TPP技术壁垒规则分析及我国的应对，本文主要内容关键词为：技术壁垒论文,规则论文,我国论文,TPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
技术性贸易壁垒，简称技术壁垒，是当前国际经贸规则的重点和难点。美国主导的“跨太平洋伙伴关系”（以下简称TPP）谈判已经达成一致，其中在技术壁垒方面取得一定进展。技术壁垒的本质是什么？为什么它如此重要？规则谈判又如何艰难？TPP在技术壁垒规则方面有哪些进展？中国将如何应对？本文主要就这些问题进行初步的分析和探讨。 一、深入认识技术壁垒的本质 一般认为，世贸组织（以下简称WTO）意义上的技术性贸易壁垒，是指《技术性贸易壁垒协定》（以下简称《TBT协定》）所指的技术法规、标准和合格评定程序导致的贸易壁垒。这种说法只是一种方便的表述，并不能准确地表达技术性贸易壁垒的内涵和外延，无法让我们充分认识技术性贸易壁垒的本质和内容。 认识技术壁垒，首先需要认识国内规制。西方国家国内规制是从侵权法演变而来的。最初产品缺陷等导致的伤害一般通过侵权法进行救济。自工业革命以来，大规模侵权事件频发，由此导致的社会问题日益严重，侵权法的局限就暴露出来，国家开始政治性介入，通过政府直接立法规制，与侵权法共同应对产品责任等问题。 在西方权力分立政治体制下，对健康、安全、环保等社会管理事务的管理权属于立法机构。工业革命以来，健康、安全、环保等社会事务管理日益技术化，立法部门难以胜任对这些复杂事务的立法管理，开始越来越多地将管理权授权给行政部门，用行政部门技术官僚体系的优势来弥补立法部门的信息和技术约束。在对行政部门进行立法授权的同时，立法部门通过行政性程序法对行政部门的立法作出程序性约束，即规定行政部门立法需满足通报法规草案、供公众进行评论的程序要求，以保证充分的透明度和公众参与。此外，司法机构依据必要性原则对行政部门立法和执法进行司法审查。“必要性测试”是行政法基本原则，其核心要求为行政部门为实现公共管理目标对私人作出的限制不得超过实现公共管理目标所必要的限制。行政部门在立法时，如果涉及大量技术问题需要通过标准进行规制，则需援引私人部门制定的标准，而非由政府制定标准。这一方面是为了防止在私人部门已经制定标准的时候政府重复制定标准造成浪费；另一方面更主要的是，政府在制定标准方面无论是技术上还是市场信息都没有企业等私人部门掌握的信息更为充分和准确。 这样一来，立法授权和受制于行政程序法意义上的透明度约束、必要性测试和法规援引标准，成为美欧行政法的重要内容。WTO借鉴了美欧行政法的基本做法谈判达成《TBT协定》。当然，美欧国内行政法的立法目标是实现公权力与私权利之间的平衡，而《TBT协定》则是实现国家规制主权与自由贸易之间的平衡。为此，《TBT协定》的主要规定是各国有权为实现公共管理目标而采取限制贸易的措施，但这些限制措施仅为实现其公共目标所必需，不得对贸易造成不必要的障碍。为实现该目标，《TBT协定》作出了三个方面的主要规定：（1）成员技术法规应以国际标准为基础；（2）成员技术法规草案向WTO成员通报并允成员提出评论意见；（3）成员技术法规对贸易的限制仅以实现国内管理目标为限度，即应符合必要性侧试要求。 20世纪90年代WTO在针对农产品贸易的谈判时，将《TBT协定》拓展至农产品，形成了《关于实施卫生与植物卫生措施的协定》（以下简称《SPS协定》）。服务贸易领域没有就国内规制进行深入的谈判，但《服务贸易总协定》第6条“国内规制”授权WTO就此进行谈判。在谈判之前，协定已经就采用国际标准、“必要性测试”等原则性要求作出了与《TBT协定》《SPS协定》类似的规定。从宽泛的角度说，世贸组织的技术壁垒应包括《TBT协定》《SPS协定》以及《服务贸易总协定》（GATS）第6条项下的贸易壁垒。