我国居民收入分配关系对策研究（下），本文主要内容关键词为：收入分配论文,居民论文,对策研究论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、理顺我国居民收入分配关系的基本思路
解决我国居民收入分配中存在的问题可能有多种思路，应本着长短结合、标本兼治、突出重点的原则加以综合治理。针对当前我国居民收入分配方面存在的问题以及将来可能产生的问题，我们认为，在“九五”时期以至更长一段时间内，我国居民收入分配的政策要点应该是：第一，在整个居民收入分配过程中，重点解决初次分配领域中的问题，以达到“公平竞争，提高效率”的目的；兼顾再分配领域中的问题，以达到“缩小差距，结果平等”的目的。第二，在初次分配领域内，重点解决农民收入、国有企业、地区之间居民收入差距问题，以及严厉打击违法、非法收入问题；兼顾组建劳动力市场问题。第三，在再分配领域内，重点解决居民中高收入群体的收入问题；兼顾低收入群体的收入问题。下面顺次加以说明。
（一）为什么在整个分配过程中要重点解决初次分配领域中
的问题，而不是运用再分配手段重点解决收入差距过大的问题。
改革开放以来我国居民收入差距在逐渐扩大，这种趋势在今后相当一段时期内可能还会进一步发展，这将对我国的社会稳定带来一定的影响。我们看到发达国家在运用财政再分配手段缓解贫富差距方面发挥了巨大的作用，那么是否可以认为，解决目前我国个人收入中存在的问题，也应当运用再分配手段为主，重点解决差距扩大的问题呢？
我国与发达国家有着巨大差异，这种差异不仅表现在经济发展的水平上，也表现在市场机制的完善和保障程度上。就总体而言，发达市场经济国家的法律制度比较健全，市场体制比较完善，要素市场发育充分，公民在市场竞争中基本上是平等的，即在起点平等方面，按照各国所认同的价值观念来看，是有保证的。公民在达到就业年龄进入劳动力市场择业时，几乎都是白手起家，即使总统、富豪们的子弟也多如此。随着时间的推移，由于个人的才能不同、机遇不同、偏好不同，收入差距逐渐扩大。因此，发达国家政府在制定经济政策解决贫富差距问题时，可以不必过多考虑初次分配领域内的问题，而着重运用税收、补贴等再分配手段即可。例如英国，初次分配结束时，收入最高的20%的家庭与收入最低的20%的家庭收入之比为190∶1，但在纳税和补贴之后，两者差距缩小到4∶1。运用再分配手段缓解贫富差距的效果由此可见一斑。当然，发达国家也存在不少起点不平等的问题，如男女同工不同酬、种族歧视、地下经济等，但解决这些问题主要是诉诸法律而不是收入分配政策。
反观我国，确定市场经济的改革取向仅仅才几年时间，要素市场发育仍然非常不完善，市场机制运转不灵，市场秩序较为混乱，而法制建设更是远远滞后于经济的发展。这就决定了随着我国市场化程度的提高，竞争的全面展开，起点不平等的问题已经成为、并将日益成为一个十分突出的社会问题。大量的不平等竞争，尤其是违法、非法收入，已构成我国高收入居民群体的重要收入来源。如果那些大量应该在初次分配领域内予以解决的问题都无能为力，那么到了再分配领域就只能是扬汤止沸，更不易解决了。发达国家用了数百年时间才建立起来的市场经济秩序，需要我们付出巨大努力方能见效。
即使是再分配调节手段的运用，也是与一个国家的经济发展水平和健全的市场经济制度分不开的，因此不同的国家运用同样的手段效果会大不一样。不少发达国家个人所得税和社会保障税已经成为主体税种，占财政收入的比重可以达到50—70%，据此，我国也有不少人认为，应尽快使个人所得税成为我国的主要税种。这种良好的愿望看到了这一优质税种在解决社会公平方面所发挥的积极作用，却忽略了个人所得税的征管难度和我国目前税收征管的实际情况。
个人所得税是按照纳税人的实际负担能力征收的，体现了公平税赋的原则，因此与人头税、流转税相比，个人所得税毫无疑问是一种优质税种。然而各国的税收实践经验证明，越是低质税种，征管越容易，成本也越低；越是优质税种，征管难度越大，成本也越高。第二次世界大战后，一些工业化国家的财政税收体制已陆续完成从流转税为主到个人所得税和社会保障税为主的转变过程，而这一过程通常要持续十几年至几十年的时间。
