我国财政补贴农业保险的困境及出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,财政补贴论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政补贴农业保险的困境
(一)财力有限
政府在财政上支持农业保险的方式一般有四种：保险费补贴、经营主体管理费用补贴、再保险补贴以及税收优惠。纵观我国开展农业保险业务的20多年，政府所给予农业保险惟一的优惠政策就是免征保险机构的营业税，这对促进农业保险的发展显然是远远不够的。(如表1所示)2000年我国财政用于农业的支出总共为1231.54亿元，其中农村救济费支出仅为40.41亿元。如果说发展农业保险就是要将政府直接的灾害救济转化为对受灾农作物的保险赔付，那么农业保险补贴资金除了由部分救济费支出来弥补之外。并不能过多的占用其他支农资金，因此，该年补贴资金的筹集就有很大的缺口。可见，在我国当前的情况下因财政实力有限，如果只拿出小部分资金来补贴农业保险，无疑是杯水车薪，起不到实质性的作用；如果大量补贴，农业保险的问题或许可以解决，却必将影响其他财政支出。而对于政府来说，不管对哪个行业进行支持，目标都应是实现社会福利的最大化，以牺牲其他行业的效益来补贴农业保险的做法是否值得，必须仔细考虑。
表1国家财政用于农业的支出单位：亿元
农业基本 农业科技
农村
年份 合计支农支出
建设支出 三项费用 救济费
1991347.57243.55 75.492.9325.60
1992376.02269.04 85.003.0018.98
1993440.45323.42 95.003.0019.03
1994532.98g99.70107.003.0023.28
1995574.93430.22110.003.0031.71
1996700.43510.07141.514.9443.91
1997766.39560.77159.785.4840.36
1998
1154.76626.02460.709.1458.90
1999
1085.76677.46357.009.1342.17
2000
1231.54766.89414.469.7840.41
2001 1456.73917.96480.81
10.2847.68
2002
1580.76
1102.70423.809.8844.38
2003
1754.45
1134.86527.36
12.4379.80
注：支农支出主要包括农业综合开发支出和农、林、水利、气象支出
资料来源：《中国统计年鉴2004》
(二)资金运作效率不高
1.政策性农业保险牵扯到政府、保险机构以及农民三方面的利益，复杂的运作和高昂的费用容易导致资源配置的低效率。龙文军(2004)曾对农业保险主体的行为进行博弈分析，发现在政府与保险公司的博弈中，在政府支持农业保险的情况下，政府收益为-2，保险公司收益为-1；而在政府不支持的情况下，政府收益为0，保险公司收益为-1。也就是说，无论政府支持与否，社会收益都为-1，政府根本看不到支持农业保险的真正经济收益在哪里，这也许可以解释当前政府为什么一直对农业保险的问题难以抉择。
2.政府给予农业保险补贴，特别是保费补贴，其主要目的是为了提高广大农民参与农业保险的积极性。但是补贴了保费是否就能提高农业保险的参与率呢?从表2可以看出，从1990年到2000年，美国两次提升对保费的补贴率，特别是在75％的保障水平下的补贴率由最初的16.9％增加到55％，增长幅度非常大，但是农民的参与率并没有得到显著提高，很多年份都是在40％左右徘徊，到2000年不过达到56％，而且还不排除国家强制投保的作用。可见农业保险参与率对保费补贴率的变化并不敏感。美国农业部还对农民进行过调查，结果表明，提高保费补贴并不能使参与率有相当程度的改变，无法鼓励没有参加农业保险的农民参保。因此，参与率得不到提高，政府的财政支出就可能是一个效率低下的行为。
表2美国一切保险农作物保险的参与率和保费补贴率
参与率
预期产量保障水平
