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[中图分类号]F123
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A[文章编号]1009-0657(2001)01-0003-05
一、对国有资产所有权主体设置的不同主张的评析
国有公司包括国有独资公司和国有控股公司，国有公司的国有资产所有权主体在理论上讲应归国有资产管理部门代行所有者职能，但问题的实质是由谁来充当国有资产管理部门，国有资产管理部门应隶属何种机构？进一步讲，国有资产所有权主体的设置怎样才是科学和合理的？它能否对国有公司实行硬约束和有效监督？对国有资产所有权主体的设置和归属问题，学术界存在许多不同的看法，近年来基本上可划分为两种对立的主张：一种主张认为，全国人大应该成为执行国有资本所有者职能的机构（银温泉，1997年；张朝尊、文力，1999）。其理由为：(1)全国人大决定了对全体人民的意志和利益的代表性。将全国人大拟定为这样一种机制，假定全体人民是社会财产的股东的话，那么，人民代表便是股东代表，全国人大便是股东代表大会。因此，它可以是代表全体人民对国有资本行使重大决策的最高权力机构。(2)一定的政治权力与法律权威是经济关系的反映。全国人大作为国家的最高权力机构和立法机构，在具备了国有资本所有者身份的基础上，其最高权威和立法权威会更加巩固。(3)由于国有制经济在社会主义经济制度中有其客观必然性，而全国人大又是对国有资本行使重大决策的最高权力机构，因此，可以在其属下设立一个独立的国有资本经营管理部门。例如国有资本经营管理委员会（简称国资经管会）专司国有资本所有者职能。(4)国资经管会有别于行使社会管理职能的政府部门，它能以单纯的所有者代表身份出现，以国有资本的收益最大化为其一元化目标，并且可以避免采用政府部门的强制性的行政化手段来实现这一目标。(5)国资经管会履行国有资本所有者职能，不会导致国有资本事实上的部门、行业所有制或地方所有制。并且他们认为，理顺国资经管体制的首要条件，必须改变政府（国务院）是国有资本所有者的定位。
另一种主张认为，在国务院之下设立国有资产管理委员会。国资委作为国有资产所有权的总代表对控股公司授权经营，委托控股公司行使所有权，对授权范围内的国有资产进行经营管理；控股公司对授权范围内的国有资产根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以产权为纽带的母子公司关系。建立国资委、控股公司、企业的国有资产三级授权经营体制。这种主张反对由全国人大设立机构来代表行使国有资本主体，大多数经济学家都持这种主张或意见相近，我本人也一直持这种主张（吴敬琏、张军扩等，1998；何诚颖，1999；叶祥松，1995）。我个人认为国有资产所有权主体不宜归到全国人大的主要理由是：第一，把全国人大的职能归结为全国股东代表大会这一点不谈。由全国人大来行使国有资本的重大决策权在制度上有没有可行性？我国国有资本庞大，国有企业千差万别，数量众多，如果所有国有资本的重大决策权都要由召开全国人民代表大会来解决，这种运作的制度成本有多大？即使国有资本的重大决策权由全国人民代表大会来行使，而全国人民代表大会是一个会议机构，而非常设机构，如果全国人大对国有资本的重大决策没有形成统一认识，议而不能决，是不是人大会议要一直开下去？第二，在全国人大属下设立一个独立的国有资产经营管理部门专司国有资本所有者职能与人大是权力机关和立法机关的性能不符。资本所有者的最基本的职能有三个：一是资本的剩余索取权；二是选择经营管理者的权利；三是重大决策权。在公司制企业，如果人大属下的国有资产经营管理部门要履行这三个基本职能，就必须以股东的身份通过董事会来参与公司治理，这种由立法机构和权力机构来干预企业的经营活动比“政企不分”可能要更糟。