我国目前的税制从形式上来看，税种齐全，可与发达国家比肩，但从实际征管过程来看，则带有强烈的层层“摊派”的性质，尚处于商品经济初级阶段水平。直到目前为止，我国绝大部分企业（包括乡镇企业）都是政企不分的体制，在这种情况下，对企业征税就等于对下级政府征税，自然会遇到各级地方政府的顽强“抵抗”。这样，各种税率便形同虚设，摊派就成为不得已而为之的方式了。摊派——尽管这是一种非常古老的税收征管方式，却简便易行，成为我国长期以来一直沿用的方式，过去层层分解的财政包干是这样，目前实施的分税制仍难摆脱这种方式，甚至一年一度的财税大检查也都不得不采用这种方式。这一点，我们还可以从每年各地大量虚报产值这一极为普遍的现象中得到印证：产值和税收无关，“吹牛”不用征税。因此从近期看，我国组织财政收入，应首先把流转税征好，真正做到以企业为征税主体，而不是以各级政府为摊派主体。做到这一点实非易事。因为我们刚刚从几乎可以不必征税的体制中走过来，要做到以企业为征税主体，只能以政企分开为前提条件，而这完全取决于我国经济体制改革的进程。在此以后，才谈得上向个人所得税为主的财政税收体制过渡。据此我们可以判断，要使个人所得税和社会保障税成为我国的主体税种（超过流转税），可能需要一代人以上的时间。
上述分析表明，我国分配领域中起点不平等的问题尤为突出，再分配手段不仅解决不了起点不平等的问题，而且由于优质税种征收的低效率，就是在近期内用它来解决结果平等问题也难以发挥大的作用，这就决定了我们目前的政策选择：在解决居民收入分配问题时，应把实现起点平等作为首要政策目标，重点解决初次分配领域内秩序混乱的现象。当然这并不排斥同时运用再分配手段以积累经验，随着起点平等的实现，逐步过渡到把结果平等作为首要目标的分配政策上去。
（二）为什么在初次分配领域内，要重点解决农民收入、国
有企业、地区之间居民收入差距问题，以及严厉打击违法、非法收入
问题；兼顾组建劳动力市场问题。
培育劳动力市场是建立起点平等的重要内容。通过推进以劳动力市场为中心的就业制度、劳动制度、工资制度和社会保障制度的改革，建立起完善的劳动力市场，是使劳动者在起点平等基础上展开竞争的重要保证。但我们知道，一个成熟的劳动力市场的建立是一项较为长期的任务，有赖于经济结构和经济体制的双重转变，尤其是在我国国有和准国有（集体）单位职工占就业人数90%的城市，目前还很难引入这样的机制。国有企业是一种特殊的企业组织形式，绝大多数国家都以特殊法律的形式对国有企业的运作进行规范，以保证国有资产的安全性。基于这样的考虑，我们认为，在我国相当长时期内，在初次分配领域中应着重解决好几大社会群体的收入分配问题，从整体上协调工业化和体制转换时期利益格局可能出现的大的波动，以实现平稳过渡。
与早期工业化的推进速度相比，二十世纪末叶发展中国家利用后发优势，大大加快了工业化的速度。进入九十年代以来，我国按现价计算的国民生产总值平均每年增长25.5%，差不多每隔3年就要翻一番。如果说国民收入分配的存量格局具有一定的刚性、不易改变的话，那么每年国民收入的新增部分就为分配格局的变化提供了极大的可能性。这些新增的国民财富究竟如何在全体居民中间进行分配，摆在首位的就是必须妥善地处理好我国几大社会群体的利益分配关系。
1、农民是我们需要关注的第一个社会群体。农民问题是工业化过程中各国社会动荡的一个重要根源，因为工业化本身并未提供让农民分享工业化成果的有效机制，农民一再成为现代化的牺牲品，他们也就一再冲击工业化本身。对于二元经济结构特征极为突出的我国来说，能否提供这样一种分享机制将决定着我国工业化的命运。