这也是WTO2012年《世界贸易报告》将《TBT协定》《SPS协定》以及《服务贸易总协定》国内规制统称为非关税壁垒的原因。 具体到TPP协定，技术壁垒协定范围进一步被拓宽，更多章节涉及技术壁垒/国内规制的相关内容。因此，TPP协定中的TBT、SPS、投资、跨境服务贸易国内规制、金融服务、电信、电子商务、政府采购、劳工、环境、规制适恰性、透明度与反腐败、例外和总则等章节，不论从程序上的透明度的角度，还是从援引标准协助监管以及符合必要性测试要求的角度看，均涉及技术壁垒相关内容。 二、TPP技术壁垒相关章节与WTO《TBT协定》之比较 TPP技术性贸易壁垒的内容不仅在范围上被大大拓宽，涵盖多个章节，而且在具体内容与WTO的《TBT协定》相比也有诸多差异和超越。 在结构上，TPP技术性贸易壁垒被拆分、细化。除专设的“技术性贸易壁垒”章节外，还专门就透明度、规制一致性等制度性问题单设章节，另外还针对具体产品领域，TPP在“技术性贸易壁垒”章节内以附件的形式针对具体产品如电子信息产品等，进行更为细致和具有针对性的规定。通过结构调整，TPP将国内规制的横向制度性安排渗透到不宜也没有必要进行货物/服务区分的领域，如电子商务，以便增强规则可管理性，避免WTO内没有必要的货物/服务区分。 在内容上，TPP一方面对国内规制措施的制定的透明度和执法细节等方面，作出了更为细致的规定，如明确法规草案应向缔约方利益方，而非《TBT协定》那样仅允许成员政府进行评论等；另一方面则对一些刚性约束务实地回避或弱化，如进一步强调缔约方的国内规制主权，尽量通过非约束性的规制一致性（“良好规制实践”）指导缔约方政府提高国内立法质量，从而间接减少或消除技术性贸易壁垒等。 TPP“技术性贸易壁垒”及相关章节与WTO《TBT协定》相比，主要在以下几个方面有所差异和推进。 （一）关于国际标准的界定 WTO《TBT协定》等要求采用国际标准，但除《SPS协定》外（《SPS协定》明确IPPC、OIE、CODEX这三个国际机构制定的标准为SPS意义上的国际标准），TBT及其他相关协定除要求国际机构或体系的“成员资格至少对所有WTO成员的有关机构开放”外，对什么是国际标准化组织别无其他界定。TPP协定则明确要求按照世贸组织TBT委员会2000年决议确定的原则来界定国际标准。2000年TBT委员会曾通过一项决议，确定了国际标准制定应符合的六项原则：“透明”“开放”等。TBT委员会决定并没有法定约束力，而TPP将其作为明确的规定，体现了美国的意志和利益，对传统的国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电联（ITU）等有一定负面影响，也影响了欧盟的国际竞争力。 TBT委员会确定的这些原则和美国国家标准学会（ANSI）认可美国标准化组织所依据的要求基本一致，美国的标准化组织大都可自称符合TBT委员会的六项原则。这样一来，美国国内诸多标准化组织制定的标准，就可以直接上升为《TBT协定》意义上的国际标准。欧盟在WTO多哈新一轮谈判中提出提案，要求在《TBT协定》框架下明确国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电联（ITU）等机构的国际标准化组织地位。美国对此表示反对并表示，欧盟的提案并非是出于对ISO、IEC这些机构的尊重，而是为了进一步加固欧盟通过与这些机构的合作及欧盟成员国在这些机构里的27张选票而获得的远大于其他WTO成员的优势。 在自贸区谈判中，在国际标准界定问题上，美国主导的谈判大都如TPP协定那样按照美国的要求进行界定。而欧盟主导的自贸区谈判，如欧韩自贸区谈判则按照欧盟的立场来界定国际标准化组织。至于其他国家则对该问题持开放立场。如韩国在美韩和欧韩自贸区谈判中分别同意了美、欧力主的界定方式。 （二）透明度 透明度是国内行政程序法中的核心程序性规定，也是《TBT协定》的重要内容。