因为人大的职能主要是行使立法权和监督权，由人大属下的机构来参与公司治理，又由其来行使立法权和监督权，等于自己设置有利于自己的法律，然后又来自己监督自己，这样就把立法权、执法权和监督权统一起来了，而不是分立。第三，由全国人大属下的国资经管会履行国有资本所有者职能，不会导致国有资本事实上的部门、行业所有制或地方所有制这一点也站不住脚。我国国有企业有数万家，国资经管会能否直接履行数万家国有企业所有者的职能，对数万家国有企业的重大问题进行决策。根据管理幅度原则，一个国资经管会难以履行数万家国有企业所有者的职能，如果一定要履行，其制度运行的成本会相当高，决策失误在所难免。假若在全国各级人大属下都设立一个国资经管会，也会出现全国人大系列新的“条条”和“块块”，也不能避免国有资本主体事实上的地方所有制问题。鉴于上述理由，我不赞成在全国人大属下设立机构来代行国有资产所有者的职能。我认为，构建国有资本的所有权主体，关键不在于代行国有资本所有者的机构设在哪里，而在于“政企分开”和“政资分开”，即政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、国有资产经营和国有资产管理职能分开、出资者所有权与法人财产权分开。遵循“政企分开”和“政资分开”的原则来构建国有资本管理体制，解决国有资本所有权主体缺位的问题，我基本上同意由国资委，国有控股公司或国有投资公司和国有企业的三级国有资产授权经营体制（见图1）来构建国有资本所有权主体和基本框架，但这个框架有一个重大缺陷，就是对国资委、国有控股公司或国有投资公司和国有企业缺乏一个能代表全体人民的监督机制。鉴于（图1）所构建的国有资产授权经营体制的重大缺陷，我设想在全国人大之下设立一个产权监督机构来弥补三级授权经营体制的不足，构建新的国有产权的监督、管理和经营体制的框架。（见图2）
二、国有资产监督管理和经营体制的目标模式
在（图2）中，把对国有产权的监督、管理与经营实行了分立。这一框架的特点在于：其一，把国家对国有产权的监督职能与政府的行政管理职能分开。国有产权的监督职能应由设立在全国人民代表大会下属的专门国有产权监督机构行使，这与由全国人大之下的机构来代行国有资产所有权的职能存在着根本区别，因为全国人大之下专门的国有产权的监督机构只要依法对国有资产进行监督，并无须象所有者那样要干预国有公司的治理结构，而依法对国有资产进行监督与全国人大是立法机构和权力机构的性能相符合，这是其职能所在。国有产权的行政管理职能则由国务院的专门国有资产管理委员会行使；其二，把政府的一般行政管理职能（如宏观经济调控职能等）与政府的国有产权管理职能分开；其三，把政府专门国有产权管理职能与国有产权的经营职能分开（组建国有投资公司或国有控股公司）。
按照上述特点构建的国有产权监督、管理和经营体系，在宏观层次上形成了国有产权的组织体系。隶属于全国人民代表大会的国有产权监督机构将对国有资产管理委员会和国有控股公司或国有投资公司行使监督职能；隶属于国务院的国有资产管理委员会将对国有控股公司和国有企业进行行政管理，并解决了众多行政部门同时多头管理国有产权却又都不负责任的问题。国有控股公司或国有投资公司是介于国有资产的唯一所有权主体（国家）和众多分散的国有企业之间的“中观”经营性实体，它将在国有产权监督机构的监督和国有资产管理委员会的行政管理（但这种行政管理必须以行使国有资产的行政管理职能和所有权职能相分离为前提）之下独立开展国有资本经营。国有控股公司或国有资产经营公司既可以重新组建，也可以由现有的国有商业银行总行、国有企业集团母公司和行业的总公司改组而成，有极少数的国有独资公司可以直接在国有资产管理委员会之下从事生产和经营。国有控股公司或国有投资公司可以根据生产经营需要设立国有独资公司，国有控股公司或用国有资产参股其他所有制形式的企业。第二层次的国有控股公司或国有投资公司将以国有资本经营为己任，以追求国有资产保值增值为目标。监督、管理和经营相互独立相互分开的国有产权体系，从理论上明确了国有资本所有权主体，解决了国有资本所有者主体缺位问题。