农民收入与城镇居民收入的差距，本质上是工业化带来的问题。如果没有这一差距，工业化就多余了。所谓工业化，就是要把农民变成工人，带着9亿农民，我们根本不可能进入现代社会。同时，也只有减少农民才能增加农民的收入。但是，如果城乡居民收入差距过于悬殊，会迫使过量的农民在短期内涌入城市，这不但会严重冲击城市的工业化，也会使农业出现萎缩。反之，如果农业剩余劳动力转移速度过于迟缓，则将大大延缓我国工业化的进程。各国的经验证明，一个庞大的农业人口群体的存在，是现代社会中一个极不稳定的因素。
因此，问题的难点在于把握农业劳动力转移的速度。调节城乡居民收入差距不过是调控农业劳动力转移速度的最重要的经济杠杆。从我国工业化的全过程来看，以未来我国峰值人口16亿计算，劳动力约为8亿，还将增加2亿劳动力，其中绝大部分是农村劳动力；如果以一个农业劳动力耕作1公顷（15亩）土地计算，我国15亿亩耕地尚可容纳1亿劳动力，这样，需要从现有3.3亿农业劳动力中转移出2.3亿人。这就意味着在未来我国工业化的过程中，将有4亿多劳动力从农业部门中转移出来，换一个角度说，也就是非农领域总共要提供4亿多个就业机会。改革以来我国农业劳动力平均每年转移800多万人，根据这一情况判断，在未来几十年中，平均每年转移1000万农业劳动力是完全有可能的，也是应该的。这样，既不至于使工业化过程久拖不决，也不至于对工业化造成过大的冲击。即便如此，这一过程仍将延续40年以上的时间。因此，无论是从长远来看还是从近期来看，农业劳动力的转移都是一项十分艰巨的任务。正是基于这样的考虑，我们把农民摆在几大社会利益群体的首要位置来考虑。
此外，还有一种非常重要的农业生产组织形式迄今为止尚在我们的视野之外，这就是农业合作社。这是世界各国广泛流行的农业组织，是与政府农业保护政策相辅相成的农民自我保护性组织，也是农民分享工业化成果的重要方式。合作社还容纳了大量农业中转移出来的劳动力，使各国农村劳动力的数量数倍于农业劳动力的数量，这就大大缓解了对城市的压力。在各国的工业化过程中乃至后工业化社会中，合作社都发挥着极其重要的作用。这至少说明，只有政府的保护而没有农民的自我保护，农业和农业劳动力转移问题可能还是难以解决的。
2、城镇居民是一个已经实现了工业化的群体，随着工业化和城市化的推进，他们将成为我国的主体居民。由于目前城镇劳动力中90%在国有和准国有（集体）单位就业，而国有企业改革又是一个亟待解决的问题，因此，近期内城镇居民收入分配问题，主要就是要解决好国有企业的改革问题。
目前国有企业的改革思路，是企图赋予国有企业与非国有企业同等的经营权，在国有企业内部全面引入非国有企业的经营机制，以便它们在同一条起跑线上去“平等竞争”。理想和现实的巨大反差，使这一思路引发的问题越来越多。竞争的结果，便是国有资产的滚滚东流。继续按照这样的思路走下去，势必使国有企业蜕变为少数人牟取私利的一个分配工具，不用过多少年，整个国有资产将成为人们“最后的晚餐”。我国国有企业的资产负债率已从改革之初的30%上升到目前的82%，到下世纪初的某一天达到100%并不是不可能的，而这将意味着什么？意味着国有资产已被瓜分完毕！这不但将严重动摇国民经济的基础，而且数千万国有企业职工的生计都会成为问题（目前已有数百万职工出现了生计问题）。
因此，必须对国有企业进行战略性调整，在与非国有企业的比较中确定自身的地位和作用。应该明确认识到国有企业只有比较优势而无全面优势，突出国有经济在整个国民经济中的主导性作用，即在国民经济命脉部门、基础性部门和高精尖技术领域发挥主要作用，并根据国民经济以及非国有企业的发展情况，不断地调整国有经济在各部门中的结构，有秩序地退出一些非国有企业能够、愿意或可以进入的领域，保留和进入一些非国有企业暂时无力、不愿或不允许进入的领域。只有当国有企业摆正了在社会主义市场经济中的地位之后，各类企业的市场主体地位才会逐渐明确起来，才谈得上劳动者之间的平等竞争，初次分配领域内的居民收入关系方可理顺。