年份 相关法规
(％) 55％ 65％
75％
85％
199040
1980年(农作
199133
物保险法)确 30％ 30％ 16.9％ —
199231
定的补贴率
199332
199438
199541
1994年(农作
199644
物保险改革法) 46.1％ 41.7％ 23.5％ 13％
199743
确定的补贴率
199846
199953
2000年(农业风
2000 56 险保障法)确定 64％
59％55％ 38％
的补贴率
注：参与率=农作物的投保面积/农作物的可保面积
资料来源：张晓云，外国政府农业保险补贴方式及其经验教训，财政研究，2004(9)，第64页
还有一个不容忽视的问题，即大量的补贴是否会进一步引发当事人的逆选择和道德风险。农业保险由于保险人和被保险人之间的信息不对称，本来就存在着逆选择，农户往往会选择高风险的对象进行投保，虽然原来的高费率能在一定程度上限制农户的这种行为，但经过政府补贴之后，农户的付费能力提高了，就很可能故意将资源转向高风险的项目配置，并且放弃预防风险的努力。而对于保险公司来说，在接受了政府的大量补贴之后，自身的生存压力自然会减轻，本来需要从市场上获得的利益现在可以由政府提供，很容易产生对财政补贴的依赖性。进言之，即使政府给了大量的补贴，农业保险给整个社会带来的效益也还是未知数，而且从资金投资的机会成本角度来看，如果将补贴农业保险的巨额资金用于对农业发展具有明显促进作用的农业基本建设，特别是农业科技研究，也许会产生更好的投资效果。我国的农业科技总体水平同发达国家相比落后很多，甚至不及一些发展中国家，2004年农业科技贡献率只有42％(发达国家一般为60％～80％)，这在很大程度上限制了农业资源利用效率和农业生产率的提高。而国家财政每年对农业科技的投入都在10亿元以下，2000年仅为9.78亿元(参见表1)，如果政府能够拿出80亿元的资金来补贴农业保险，倒不如投入农业科研，可能会带来更加巨大的社会效益。
(三)补贴标准难以确定
就补贴资金的数量来看，必须在政府能够负担、农民愿意参与、保险公司同意承保这三个条件之间寻求一个平衡点，即确定恰当的补贴标准。前面提到的一些国家的补贴率只能为我们提供借鉴，实际的补贴标准应该根据各国具体情况而定，而我国的现实国情恰恰使这个标准的选择成为政府的难题。
以保费补贴为例，对农户提供多少费用的补贴取决于农户的支付水平和政府的财政实力，我国农民的低收入水平决定了其对农业保险的支付能力不足，需要政府大量补贴，而政府财力有限又使这种补贴成为沉重的财政负担，这本身就是一对难以解决的矛盾。另外，由于我国各地区的自然条件和风险程度差别显著，甚至在一省或一县内都会表观出明显的差异性，故农业保险不能实行统一的费率，对保费的补贴也应根据不同的费率和风险情况确定具体标准。但实际上现有的农业保险业务并未能做到严格的费率区分，这时如果再实行统一的保费补贴率，各农户的保险责任和保费负担更加不对等，逆选择的行为就会进一步激化，最终困扰农业保险的发展。所以，最好的解决办法就是能够按照各地的风险制定差别费率，再结合当地的经济水平来评价农民的支付能力，从而确定精确的补贴标准。但是这项工作由谁来做，产生的费用谁来承担却是不易解决的问题。
对保险公司经营管理费用的补贴标准同样难以确定。补贴的越多，保险公司的积极性自然越高，但会不会像美国那样，政府补贴的资金成为保险公司更大的收入来源，还是很值得怀疑的。而且这样也很有可能使保险公司放松管理，不再从市场上追求利益，反而把注意力转到与政府的谈判桌上。因此政府必须对保险公司的业务经营管理情况有全面的了解，才能确定适当的补贴额度，美国农业部就有一个农作物保险公司(FCIC)，专门负责审核各个参与经营农业保险的私营保险公司和再保险公司的资格与其所开展的农险业务，以审定具体的补贴标准。而在我国农业保险发展尚未成熟的情况下，整个运作机制都不完善，很难有这样专门的部门来对保险公司进行监管。
二、财政补贴农业保险的出路