TBT委员会还一直就细化透明度问题进行了长期的讨论，但没有达成一致。TPP协定则将很多WTO内讨论但未达成一致的内容作出了约束性规定。 《TBT协定》仅要求提供“各成员”评论的机会，也就是说，出口国家的出口商只能将自己的评论汇总给本国政府，由本国政府（一般是TBT咨询点）提交。出口国家的公民和企业则不能直接对成员的法规草案进行评论。TPP则将评论机会给予其他缔约方的“人员”。这就意味着出口缔约方的公司、协会乃至个人可直接对进口缔约方的法规草案进行评论。实践中，这将给有充分组织和评论力量的美国等大国的公司、协会和非政府组织等提供重要的直接评论，从而影响他国法规制定的机会。 在对法规草案的评论权方面，TPP虽然高于《TBT协定》，但仍低于《美澳自贸区协定》等的要求。美澳等自贸区除扩大评论的资格范围至其他缔约方人员外，还要求缔约方公布评论意见，对未被采纳的评论作出说明。这些要求对于立法的缔约方的立法能力提出了很大的挑战。而《TBT协定》仅要求“考虑”评论意见，对于成员不“考虑”评论意见的情况则无规定。 （三）鼓励性规定：规制一致性 考虑到WTO内的一些实质性规定，特别是对贸易不必要限制的要求这一经争端解决机制依必要性测试原则解释后，会对成员规制主权造成影响，TPP开始回避对实质性问题的刚性约束，转而将TBT委员会内长期讨论的非约束性内容纳入协定。这些规定主要体现在TPP“规制一致性章节”。该章节为非约束性，不适用争端解决机制。 “良好规制实践”一般基于美欧国内规制经验。美欧等国家和地区在授权行政部门基于公共政策目标进行规制的同时，也通过立法和司法等方式对行政部门进行约束。行政部门为提高规制水平，避免在公众的批评和司法部门审查过程中陷入尴尬境地，往往在行政系统内进行自查自纠，由预算管理或其他直属最高行政长官的部门制定指南等文件，供行政部门在立法时参考。西方为提高规制水平，长期就“良好规制实践”问题进行探讨，也制定了诸多行政性文件，如美国的总统令E.O.12866“规制计划与审查”（Regulatory Planning and Review）等。这些文件对“良好规制实践”的具体内容作出详细的规定，对各行政部门制定行政法规提供指导。TPP“规制一致性”章节第25.5条核心良好规制实践的主要内容，基于美欧等国内做法和经验，就对规制必要性的评估、可同样实现规制目标但对贸易限制更小的可替代措施等问题作出了规定。 （四）关于具体产品的规定的附件 考虑到《TBT协定》总体改进的难度较大，美欧等成员国在WTO多哈回合谈判中期就开始根据具体情况，包括监管力度、贸易利益大小等因素，分具体产品领域，如电子产品、机械、化学品等分别就《TBT协定》的一些具体条款展开谈判。在多哈谈判未果的情况下，美欧开始将其关注的产品纳入自贸区协定。 在TPP“技术性贸易壁垒”章节中，关于以下几种产品的规定尤其值得关注。 “信息及通信技术产品”就“含使用密码术的信息及通信技术（ICT）产品”作出明确规定。密码技术和产品一直是国际贸易中的敏感产品。在西方国家受制于出口管制约束。然而，随着通信和信息技术的广泛应用，源于军方的密码技术自20世纪七八十年代开始应用于商业，到目前已经大量应用于商业领域。严格的进出口管制措施对贸易已经造成了重大的影响。西方的出口管制已经进行调整，放松了密码强度低、社会可容易获得的密码技术监管，但相关监管措施仍大量存在，对贸易和投资造成了很大影响。 “信息技术设备（ITE）产品的电磁兼容性”对缔约方接受合格评定供应商自我声明作出了规定。供应商合格声明是一种市场后监督方式，可由厂商自我声明符合政府强制性的市场准入要求，由企业自行加贴政府的合格标志（如欧盟的CE标志）后进入市场。但政府在进入市场后如发现产品并不符合政府的强制性要求，则将由政府对企业予以严惩。