3、不同地区居民收入差距问题。市场经济国家通常是运用财政的转移支付手段，即通过再分配方式来解决地区差距的。但从目前我国实际情况看，一方面“吃饭财政”的局面尚且靠每年发行大量的国库券方能维持，至于依靠财政调节地区经济差距的力量就更为有限了；另一方面，政府仍然掌握着可观的全社会资源的配置力量，如国有经济的投资额、重大投资项目的决策和审批权、国家银行的信贷资金等等。因此，地区差距主要依靠再分配方式调节的条件尚不成熟，应在要素分配阶段，即在生产领域内予以解决。
地区发展不平衡是我国长期以来一直存在的问题，但这一不平衡引起地区间居民收入出现差距并不断扩大，则是改革以来才发生的新问题。因为在传统体制下，地区间发展不平衡不会导致各地区居民的收入出现差距，因此，政府区域政策的目标是改善资源的宏观配置，提高全国的总效率。这也是我国与原计划经济体制国家相似的地方。这些国家在微观上通常低效运行，而通过政府的区域经济政策（国土规划），可以改变生产力布局，从而有可能在宏观上改善资源的配置状况，弥补微观上的效率不足。
经济体制改革打破了我国原有的地区利益格局。中央政府向地方放权让利，使地区经济在国民经济中的地位大大提高。东部地区利用各种优势，以中西部地区难以企及的速度迅猛发展。与此同时，中央政府的统一管理权虽然受到了削弱，但在原效率优先的区域经济政策的指导下，所掌握的资源配置权亦将资源更多地投向高效率地区，这就使“马太效应”显灵。各地区居民之间的收入差距随着发展水平差距的扩大而迅速加大，这不仅强化了地区间的竞争，也大大加剧了地区间的矛盾，市场封锁、经济分割日趋严重，跨省区的民工潮连绵不断。
市场化的改革取向使我国原区域经济政策面临挑战。市场经济国家的区域经济政策，主要是为了解决贫困地区的就业问题和收入水平过低的问题，可以说是一种非效率导向型的区域政策。这些国家的效率问题一般已经在企业微观层次上得到解决，政府的区域经济政策旨在取得地区间的公平便是理所当然的事情。而我国恰恰处于经济体制转轨时期，市场经济的发展方向扩大了地区间的差距，要求我们学会以公平为目标的区域经济政策；而中央政府仍然掌握着的巨大资源配置能力又不可能完全放弃原来以效率为目标的区域经济政策。这就使政策目标产生了多元化，增加了决策的难度和复杂程度，也容易增加决策的随意性。这类困难在经济体制转轨时期出现几乎是不可避免的现象。为了有利于向市场经济过渡，我们只能在公平和效率两者之间保持一定的张力，并随着企业微观效率的提高，逐渐强化以公平为目标的区域政策体系，弱化以效率为目标的区域经济政策，在国家宏观调控目标中增加缩小地区居民收入差距这一新目标，力争“九五”期间这一差距的扩大幅度不高于“八五”，到下世纪初，能够逐步缩小这一差距。
4、非法收入群体是我们必须高度关注的另一类社会群体。在“世纪末心态”支配下，近年来我国非法收入群体在不断扩大，这部分人虽然在社会总人口中比重不大，却是社会高危群体，为害甚烈，最为人民群众所痛恨。人们对收入分配不公的反感和痛恨，很大程度上就是对非法收入现象和非法收入者的。这些收入畸高、来路不正的人，群众称之为“红、黄、蓝、白、黑”，是五种严重危害社会的人，即戴“红帽子”以权谋私、贪脏枉法的人，经营色情行业的人（黄），搞海上走私的人（蓝），贩卖毒品的人（白），以及各种“黑道人物”，包括偷盗抢劫、拐卖妇女儿童、制造和销售假冒伪劣商品、欺行霸市宰客手段凶狠的黑心人。
非法收入群体的存在和不断扩大，虽然与目前我国经济体制和经济结构双重转换时期的利益格局和社会价值观念大调整这一特定历史条件相联系的，但也是与长期以来执法不严、惩罚过轻分不开的。市场经济在释放出巨大经济建设能量的同时，也释放出许多破坏性能量，我们对此估计不足，而以性善论为依据的传统人治社会对其制约又苍白无力。经济生活的快速变化导致社会价值观念也不断更新，而缺乏一个牢固的价值观念的支持，法律法规会变得具有很大的伸缩性，其庄严性和神圣性便失去了依据。然而，绝大多数的违法犯罪行为却是与所谓的法盲无关，特别是相当普遍的经济领域的违法犯罪行为和重大刑事犯罪，都是在清楚地知道其行为和法律后果的情况下发生的，而且在他们与执法者之间往往存在一场持续不断的较量。而惩罚过轻是目前一个相当普遍的社会现象，成为鼓励人们越轨的一个重要因素。因此，增强对非法收入群体的打击力度已刻不容缓。治乱须用重刑，法不责众的局面决不能再持续下去了。