我所构建的“国有产权监督、管理和运营体系”同“国有资产三级授权经营体制”相比，有两个显著的优点：第一，在“三级授权经营体制”中，国有资产管理委员会、国有控股公司或国有投资公司以及企业中的产权代表，从某种意义上说，其实都有不同层次的代理者。只有作为初始委托人的“全民”才是国有资产的真正所有者。但是，“全民”又是相当广泛而分散的，它实际上并无行为能力，它既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能决定收益的分配。在这种情况下，“全民”不但谈不上如何监督的问题，而且根本无监督动机。结果初始委托人几乎不可能对企业经营者的行为产生直接影响。而在“国有产权监督、管理和运营体系中，在全国人大之下设立一个国有产权监督机构对国有资产的管理和运营实施有效监督，通过这一制度安排来解决对国有资产的管理和营运缺乏监督的问题。监督的主要内容包括：(1)对国有资产行政管理的重大法规、条例的制定和颁布须经过国有资产监督机构审批后方可实施；实行国有控股公司或国有投资公司以及国有企业的重大决策事前须向国有产权监督机构的报告制度。(2)对国有资产运营过程的重大问题实施过程监督，如对公司（企业）的人事、财务等。(3)实行国有控股公司或国有投资公司对国有资产的经营状况定期报告制度。实施方式是国有产权的监督机构派员充当国有资产的监护人依法进入国有公司的治理结构，即进入国有公司的监事会，使其由外部形式的监督变为内部形式的监督，由政府委派稽查特派员的结果监督变为事先、事中和事后的全过程监督。
第二，在“三级授权经营体制”中，各委托人都是独立的利益主体，而他们的利益却与国有企业经营好坏并不直接挂钩，因而对企业经营有效监督的积极性不高。并且这些委托人自身还缺乏有效的选择机制及约束制衡机制，这些人都由政府委派，一经委派便成为国有企业的委托人，只要不得罪上司，国有资产是否增值甚至流失或被侵害都是无关紧要的，他们对国有资产根本没有责任心，没有起到委托人应有的作用。加之其自身利益与企业经营好坏没有多大直接关系，这就可能出现委托人没租，经营者寻租，二者合谋损害国有资产的情况。在三级授权经营体制中，委托人不会认真选择有能力的经营者，而可能会去选择能给自己带来最大利益的经营者。为了强化委托人对国有资产的责任心和防止委托人同经营者的合谋行为，有必要设立一个监督机构对委托人和经营者实施有效监督，而我所构建的在全国人大之下设立的国有产权的监督机构，通过以上所述的监督内容和方式则可以在很大程度上消除委托人和经营者的不良行为。
三、解决国有资产所有权主体缺位的途径和方法
“国有产权监督、管理运营体系”的构建，部分地解决了“国有资产授权经营体制”中所存在的问题，但还有两个问题没有解决。第一个问题是：委托人的责任没有量化到个人，从而弱化了责任感。如国资委及国有控股公司或国有投资公司都是委托人，对国有企业的盈亏负责，但它们又都是一个机构，是由许多人组成的，如果国有企业经营得不好，即使作为委托人的这些机构要负责，但要机构中的谁来负责？如果没有具体人来负责，责任没有量化到个人，而由整个机构来负责，则会产生严重的外部性问题，即相对于机构中的每个成员来说，他负责带来收益不由他个人独享，而由大家共享；他负责时所带来的损失不由他个人承担，而由大家共同承担。这就与产权制度中的一个基本原理即“外部性内部化”相矛盾，从而严重弱化了委托人的责任感。第二个问题是：没有从根本上摆脱委托——代理关系所支付的高昂的代理成本，委托——代理关系中的所有权约束、对代理人的激励和约束机制也有待于进一步完善。