这一方式有利于降低企业低风险产品的合规成本，美欧等在WTO技术性贸易壁垒委员会会议上曾积极倡导其他成员施行自我声明制度，但中国等发展中国家以确保满足监管需求为由，认为在本国推行该制度并不成熟。 “药品”“化妆品”“医疗设备”附件对这三种产品的监管作出了详尽的规定。实践中，这三种设备一直是技术性贸易壁垒纠纷交涉的重点。一方面厂商利益重大，对国内监管和国际贸易规则游说力度大；另一方面各国出于健康考虑，对上述产品监管力度较大且WTO等国际机构在裁决中一般会尊重各国的监管主权。为此，TPP就这三类产品专设附件就监管涉及的具体细节问题作出规定，但考虑到监管部门的主权，这些规定一般都是鼓励性的。 （五）其他章节 与WTO《SPS协定》相比较，TPP“卫生与植物卫生措施”章节更为明确地强调缔约方的规制主权，为此，TPP很多规定都是鼓励性条款。同时，TPP“卫生与植物卫生措施”章节尽量通过明确《SPS协定》的一些模糊之处，来加强卫生与植物卫生措施方面的规则纪律。 TPP“投资”章节中涉及公共政策，特别是作为间接征收的公共政策实施导致的投资者利益损失方面的内容，与技术壁垒所涉公共政策问题存在潜在的关联。由于公共政策本身合法性受制于“必要性测试”，投资协定实施过程中是否将因此引发争端，将是一个值得密切关注的问题。而如果单纯将公共政策作为投资协定的例外，又有减损对投资者保护的嫌疑，不利于提高投资协定的水平和质量。为此，当前各方对投资协定涉及公共政策的安排较为谨慎。 WTO服务贸易总理事会项下的“电子商务工作组”自1996年就开展了电子商务相关规则谈判，但除跨境电子传输免征关税外，一直未达成实质性一致。TPP“电子商务”章节除电子传输免关税规定外，还就无纸贸易、线上消费者保护、互联网互通费用分担作出规定。此外，TPP“电子商务”章节还就个人信息保护、跨境传输信息、计算设施的位置、源代码等敏感问题作出规定。这些规定既涉及一般意义上的公共政策，也可能对国家安全产生影响。这就使得规则的理解和执行，特别是是否以及如何援引一般例外和例外条款，变得极为复杂和敏感。 三、我国应对TPP、建设高标准自贸区的建议 当前，国际贸易和投资壁垒主要集中在以技术壁垒为主的非关税领域，美、欧等主导的自贸区更多在非关税领域开始突破现有的WTO规则，并在未来全球规制制定中增强其话语权。我们一方面应该看到技术壁垒相关协定存在的执行难问题；另一方面也应认真看待美欧、特别是TPP取得的实质性进展，从而务实制定我国的应对方案。 （一）对TPP协定可执行性的认识 首先，就TPP未来执行效果来看，TPP协定吸取《TBT协定》教训后，更加强调细化透明度方面的规定，注重通过“良好规制实践”进行约束，这无疑将增强TPP协定的可执行度。同时，国内规制主权与贸易与投资自由化之间内在的紧张关系，仍然无法从根本上得到解决。特别是，“电子商务”章节关于源代码等方面的规定具有“虚假”协定嫌疑。所谓“虚假”协定就是那些贸易谈判部门根据商业利益推动达成一致，但执行过程中存在难度，其实施可能搁浅的协定。美国有学者曾将美欧跨境数据流动纠纷中最后达成的“安全港”协议可被视为此类“虚假”协定。该协议是美欧针对欧盟1995年数据保护指令对美国公司利益造成影响后经交涉达成的协定，最后被欧盟法院裁决为违法，美欧只能就跨境数据流动问题重新寻求规则解决方案。从这个意义上说，WTO的《TBT协定》因为必要性测试问题而遭遇的尴尬境地，在一定程度上设置也可被视为“虚假协定”。 “虚假”协定并非完全没有积极意义。起码，协定达成表达了利益方出于对贸易和投资自由化的追求而达成的一种一致。实施过程中可能遭遇的困难，并不能完全否定这些协定的意义。比如，这些困难可以称为协定完善重点讨论解决的内容，在下一步的谈判中通过例外或细化规则安排等方式解决对贸易和投资自由化持批评态度的相关方的关注等。尽管如此，我们还是应该看到，具有“虚假”协定嫌疑的协定，我们应对可行执行进行充分的评估。 