（三）在再分配领域内，重点解决居民中高收入群体的收入
问题，兼顾低收入群体的收入问题。
如前所述，居民收入分配中起点不平等的问题在我国表现得尤为突出，主要应在初次分配领域内予以解决，但毕竟竞争已经开始，结果已经产生，因此运用再分配手段调节过大的收入差距问题也不应忽视。之所以提出在再分配领域重点解决高收入群体的问题，是因为从我国实际情况看，运用财政再分配手段来调节过高收入的问题可能要比调节过低收入的问题更为有效，即通过征收个人累进所得税可削平“山峰”，却不易通过财政转移支付填平“山谷”。解决贫困人口的问题，更多的还需要依靠财政以外的其他经济手段才更为积极有效。
我国高收入群体目前分布已相当广泛，据社会学家保守地估计，我国年收入在5万元以上的家庭有500多万户，约占全国总户数的2%；个人家庭财产在百万元以上的也约有100余万户。其主要构成人员为私营企业主、部分个体工商户、三资企业中方高级管理人员、部分企业承包经营者、歌星影星名模、专业紧缺人才等。高收入群体的收入，只要合法，不论数额大小都受法律的保护。除国家征税外，不应限制他们的收入数量。对于这部分社会群体，传统计划经济的“先扣除，后分配”的模式已经失效，只能代之以市场经济通行的“先分配，后征税”的模式，逐步建立起以个人所得税为主，社会保障税、遗产税和赠与税为辅的税收调节体系对其收入进行再分配。同时在税收政策上应鼓励他们进行生产性投资。
由于个人所得税这一优质税种的征管难度很大，自实行以来偷漏税现象非常严重，可考虑按居民收入额划分为若干等级，对收入高的居民增大抽查比例，一经查出逃税，要给予严厉处罚。实行居民个人金融资产实名制，扩大个人支票使用范围，减少现金流通，以及运用计算机网络管理等方式，都是对个人收入实行监控的重要手段。此外，考虑到我国的簿计和稽核制度很不健全，公众建立法制意识和公民意识既需要相当长的时间，也需要政治体制改革的配套，因此，个人所得税的征收面一下子铺得过大，容易形成法不责众的局面，反倒培养了人们的逃税意识，也增加了税务部门的工作难度。因此可考虑提高个人所得税的起征点，把纳税人的数量控制在一定的范围之内，以便集中力量严加征管，并逐步积累经验，为若干年后大规模劳动者队伍陆续跨入纳税人行列铺平道路。
目前我国城市中，由于企业停产半停产发不出最低工资涉及的困难职工有1500多万，占职工总数10%，其中880多万职工处于贫困线以下。在近3000万离退休职工中，也有相当一部分人由于离退休工资标准低、企业亏损等原因，拿不到退休金或拿到的很少，入不敷出。目前已出台的社会保障制度改革措施，主要是为了解决由“单位保障”向“社会保障”转型的问题，试图为企业创造一个“平等竞争”的环境，而面对大范围出现的新型贫困人口群体——停产半停产企业中的待岗、下岗人员，却缺乏妥善的处置办法，有的企业每月只发给职工一笔几十元的生活费，有的干脆什么也不发，致使许多家庭生活发生困难，个别家庭陷入绝境。从长远角度看，经济的扩张和收缩，特别是产业结构的调整，以及经济体制的变革，都会使相当部分企业处于停产半停产状态，这些企业的待岗、下岗职工实际上是失业人员，他们的生计必须予以保障。因此，确立城镇贫困线，建立科学的筹集、发放失业救济金制度，应成为我国近期社会保障工作的一项重要内容，否则，上千万失业人员会成为城市社会不安定的一个重要因素。
至于全国农村6500万贫困人口的温饱问题，国家已经制定了“八七”扶贫计划，力争在2000年得到基本解决，这里不再说明。
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