关于第一个问题，我认为应通过确立国有资本产权在国有企业中的“人格化”的途径来解决，即国有资本产权所有者进入国有企业的治理结构，其具体实现形式是由国资委依照法定程序派出人员进入国有企业的董事会，确立国有资本所有权代表——董事人员与国资委的派出与被派出关系，将国有资产的委托责任交给董事人员，由这些董事人员对国有资产的盈亏承担个人责任，使“外部性内部化”，强化国有资本所有权代表——董事人员的责任感。关于第二个问题，如何摆脱多层委托——代理关系所支付高昂的委托代理成本，我认为可以把设立国资委及相应的层级制作为一个过渡措施，在今后一个较长时期内，一方面简化国有资产管理层次，使国有控股公司或国有投资公司的权能职责到位；另一方面企业的治理机制逐渐向日德模式或英美模式或两种模式的混合形式过渡。委托——代理关系中的约束机制和激励机制包含两个内容：一是对委托人的所有权约束和激励；二是对代理人的约束和激励。关于对委托人所有权的约束和激励。国资委向国有企业派出董事人员，实行委托人的“人格化”，解决了委托人责任量化到个人问题，但没有解决对委托人——董事人员的所有权约束和激励问题。从财产关系的角度来看，由于代表国有资本主体的董事人员并不是资本的直接投资者，国有资本毕竟不是他的个人资本，因而国有企业经营状况的好坏并不直接影响其个人损益。因此，有必要设立一个机制来解决董事人员对国有资本的关切度，强化国有资本所有权的约束和激励。这个机制是要使国有资本经营状况与董事人员的利益和风险成正相关。具体来说：(1)国资委应培育一个专业化、职业化的董事阶层，专门行使董事职能。(2)为防止选择董事的行政行为，要对有可能成为董事成员者进行必要的监督审查和考核，董事成员应通过市场机制来选择，职业化董事不再具有行政官员的身份，废止董事会成员由政府委派的做法。(3)建立董事人员的激励和风险机制。如果董事成为一种专门性职业的话，那么人力资本的“资产专用性”原则对董事人员也是适用的。一方面，应设计一个合理的董事人员报酬制度，以激励其对国有资本监护行为的责任心。另一方面，建立董事人员的“退出”机制。如果对国有资本监护不力而导致国家收益下降甚至负收益，一般而言，除减少董事人员的报酬外，董事人员不会遭致个人财产的损失，但董事人员的“资产专用性”原则将使其遭受人力资本损失的风险。一旦董事人员对国有资本的监护出现严重的败德行为或不能满足国家收益的最大化甚至正常收益，国资委应令其“退出”职业化董事队伍，并且不能再转换成政府的行政官员。关于对经营者的约束和激励。现行国有企业的经营者大多是由政府任命或委派的，他们的前途如何主要不取决于企业经营的好坏，而是取决于政府。因此，他们更多地对上级行政部门或官员负责，而不是对企业负责；他们的“极终关怀”是在行政职务上的升迁。这种国有资本经营者的生成和运行机制显然不利于国有企业经营状况的改善和国有资本收益的最大化，因而，必须在国有资本经营者的生成和运行制度上进行创新，以强化对经营者的约束和激励。具体来说包括两个方面：第一是培育职业化国有企业经营者阶层。国有企业经营者职业化后，切断了他们与行政渠道的纽带，他们对国有企业经营状况的好坏，将决定其命运。第二是确立对国有资本经营者的激励和约束机制。激励机制主要是确立对经营者实行企业家的报酬机制，这种报酬一方面要体现企业家作为人力资本的“资产专用性”价值；另一方面更为重要的是要使他们的收入同国有资本运营的绩效呈正相关，从而激发他们为实现国有资本增值的最大化而优化其经营行为。约束机制主要是确立经营者的“退出机制”，它包括两个内容：一是建立一个完善的经营者竞争市场，在岗的经营者将时时感到“市场上潜在经营者”随时可能取而代之的压力；二是建立完备的经营者“退出”制度，断其“易地做官”的退路，迫使其全心全意地经营所在的国有企业。
[收稿日期]2000-11-10
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