TPP专设“规制一致性”章节，将TBT委员会讨论但未达成一致的良好规制实践内容纳入其中，并排除争端解决的适用，从而实现了WTO在其2012年《世纪贸易报告》中提出的通过交流信息，让各成员自主提高立法水平，实现便利贸易的目的。另外，TPP还专门就透明度问题通过专章进行规定，这也有利于技术性贸易壁垒的减少。通过以上安排，TPP“技术性贸易壁垒”章节的可执行性会有所增强。不过，无论是《TBT协定》还是TPP“技术性贸易壁垒”，“必要性测试”均依然是其核心规定，且适用争端解决。考虑到TPP争端解决机构无上诉机构，缔约方是否会对三人专家组对该敏感问题的一审终裁持何种态度，目前尚无法乐观。起码，各方针对投资协定中专家组对涉及环境、禁烟等公共政策导致的间接征收问题的裁决已经表示关注，有些国家也因此对投资协定，特别是投资协定三人仲裁终裁的做法表示担忧和抵触。欧盟对此正在展开激烈讨论，也提出了加强专家组人选遴选标准和建立上诉机制的想法。此外，“电子商务”章节关于源代码等问题的处理方式，与当前很多国家的监管措施并不一致，这势必对协定的实施造成潜在的影响。 （二）对我国目前自贸区协定谈判进展的认识 当前，我国积极参与和引领国际规则的制定，在自贸区谈判、“一带一路”“海上通道”等经贸合作战略性部署方面取得了积极进展。这些进展在关税减让方面尤其突出。同时，在非关税方面相关贸易协定谈判和经贸合作战略部署仍有很大空间。 我国自贸区协定谈判进展主要体现在减税等方面，在投资等方面也取得了积极进展。《中澳自贸区协定》规定，在协定生效时，实施零关税的农产品税目和贸易额占比均达到约99%，工业品则达到91%和81%。此后5年内全部产品实现零关税。此外，该协定还就澳方对中医作出开放规定，《中澳自贸区协定》也是首个对华服务贸易以负面清单方式开放的协定。《中韩自贸区协定》则在降税的同时，就包括园区建设等内容的多方面经济合作作出了规定。此后李克强总理访韩签署的17个文件（包括4个经贸合作文件）更是大大拓宽了中韩经贸合作的空间。这些协定和安排将大大加快、提升对我国对外经贸合作。 我国现有协定和安排虽然降税水平比较高，但由于关税基数也较高，而西方发达国家目前总体关税水平已经很低，因此，单纯降税并不能保证协定和安排长期的高水平。我国自贸区在继续减税的同时，还应注重从技术壁垒等方面积极推进。 （三）我国应对TPP协定、建设高标准自贸区协定等的建议 技术壁垒作为国内规制差异导致的贸易壁垒，根植于各国国内政治制度。现行世贸规则和美欧等西方国家主导的自贸区谈判中的技术性贸易壁垒相关协定，更容易在WTO的基础上进行升级，TPP等协定的标准不断得到提高也是自然的。对此，我国宜客观分析、认真对待，既识别其可能具有“虚假”协定成分的内容，也积极借鉴其合理要素，不断提高我国主导和参与制定的国际规则的水平。 1.务实推进标准一致化 我国自贸区协定的签署，使得我国与伙伴国家贸易往迅速增长，一些“瓶颈”也开始显现，其中标准、检验措施不统一问题尤其突出。比如，东盟国家成员较多，东盟各国之间本身就不统一，出口监管水平也各有差异。这就给我国进口检验检疫监管带来挑战。出于国内动植物健康和食品安全等监管需求，我国在贸易增长的同时，也需要加强对来自东盟国家产品的质量监管。这势必对与东盟的贸易在客观上造成障碍。 我国当前的自贸区协定中在技术性贸易壁垒方面已经作了一些积极的、超越WTO规则的安排。但这些安排基本上集中在监管主管部门交流监管信息、开展技术交流等方面，尚不能从根本上解决标准不统一等带来的监管问题。相关自贸区协定就标准一致化等工作均作出了系统的安排，如《中国—东盟自由贸易协定》规定，加强合作的措施包括“标准及一致化评定”“技术性贸易壁垒措施和非关税措施”等。但这些规定目前仅是协定意义上的一般性规定，尚需深入落到实处。 目前，我国与贸易伙伴在标准、实验室等方面的技术交流工作已经有了良好的基础。在WTO内，我国自2008年起开始向WTO多边框架下的促贸援助基金提供捐款。