教育基金会、宝钢教育基金理事会、霍英东教育基金会等。此外，一些全国性或地区性、行业性的学会组织，如高等教育学会、工程教育协会，在开展教育研究，提供政策咨询中也发挥了一定的作用。（注：阎光才.政府、高校间中介机构的作用和职能运作——兼论我国高等教育宏观管理的发展走向.华东师范大学出版社.1998,25-26.）
我国教育中介组织起步较晚，近几年虽然有所发展，但由于政府在教育中介组织立法方面的欠缺，致使教育中介组织的性质主体、服务客体难以界定，审批程序、收费标准、监督体制无法确立。因此，还存在许多普遍性的问题，如行政干预过多，组织成员结构不合理，权威性不高，横向协调不够，目标错位等。
（二）几种主要的教育中介组织的建立与发展
(1)教育评估中介机构
教育评估一般分为内部评估与外部评估。内部评估是高校的自我评估，外部评估一般由政府或专业评估机构进行。目前，发达国家都建有比较成型的外部评估机构，形成了四种具有代表性的评估模式：美国模式就是有一综合性的评估中介机构来统摄全国分散的专业评估中介机构，所有机构一般是非官方性质的；在英国，则形成了亲官方中介机构——“高等教育基金委员会”与亲民间机构——“高等教育质量委员会”并存的双轨格局。前者负责对专业方面的评估，后者负责对学校的整体评估；在荷兰，两个非官方中介机构——“荷兰大学协会”和“荷兰高等职业教育学院联合会”，负责对高等院校的教育评估工作。官方机构——高等教育督导团，负责对上述两个评估机构进行元评估；法国的“国家评估委员会”虽然属于官方机构，但它既独立于教育部也独立于高校，直接向总统负责。（注：杨晓江.构建我国高等教育外部评估体系[J].中国高等教育评估.2000(4).）
在我国，虽然政府在《高等教育法》中，肯定高校是独立的法人，并接受教育管理部门的监督和组织的评估，但现实中，评估主体主要是政府。近年来，教育部开始有意发挥半官方的评估中介组织的作用，地方上也相继出现了一些半官方的教育评估院，但相对独立的稳定的专业评估机构尚未真正建立。
概而言之，我国高等教育评估中介机构存在以下问题：第一，独立性不强。在我国，政府主要是高校的投资者、管理者和评估者。近年来，虽然一些半官方的评估中介机构渐渐发挥作用，但政府的干预仍过多。第二，职能不清。我国中介机构的评估多限于终结性评估，其结果只是一种判断、某种资格证明；只有以诊断为主的形成性评估才能为政府决策提供依据，这反映中介机构在职能定位上不够明确。第三，立法滞后。当务之急是加紧立法，以法律形式重新明确中介机构的法律地位以及政府与中介机构的关系。第四，透明度不高。中介机构应将评估结果向全社会公开，接受社会的监督，这样才能体现其公正性。
为此，一些学者从不同的角度构建了我国高等教育评估中介机构的基本框架。笔者以为，最重要的一点是，必须认识到政府与中介组织之间不是行政上的上、下级关系，必须从法律上明确两者之间的关系，并赋予中介组织较大的独立性。政府可通过设置元评估机构、让官员充当中介组织的成员等方式来实施宏观调控，以取代以前的过度干预。此外，中介机构的成员来源应具广泛性，其中高等教育专家应保持在一定的比例之上，以维护学术权威，保证评估的学术导向。
(2)拨款中介机构
高等教育的质量愈来愈受到全社会的关注。政府将纳税人的钱越来越多地投入到高等教育领域，但资金的投入与高校教育质量的改善并不成正比例关系。从某种角度来看，学生交纳学费来购买教育服务，其预先支付的成本已经确定了高校收益的大小，因此，改善教育服务质量的主动权掌握在高校手中，而不是在顾客（学生）手中。也就是说，教育服务质量的优劣与学生交纳的学费并不存在直接关系。由于高校也是理性的“经济人”，在预付成本既定的情况下，其自身利益最大化有可能来源于教育经费的节约和缩减，而经费的缩减有可能与教育质量下滑有关。
因此，在许多国家或地区，公众对政府与高校的不满与日俱增，要求政府增加拨款的透明度以及要求高校对资金的效率与效益作出解释的呼声日渐高涨。为此，一些政府往往把经费不直接拨给学校，而是经由中介机构，根据对高校的评估结果，再分配经费，拨款常常是与评估结果挂钩的。这样，既有利于政府拨款的公正性，也有助于高校不断地提高教育质量。如英国的大学拨款委员会、香港的大学和理工教育资助委员会等属于这种典型的拨款中介机构，这些机构负责质量评估，并将评估结果同资金分配联系起来，确保高校对资金使用的效益和效率。
对我国高等教育拨款中介机构的设想如下：它是一个官方的中介机构，隶属于教育行政部门，但应具有较大的独立性。其成员包括政府官员、教育专家、学者、工商界人士等等，它的主要职能是：为政府制订大学整体财政计划：明确各高校使用经费应承担的义务；与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩；确保经费使用的效益和效率等等。同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。
