对缩小城乡区域间居民收入差异的系统思考——以山东省为例，本文主要内容关键词为：山东省论文,为例论文,城乡论文,居民收入论文,差异论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，山东省和全国一样在市场经济体制的推动下经济快速发展，在此基础上，城乡居民收入稳步提高。与此同时，城乡和地区间市场化程度发展不均衡，已成为居民收入差距拉大的关键因素，因此，缩小收入差距最主要的选择是，从实际情况出发，尽快提高广大农村特别是经济欠发达的中西部农村的市场化程度，为他们提供利用市场谋求发展的机遇和条件。
一、实行开放的劳动力市场政策，促进劳动力的合理流动
根据全国农村剩余劳动力约1.5亿的估计（也有的估计“九五”期间达到2.14亿），山东农村剩余劳动力不少于800万，这是山东农业的一个突出特点。这表明，如果近期农业技术没有重大突破，农用土地不能大量增加，农民收入的提高在很大程度上要依赖于农业人口的减少，即劳动力不断转移出纯农业，通过劳动力的流动转移，实现劳动力的再配置，可在宏观上提高产出总量的同时，增加劳动力流动者的收入，也有益于提高留在农业上的劳动者的劳动生产率，从而从总体上提高农村居民的收入水平。农村剩余劳动力的转移，是通过农业劳动力的双重意义的大流动来实现的，一是劳动力由乡村向城镇的空间流动；二是就地从第一产业向二、三产业的产业间流动。山东省东部地区农民收入之所以高于西部，与城市居民的收入差距较小，就是因为较早的开始了这种流动，特别是通过发展乡镇企业实现第一产业向第二、三产业间流动，一大批农民转向了非农业，非农业收入已占总收入的40%以上。威海、淄博地区农民的非农业收入已占总收入的50%以上。
那么为缩小全省东西部地区农民收入差距，是否西部也要照搬东部地区的模式以创办乡镇企业为逻辑起点呢？目前理论界和政府部门不少人根据“无工不富”的经验，主张为缩小东西部地区农民收入差距，要从发展乡镇企业起步。他们认为必须通过加强扶持力度，加速西部地区乡镇企业的发展，为此，近年来省委省政府实行政策倾斜，在资金等方面给予了西部地区较多的扶持。我们认为这种思路和做法，并不符合山东西部地区的实际情况。各地增加农民收入，实行“两个转化”都应从实际情况出发，选择适合本地区特点的突破口。东部地区改革开放刚刚开始发展乡镇企业之所以获得成功，是由其主客观条件决定的。那里集体积累的基础较好，承担贷款责任的能力较强，易于得到低利率的贷款，有技术、经营人才，农村与城市市场的贴近度更高，特别是青岛、烟台等地市聚集需求的规模较大，产业发展容易取得规模经济效应，而且它们是在超常的机会下取得超常发展的。西部地区不仅基本不具备这些条件，而且在东部已有的乡镇企业迫于目前的竞争压力，资本替代劳动的速度加快，西部地区在这种形势下发展乡镇企业资本量门槛必然将大大提高。如果硬要通过政府扶持的办法去促进乡镇企业的发展，已有的教训是深刻的。
我们认为，在新形势下山东中西部地区转移农村剩余劳动力的有效途径是，一方面适当发展第三产业，因为欠发达地区通过第三产业的增加会产生很大的平衡地区经济差距的效果，对人力、资本、物质等基础设施条件的要求要大大低于工业。另一方面更有效的发展步骤应是首先进一步打破城乡壁垒、地区壁垒的区域间的制度障碍，让劳动力在城乡之间和地区之间享有充分流动的自由和同等的就业机会，这是欠发达地区农民参与全国经济发展，分享经济发展成果，进入市场的最直接而又可行的方式，有利于缩小城乡地区间的差距。例如临朐县近年来每年在外打工者多达10万人次，对本县的经济发展增加居民收入起到了很好的作用，1997年外出打工者占常住人口的6.68%，1998年占9.11%。1998年比1997年人均收入提高215.32元。菏泽地区1998年人均纯收入1872.11元，在全省最低，而外出打工者寄回带回款项人均78.59元，为全省最高，其中菏泽市曹县人均211元。在外干木工、泥瓦工者年收入600-800元，还误不了农忙回家乡抢收抢种。经过数年，他们中相当多的人又会携艺带资回乡创业，进一步为发展本地经济提高居民收入作出贡献。可见，促进劳动力的流动，是目前我省欠发达地区劳动者进入市场、提高收入的重要突破口。