2011年，中国捐款设立了“中国支持最不发达国家及其加入项目”（“中国项目”）。2012年和2013年，中国又向“中国项目”捐款共80万美元，并在北京举办了“最不发达国家加入世贸组织圆桌会议”。2013年WTO第九届部长级会议期间，中国再次向该项目提供40万美元捐款。2013年7月WTO第四次“促贸援助”全球审议大会上，中国商务部副部长李金早就中国经济发展对全球经济的贡献、中国“促贸援助”工作举措等议题阐述了中方立场。中国在WTO这一多边场合的援助工作，是我国对外援助工作中的重要举措，意义非同寻常。 近年来，东盟、“一带一路”等战略安排的贸易伙伴对华贸易日增，标准对接、检验检疫合作需求日益增强，“标准一致化”及相关工作更显迫切。 2.稳妥推进技术性贸易壁垒相关国内制度建设 从长期的工作看，技术性贸易壁垒毕竟涉及国内制度建设。因此，我们还应考虑从完善国内（行政）立法的角度，从制度的角度进行完善和强化，切实履行WTO《TBT协定》等的透明度义务，做好国内外利益方对法规草案的评论和回应，主动逐步宣讲、落实良好规制实践，不断提高立法质量。 在透明度方面，我国的立法经历了一个较长的发展过程，到目前在立法层面基本能够满足《TBT协定》的要求，但在具体落实方面仍有一些差距，需要在操作层面上进行细化要求，同时切实落到实处。 由于我国法律、法规、规章均有向社会公布、征求社会各界意见的规定，这就在客观上为外方政府和人员进行评论提供了空间。实践中，我国各部门在制定法规、规章的时候，对国外公司、协会的评论意见也比较重视，经常通过接待外方、听取其评论意见等方式进行交流。我国按照WTO履行TBT、SPS透明度义务做得相当不错[参见关于印发《国家质量监督检验检疫总局TBT/SPS措施通报、评议、咨询工作规则》的公告（国质检世贸[2003]352号）2003年10月20日]。如果我国参加的自贸区协定中作出类似TPP的上述透明度规定，无论在制度安排，还是具体实施上应该问题不大，但需注意公布的解释说明应注意质量。从这个角度说，我国还应注意提高行政立法的水平和服务意识。另外，对复杂和敏感问题的解释说明需要处理得当。为此，今后我们应该在国内制度设计方面做好透明度工作，同时稳妥处理好相关例外安排。 在良好规制实践方面，“必要性测试”作为行政法的基本原则，体现了西方主要国家基本的治理理念和要求。实践中，西方国家行政部门主要通过“良好规制实践”来落实“必要性测试”的要求，以便保证行政立法合乎法律的要求，并能通过司法部门的审查。 体现于国际贸易规则中西方政府治理的一些合理元素，无论对于我国国内治理，还是参与和引领国际规则制定，都有积极意义。在以前和目前的实践中，我国行政部门立法比较注重“合理行政”“说明理由”等要求。今后，我们可以借鉴西方国家“良好规制实践”中关于立法必要性评估、成本—收益分析等做法，按照依法治国的要求，不断改善我国行政立法质量。 技术壁垒作为国内规制差异导致的贸易壁垒，根植于各国国内政治制度。现行世贸规则和美欧等西方国家主导的自贸区谈判中的技术性贸易壁垒相关协定，更容易在WTO的基础上进行升级，其标准看似不断得到提高。但由于西方权力分立导致的分权制度，国内规制主权和贸易投资自由化之间的紧张关系（在西方也被称为“民主赤字”），一直没有从根本上得到解决。此外，美欧之间在标准、规制等问题上也存在不小的分歧。我国政治制度与西方有异，这使得我国短期内在国际规则方面看似与西方主导的规则谈判结果有所差异。我国不必再过多关注国际规则相关的国内制度问题，而是将重心放在务实通过国际合作，实现标准一致化等途径，逐步减少和消除技术性贸易壁垒协定。当然，对于西方国内规制的合理要素，我国也应加以借鉴，积极、稳妥地落实到国内制度和我国参与、主导的自贸区协定谈判和相关经贸合作安排中。（文中所述仅为作者个人观点，不代表所在单位立场）