尽管财政补贴农业保险面临种种困境，但政府必须扶持农业保险的发展是不容置疑的。农业保险不仅能保障农民收入的稳定，还具有保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用，其利益是让会性的，政府有责任承担农业保险的部分成本。目前我国面临的挑战是如何摆脱财政补贴农业保险的困境，建立起一个国家财政能够支撑、在实践中也可以高效运作的农业保险体系。为此，可以从以下几个方面寻找出路。
(一)扩大筹资渠道，解决补贴资金的来源问题
1.调整财政支出结构和财政支农支出结构。近年来我国财政对农业投入的绝对额虽然有所增加，但是占财政总投入的比重却有逐年下降的趋势，特别是最近了几年，相对数降到了历史最低点，2003年仅为财政总支出的7.12％，见下图。如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入，这一比例还将更低，这种投入力度对于增强农业基础地位，提升农业的国际竞争力，显然是不够的。而我国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，为了建设现代农业、促进农民持续增收以及构建和谐社会，在财政收入和支出不断增加的同时，需要重新调整公共财政资源的分配格局，继续加大对农业的投入。另一方面，目前政府支农资金的支出结构并不合理，从表1可以看到，用于农业综合开发和水利林业建设的支出一直占有较大的比重，而水利、林业、生态等社会效益显著，受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，在一定程度上夸大了政府农业投入的规模。农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他政府投入无法完全替代的，更需要足够的投入保障，不仅要求国家重视和政策倾斜，而且应该改变财政救灾、支农的某些传统方式，从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分，或者从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分来支持政策性农业保险，扩大农业保险补贴资金的来源。
附图
图 农业支出占财政总支出比重变化
资料来源：根据《中国统计年鉴2004》数据计算而得
2.调整政策性补贴支出结构。我国的政策性补贴支出主要包括粮棉油价格补贴、平抑物价补贴、肉食品价格补贴和其他价格补贴，这项支出每年都需要几百个亿，2000年的补贴甚至超过千亿，达到1042.28亿元，近年虽有所回落，2003年也达到617.28亿元，仅对棉粮油价格的补贴就有550.15亿。粮棉油价格补贴、肉食价格补贴等也应该属于财政对农业的支持，这种支持政策虽然对稳定市场供应和提高农民收入有重要作用，却被认为是刺激生产、干扰贸易、扭曲价格作用最强的支持措施，被世贸组织《农业协议》列入限制使用逐步削减的国内支持。我国现在已经加入世贸组织，按照世贸组织的规则，对农业应该采取费用由政府财政开支、对生产不产生直接刺激作用的绿箱支持政策。因此，如果能缩减高额的国家政策性补贴支出而用于补贴农业保险，不仅可以使补贴资金的来源问题得到解决，也符合了《农业协议》的规定，可谓是一举两得。
3.从资本市场上筹集资金。农业损失特别是巨灾损失的发生极大地威胁保险人的生存和农业保险的持续发展，但将损失放入资金规模庞大的资本市场就显得微不足道了，如果能把资本市场资金引入农业保险，无疑对推动农业保险具有十分重要的意义。因此，政府可以引导保险公司优化资金的组织利用，协助保险公司发行农业保险债券，由资本市场来化解农业风险。这类债券的特点就是利率一般高于市场利率，但是在保险期限内，当灾害损失发生时，投资者的利息甚至本金将随损失程度的加深而减少。由于农业巨灾风险与资本市场具有极小的相关性，所以农业保险债券为投资者提供了一个很好的投资风险组合，对农业保险人而言，也扩大了资金来源，提高了分散风险和抵抗风险的能力。政府只要给予保险公司足够的政策支持，发行债券资金的增值部分则作为农业保险公司准备基金的积累，相当于政府间接对其进行补贴，从而在一定程度上弥补农业保险的赔付支付和管理成本，降低保险费用，提高农民的付费能力。