(3)咨询中介机构
咨询中介机构主要是为政府的教育决策服务。教育决策在很大程度上依赖于信息的收集、整理、加工和处理，而信息的全面、具体、准确、及时直接影响决策的有效性。由相对独立的中介机构来提供咨询，往往能获得比较公正、全面、准确的信息，从而有利于决策。如日本的中央教育审议会、临时教育审议会、大学教育审议会，其成员大多为教育方面的专家、学者。他们负责收集与大学相关的情报信息，提出咨询报告，其内容涉及诸如大学设置、课程安排、学位改善等方面，为政府的正确决策提供了重要依据。香港的高等教育管理主要由5个咨询机构组成：教育统筹委员会、教育委员会、大学及理工教育资助委员会、职业训练局、研究资助局。它们广泛地征询各高等学校及社会各界人士的意见，然后加以研究整理，向政府提出建议。（注：田平.建立中介机构：协调政府与大学的关系[J].高等教育研究.1996(5).）美国的卡内基高等教育政策委员会是一个由高校的领导、教育专家、企业界和政界知名人士等组成的中介机构，就美国的高等教育问题展开调查、分析和研究，并向高校和政府提供发展建议和政策咨询，以此来推动美国高等教育的发展。（注：胡卫.民办教育的发展与规划[M].北京：教育科学出版社.2000,163.）
在我国，应多建立这样一些具有相对独立性的中介机构：其成员包括社会各界特别是教育界权威人士，他们接受政府委托开展调查工作，坚持学术导向，只对自己的研究负责，不受政府干预（但接受政府监督），也不为其他利益所左右。这样的调查结果才能充分体现公正性、科学性、客观性原则，也能真正为政府的正确决策提供服务。
(4)人才、信息交流中介机构
在市场经济条件下，如今的人力资源配置不再是计划性的调节和分配，而是市场机制在起基础性作用。市场调节的效率往往基于相关信息的准确性和完备性。在现实中，个人、家庭或者用人单位很难全部掌握劳动力市场所有信息以及高等教育机构所提供的教育服务的价格、质量等，换言之，由于存在着信息的不对称、不完整，“市场失灵”是经常发生的。人才、信息交流中介机构的存在，为双方相互了解、相互选择提供了机会，为人们更高效地获取信息提供了场所，并大大减少了交易成本，从而有利于“人尽其才”、“各取所需”。高校毕业生就业指导中心、高校科技人才交流中心等就属于这种中介机构；为了建立教师市场，为教师的全员聘任创造必要的条件，需要更多地建立相关的中介组织。
此外，在国际人才交流方面，留学服务中心担任着重要角色。以前由于行政过多干预，留学程序复杂、繁琐。如今，由于留学中介机构的介入，使得程序大大简化，从而大大促进了人才交流。中介机构除了提供信息服务外，还承担了语言培训、考试等多项服务功能。加入 WTO后，出国留学和来华留学人员将进一步增多，中介机构将发挥更大的作用。例如，来华人员需要语言培训，希望了解中国文化、风俗习惯等，这都需要中介机构来提供服务。
(5)后勤服务中介机构
高校是一种典型的单位组织。高校承担了过多的职能，导致机构膨胀，人员臃肿，直接影响教书育人与科研这两个基本职能的发挥。近年来，随着高校扩招，后勤设施愈来愈成为制约高校进一步发展的“瓶颈”。从1998年下半年开始，许多高校逐步开始了后勤服务社会化的改革，把高校后勤事务从学校行政系统分离出来，使之成为自主经营、自负盈亏、独立核算、参与竞争的经济实体。此举打破了多年来学校与后勤服务部门的传统关系，使双方由行政隶属关系转变为契约型关系，从而大大减轻了学校的负担。例如，目前上海市参加分离转制的高校已超过一半，70%的后勤干部职工已从旧体制中分离出来。（注：吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京：中国社会科学出版社.2001,172.）
现在的问题是，如果仅仅把高校后勤事务承包给后勤服务中心（或集团公司），在缺乏有效监督和竞争机制的情况下，他们为了追求自身利益最大化，其服务质量必将大打折扣。后勤服务中介机构的介入，能有效解决这一难题。中介机构应当是相对独立的、准行政性质的机构，其成员可包括学校行政人员、教师、职工、学生等。中介机构负责将学校的后勤项目面向社会公开招标，允许高校后勤服务中心（集团公司）与社会上其他企业一起竞标，然后择优录用，并对中标企业的服务过程进行有效的监督检查，不规范经营的将遭淘汰。这样，通过中介机构，学校的师生可以自主选择自己满意的后勤服务企业来为自己服务。
教育中介组织在促进高等教育革新、提供某些公共物品或服务方面，的确具有独特的作用。但是它发挥积极作用的前提条件是行为规范、独立自主、公平公正，否则，中介组织的负作用就会显现出来。因此，除了以立法形式明确中介组织的性质、地位、职能、分类、作用、权利与义务外，建立完备的监督机制也是必要的。监督既有政府监督、同行业的相互监督，还包括中介组织本身的自律。在人们的心目中，教育中介组织应是这样的一个组织：灵活、独立、公正，把信誉看作生命。