值得注意的是，在当前城市国有企业职工大量下岗的情况下，我们省内出现了限制农民工进城就业的想法和做法。实际上农民进城打工与城市的下岗职工再就业是一种相互补充的关系。乡村进城打工者多是干城里人不愿干的活，“老二”抢不了“老大”的饭碗。我们要建立的市场经济是全国统一大市场，劳动力市场是市场经济的核心支柱之一，只有统一的劳动力市场才能实现劳动力资源的有效配置，城乡统一劳动力市场是协调城乡就业关系的根本方向。我们认为，应当停止目前省内出现的一些地区和城市清退已就业的农民工的不合理作法，改变一些城市实行的企业招用工人必须“先城镇后农村，先省内后省外”的规定。
二、公平承担税赋，切实减轻农民负担
农民负担过重，增产难抵增负，是当前全省农村和农民的主要问题。农民负担重主要表现在两个方面：一是与其它从业人员相比农民的税费率过高。市场经济是法制经济，平等竞争、公平税负是市场经济的内在要求和基本原则，按照这一原则，重新审视国家所谓把“农民负担控制在上年以乡为单位农民人均纯收入的5%以内”的规定，有明显弊端。这种规定本身与国家的有关税赋政策不一致，对农民过分苛刻。同工薪者纳税的起点收入800元年收入9600元相比，农民年收入二三百元也要纳税；同个体工商户相比，个体工商户的应税所得额是收入扣除成本损失，农业税按常年产量计征，不扣除成本，也不分自食或是出卖；同纳增值税人相比，增值税的起征点为月销售额600-2000元之间，年销售额为1000-25000元之间，农民更没有这么高的起征点的优惠。这样比较，山东省农民同全国农民一样，纳税率远远高于其他从业人员。以1995年为例，山东从业人员个人所得税平均10.16元，而全省农民人均农业税15.43元，按从业劳动力计算人均36元，更为严重的是，集体提留和摊派（即乡镇自筹与农村统筹）人均84.40元，按从业劳动力计算人均195元，税费合计230元，是其它从业人员的23倍。本来农民收入低，还要承担如此高额的税费，反差太大，对农民太不公平。二是一乡范围之内不论农户的实际收入差别，按同一个人均纯收入的方式的比例进行“提留”、“统筹”更背离了公平税赋合理负担的原则。因为实际上一乡同村之内农户的人均收入差别很大，都按全乡的人均纯收入统筹和提留，产生了“劫贫济富”的负效应，加重了低收入农户的负担，使贫富差距进一步拉大。例如，1996年鄄城县（目前是全省农民人均收入最低的县，1998年人均纯收入1758.76元，仅是环翠区人均收入的42%）凤凰镇某村，全村人均纯收入900元，其中富户人均收入达8450元，贫困户330元。如按实际收入计算富户人均应缴422.5元，贫困户人均缴16.5元，而按全村人均纯收入900元的5%计算，富户人均少缴377.5元，贫困户人均多缴28.5元。这样富户的费率实为0.05%，而贫困户的费率高达13.6%。穷者高税率，富者低税率！这种累退税必然进一步扩大农村居民的收入差距。另外，农民人均收入数额，通常都是乡镇政府做出的指标，为从农民身上得到更多的税费以增加财政收入，往往弄虚作假夸大农民的实际收入，结果许多乡镇农民的实际负担远远超过5%。
减轻农民负担问题，中央三令五申，然而至今未能得到解决的根源何在呢？我们认为，根本的原因还是在于农村经济特别是欠发达地区的农村经济的市场化程度低。一方面，自1984年以后农村市场化改革进展缓慢，优化资源配置的渠道不畅，直接影响了农民收入的增加。另一方面，由于市场化程度低，基层政府特别是乡镇政府仍然承担着计划经济体制下层层下达的种种任务，既要管计划生育，还要落实各种种植计划，催收催种，有的还要从事各项投资和各种经营活动。如果说执行这些任务在计划经济时期困难较小，当农民的市场经济意识增强越来越要求生产经营的主体地位，乡镇政府执行这些任务必然要遭到农民或明或暗的抵制。于是就靠增加工作人员来完成任务。现在一般乡镇都有上百名干部和工作人员，他们的工资大都不是来自财政的拨款，而是来自自行筹集的各种提留和摊派。山东东部经济发达地区乡镇政府的运作建立在较好的集体经济之上，非农业经济发展，有条件通过以工补农，不少县市乡镇农民负担低于政策界限；而西部地区越是经济不发达越要依赖从农民身上收费解决。
为保证中央减轻农民负担政策的落实，在加快推进农村市场化、按中央标准精减机构的前提下，我们建议当前宜采取以下具体措施。
1.统一税负。对农民的合理负担，采取国家税地方税的形式加以法制化、规范化，统一标准、公平税负，切实解决统筹提留无边界和随意性。根据全省农民的实际收入水平，可暂采取过渡形式，年人均2000元为起征点。