(二)选择合理的补贴方式，提高资金运作效率
现在不仅要保证足够的补贴资金来源，更重要的是寻找到更加合理的补贴方式，提高资金运作效率。然而不论对农民进行保费补贴，还是对保险公司进行经营管理费补贴，都有难以避免的缺陷，如果能找到一种新的补贴方式，或许可以达到更好的效果。笔者认为可以尝试对保险公司的赔付额进行补贴，即以较低的费率向农民出售农险产品，发生的赔付额和管理成本在保费收入无法弥补的情况下由政府承担。这种补贴方式包括几个要点：
1.补贴对象为保险公司。该补贴方式最大的特点就是将补贴数额与灾害发生后保险公司的实际赔付额挂钩，只要保险公司收取的保费不足以弥补其赔付额和管理成本，差额部分就由政府来支付。
2.以农民能够负担的保险费率为前提。如果完全按照商业化标准来制定保险费率，保险公司每年的平均收入和支出应该是持平的，不需要政府额外的补贴。这里之所以对保险公司进行补贴，而不对农民交纳的保费进行补贴，是因为这时保险公司制定的保险费率充分考虑了农民的收入水平和支付能力，完全在农户的承担范围之内，而按此费率收取的保费则难以满足对赔付额的支付。
3.对投保农户实行“无索赔奖励制度”。仅根据农民的支付水平而不考虑农作物的区域风险状况，所制定的费率将处于相对统一的水平，可能造成风险不对等，从而有失公平，因此，要根据投保农户随后各自的表现来形成差别费率，即如果没有索赔或者索赔较少，该农户下次对同种农作物投保时可支付较低的费率，索赔较多则可以适当调高费率，这样在一定时期之后，保险费率便会自动形成合理的区分。同时，政府不能对保费进行补贴干预，否则将无法达到由农户努力进行灾害预防而降低自己的缴费费率的目的。
4.政府的补贴资金应包括保险公司的合理利润。政府补贴的是保险公司的保费收入与赔付成本之间的差额，即一旦需要补贴，保险公司必定已处于亏损状态，因此财政补贴资金的数额要考虑到保险公司的收益，尽量使其利润达到行业平均水准，这样才能提高保险公司开展农业保险业务的积极性。
采取这种补贴方法，首先解决了补贴标准难以确定的问题，明确了补贴资金流向，最终受益的还是投保农户。同时，根据农户的索赔情况对保险费率进行区别划分，省却了细分不同区域保险费率的繁琐工作。另外，由于农户只有加强风险防范才能在下一次投保时获得一个较低的费率，也在很大程度上避免了农户的逆选择行为和道德风险的产生。
然而该方法的不足之处就是容易引起保险公司经营上的惰性，放松对农业保险业务的管理及风险的预防工作。但国家的政策性干预必然会影响通过市场途径配置资源的目标，导致经营主体职能的弱化，这是在任何一种补贴方式下都可能产生的问题，所以，政府应该尽快组建农业保险监管部门，对保险公司的经营行为进行严格的监督，定期审核保险公司的内部财务，参与制订险种业务标准并监督政策性资金的使用情况，协助保险公司一起及时预防风险，使灾害损失减少到最低。另外，由于费率的制定主要参考农民实际收入水平，采用这种补贴方式要考虑不同地区的具体情况，在农民收入水平相对较高的地区实施显然效率更高。
(三)财政补贴无法达到的效果由政策法规来弥补
政府在重视财政补贴的同时，也应给予农业保险相应的政策法规上的支持。因为不论采取哪种补贴方式，都不可能达到十全十美的效果，农业保险要想更快更好的发展，制度上的保障必不可少。我们知道，只有促使大量风险单位投保，才能满足大数法则，真正实现农业保险分散风险的作用；而农业保险的风险单位比较大，必须在较大的地域范围推行农业保险业务，才能在空间上分散风险，因此，政府有必要采取一定的强制性、区域性的投保措施，促进农业保险的有效需求，提高农户的参与率。另外，我国至今仍没有健全的农业保险法，农业保险经营的一些问题得不到法律的规范，农险经营机构的行为往往表现出很大的随意性和盲目性。只有将农业保险的立法工作尽快列入议事日程，才能有效地配合政府对农业保险的财政支持，为农业保险的发展找到出路。
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