2.分别核算。取消征收机构单方面核算农民收入数额权，农民的实际收入由中介机构核算，“农民利益保护组织”认可，经上级政府批准，方能作为征收基数公布。
3.集中征收。取消现行的乡镇财政所，暂以县为征收权力机构，实行征用分离。国家统一标准的乡镇干部和工作人员工资及福利，由县财政统一支付。只有杜绝乡镇政府自己收钱自己花的不规范行为，才能从源头上解决农民负担问题。
4.确定集资原则。根据当地农民的承受能力和公益事业的必要性，须通过集资解决的项目，必须经群众讨论通过，报省财政、税务、物价、农业部门共同审查批准，方能实施。
5.财务公开。为提高资金利用率，节约开支，避免腐败和浪费，县乡村财政和各项财务实行公开制，强化群众对乡镇、县财政的监督。
三、深化粮食流通体制改革，革除传统的粮食低价强制收购制度，建立粮食价格风险分担支持体系
国家对粮食实行低价强制收购政策，本来是传统计划经济体制下为实现以农养工这一特定阶段的产物。我国的经济体制改革目标确立之后，改革的方向是市场化，实现以农养工向以工哺农的历史转变。然而传统的集权式流通体制具有极大的运动惯性，粮食流通体制的改革几经波折，至今仍实行低价强制收购制度，粮食流通基本处在国家的垄断和控制之下。这实际上是与市场经济对着干，对发展粮食生产和农民增产增收极为不利。首先，当农业歉收之年粮食供不应求时，国家按低于市价强制收购，使农民不能享有与其他利益群体等价交换的权利。山东省从1985-1996年，11年间粮食市场价高于国家定购价就有9年，期间农民向国家卖粮越多损失越大。例如1995年全省小麦定议差价为每公斤0.64元，1996年为0.30元，农民因差价损失每亩在100元以上。既然省政府实行国家的垄断收购政策，其它以高于定购价的市场价向农民收购粮食视为非法，农民按市场化规则应得的利益无法实现。更为甚者的是，国家委托下边粮食部门垄断收购，农民很难摆脱基层粮站、粮管所进一步对自身利益的侵犯，如收购压级压价、克扣斤两、迟兑粮款等是长期以来的通病。根据我们的调查，农民对国家粮食企业独家垄断粮源持反对态度。其次，当农业丰收之年粮食供过于求时，市场价低于定购价，应按国家的保护价敞开向农民收购粮食，而实际执行情况又进一步损害了农民的利益。一方面保护价的价格水平是在市场均衡价格之下，并一降再降。如1997年至1998年夏收前保护价降低了10%，1998年夏粮上市后保护价水平又进一步降低，国家把保护价的决策权下放到省，山东省的小麦收购价每公斤下降0.05元，1999年再次下调0.26元。另一方面，因为按保护价收购的执行主体是政企不分的政府粮食部门，为避免风险普遍拒收，粮食一级市场有价无市，所以保护价根本起不到兜底托市的作用，因为只要国有粮食企业不按保护价敞开收购，当地粮价立即下跌。这时，有的基层粮站、粮管所又做起“黑道”生意，按低于保护价的市场价暗中收购粮食，再转成按保护价收购的，从中套取粮差收入，坑国害民。全省自1996年下半年农产品的价格普遍下降，据对8个市县的监测调查，1997年2月玉米价格比1996年同期下降38%，大米价格下降25%，1999年继续下降。济宁的小麦每市斤0.47元，玉米0.35元，扣除肥料、农药、水电等生产成本，农民所卖粮款很少剩余。菏泽地区1999年小麦总产比1998年增加5.53亿公斤，但价格下降，农民的收入不能相应增加。由于1999年比1998年小麦定购价每公斤下调0.26元，全区共交售小麦5亿公斤，仅此一项全区农民共减收5070万元。粮食价格一降再降对农民的收入特别是对粮食主产区的山东西北部农民收入的影响极大。因为这些地区的粮食生产收入占当地农村经济总收入的一半以上。一旦出现“增产减收”的局面，令农民叫苦不迭。
粮食作为城乡居民必需品，与一般商品不同，具有公共产品的某些特性，其生产和流通的意义不仅限于经济价值，而且还具有政治和社会价值，是关系到社会稳定的大局问题。中外粮食生产历史表明，由于粮食生产要承受自然风险的压力，作为商品经常面临价格风险，粮食价格的不确定性，容易导致生产的过剩或短缺，直接影响农民的收入和社会稳定。我们认为，按照经济改革市场化的方向和粮食作为公共产品的特性。其风险不应由农民单独承担，政府应尽快革除强制低价收购制度，担当起建立执行风险分担的价格支持体系的职责，主要内容包括：
1.粮食歉收之年，出现供不应求时，政府应根据市场经济规律，按高于或至少不低于市场均衡价格收购农民的粮食，保护农民的种粮积极性，阻止资源从粮食生产领域流出，以增加粮食生产，恢复粮食供求平衡。2.粮食丰收年景，根据实际情况，政府以保护价（根据平均成本和平均利润确定）限量收购。这样既符合国家财政和消费者的承受能力，又能稳定农民收入，保护农民的基本利益，避免近年来粮食供过于求时，国家虽规定按保护价格敞开收购农民粮食，但缺少实际收购即一级市场有价无市的情况出现。此时，担当收购任务的机构只能是非盈利性的政府机构，而不是现在政企不分的粮食部门。3.政府实行有上限的价格边际分担。粮食比价与粮食单价一样，对农民实际收入的影响巨大。最典型的是化肥、农药、地膜、水电等农业生产资料价格变化，通过农产品成本的升降影响粮食价格，从而影响农民的收入。“七五”以来，山东省粮食与大部分农业生产资料的比价恶化，对农民的增收极为不利，如，1995年比1994年化肥价格大幅度增长，化肥碳铵、尿素、磷肥等价格涨幅都超过50%；农药、农膜等价格涨幅也超过30%，均高于当时全省商品零售价格总指数16%的幅度。而且这里的农资价格是指出厂价格，几经转手到农户的实际价格还要高出很多。当时国内生产的尿素出厂价格为1150元／吨，但经过转手寻租最后到农户手中有的已变成2200元／吨，流通环节加价幅度达91.3%。农资价格的大幅度上升使1996年粮食成本比1995年上升了51.6%，而小麦、玉米、大米、黄豆等主要粮食平均价格只上升了19.4%，上升幅度远小于农资价格。表面看粮食价格上升了，但实际是“剪刀差”进一步扩大了。相反当农资、粮食价格下降时，粮食的价格下降幅度又大于农资价格的下降幅度，照样不利于农民增产增收。例如，1997年山东的小麦、大米、玉米、大豆等主要粮食品种的平均价格下降幅度为14.80%，要比尿素、磷肥、碳铵等主要化肥价格下降幅度9.01%多近6个百分点。实际是“剪刀差”继续扩大。为使农民避免这种价格升降带来的不利局面，我们建议，政府可以最高零售价形式，通过国有农资专卖（专营）或委托零售商业限阶代理销售，以分担重要农资价格的边际风险，确保农民增产增收。
四、以市场为导向调整优化农业结构，拓展农民收入增长空间
由于我国粮价已高于国际市场价格，同时我国面临加入世贸组织，粮食市场将遇到激烈竞争，通过提高粮价增加农民收入的可能已不大。为确保农民增产增收，除适度建立价格风险分担支持体系外，从长远看，应尽快加大全省农业结构调整力度。一是调整粮食生产结构，西北部粮食主产区的粮食生产要进行品种优化升级，以优质品种代替普通品种。实行品种更新换代优化升级，短期内即使对粮食产量有所影响，长期看因为优质优价，最终粮食主产区的农民会得到更高的收入。二是东部发达地区和大中城市郊区缺乏比较优势的土地退出粮食生产。因为这里的农村经济较中西地区繁荣，把劳动力、耕地等农业资源用作一般粮食生产的机会成本高，缺乏粮食生产的比较优势。过去由于受粮食短缺的影响，这些地方也为实现粮食自给利用行政经济手段强制性地将农业资源配置于一般粮食生产，把“工业上去了，粮食没有掉下来”视为当地领导人的政绩。这显然是一种违背经济规律的资源配置行为。实践证明，这样做一方面是这些地方自身效率受损，另一方面也不利于山东西北部粮食主产区充分发挥粮食生产的潜力。如果这里的人们改变思维方式，从当地资金技术人才等优势实际出发，按经济规律配置农业资源，适度将部分土地退出粮食生产，可以收到双重效果：一方面把缺乏粮食生产比较优势的土地退出粮食生产转向效益高、出口创汇好的高档水果、蔬菜、名贵药材业或养殖业等更具比较优势的高价值的农产品生产，既有利于进一步增加这里的农民收入，另一方面也为中西部的低成本粮食生产腾出市场，更有利于充分发挥中西部粮食主产区的粮食生产潜力。这样做，可以为全省GDP的增长和增加农村居民收入创造更好的条件。
〔说明〕凡文中所用资料数据未注明出处者，均来自我们的抽样调查和1978-1999年度《山东省农民生活统计年鉴》与《山东省物价与人民生活统计年鉴》。
标签：农民论文; 国内宏观论文; 农业发展论文; 宏观经济论文; 三农论文; 居民收入论文; 价格保护论文; 系统思考论文; 农村论文; 经济论文;