国家自然科学基金 实行国库集中支付相关问题研究，本文主要内容关键词为：国库论文,国家自然科学基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国财税领域的改革重点大多是在财政收入方面，而财政支出管理中存在的问题比较突出，实行国库集中支付制度是财政支出管理改革的重要方面。长期以来，我国普遍实行以分散支付为主要特征的国库支付制度，也就是将预算确定的各部门和单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行设立的账户上，由各单位自主使用。这种制度下重复、分散设置账户，资金活动透明度差，缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为；资金使用效率低下；财政收支信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。为解决上述问题，我国借鉴国际上通行的国库单一账户制度，进行了国库集中支付制度改革试点。2001年，国务院确定国家自然科学基金委（以下简称基金委）作为试点单位，本文针对基金委实行国库集中支付改革的相关问题进行研究。
一、基金委资金拨付的原办法与新办法概述
（一）原办法
在未实行国库集中支付制度改革之前，基金委对于财政资金的分配和使用遵照1992年底开始实行的《国家自然科学基金资助项目财务管理办法》有关规定执行。该办法规定：科学基金委资助项目和重点项目经费按项目拨至受资助单位；重大项目经费按课题拨至受资助单位。其基本流程如图一所示，在部门预算的前提下，基金委定期向财政部领取一定数量的资金，财政部将资金从国库拨付到基金委的资金账户上，基金委将年度预算确定的当年新上项目的财政资金全部请领到基金委的资金账户上。基金委根据项目的进度以及对项目考核评定的指标，一般分两次将当年的资助资金汇划给课题项目承担单位。
图一 基金委财政资金支付原办法
原办法的主要弊端，一是资金账户设置重复且分散。预算资金一旦拨付给了基金委，就脱离了财政监督，各种挤占、挪用资金的现象无法控制。财政部门只能事后监督，导致整个项目管理越来越松散。财政资金拨付要经过多个中间环节才能到达收款人账户，导致资金到位慢，影响科学研究进度；由于财政资金被克扣、挪作他用，增加了资金风险，为腐败现象提供温床，削弱了国家对科学研究的支持力度。二是资金使用效率低下。财政资金分散在基金委在商业银行开设的各种账户中，基金委可以自由支配财政资金，超批预算的现象时有发生，使得本来应该得到资助的项目无力资助，不该资助的项目却得到了资助。由于财政资金缺乏监管，可能出现机关经费挤占项目资助经费的现象，使得有限的财政资金无法发挥最大的效率。三是资金沉淀量大，造成财政性资金供求的结构性矛盾突出。一方面，国家财政资金不足，不得不靠发行国债来弥补；另一方面，用于基金委的财政性资金大量沉淀，财政资金的使用效率低下。
（二）新办法
为解决上述存在的问题，财政部召开国家自然科学基金委、科技部和中科院有关会议，研究自然科学、高技术领域和知识创新基金自2001年实行国库集中支付管理方式。本次国库集中支付的改革是将基金委的资助项目经费纳入国库集中支付，用于基金委机关行政和业务管理的机关行政事业经费、项目组织实施费和信息网络建设费暂不纳入国库集中支付，仍由基金委银行账户支付。纳入国库集中支付的资助项目经费，由财政部在银行开设基金委无余额银行账户集中（监督）支付。2000年以前留存在基金委、已批准项目的应拨未拨款，今后仍由基金委从银行账户支付。2001年、2002年各类项目经费拨付方式见表一。
表一 2001、2002年各类项目经费拨付方式一览表
对于实行财政直接支付的项目，由基金委按批准的预算和用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门审核无误后，向代理银行签发支付令，并同时向中国人民银行国库部门发出支付信息，通过清算系统，实现支付并与国库单一账户进行清算，财政资金从国库单一账户直接划拨到收款人银行账户。
实行财政授权支付的项目，由基金委按批准的预算和用款计划，向财政部门提出授权支付的月度用款限额，财政部门批准用款限额后，通知代理银行，并同时通知中国人民银行国库部门，预算单位在月度用款限额内，自行开出支付令，通过财政支付执行机构转由代理银行实现支付，并进入全国银行清算系统，与国库单一账户进行清算。
二、基金委实施改革试点工作初见成效
基金委实行国库集中支付制度以来，已初见成效。主要表现在：
一是基本解决了财政资金层层拨付、流转环节多的问题。纳入财政直接支付的资金，实现了从国库单一账户直接支付到用款单位或商品中劳务供应商的要求；纳入授权支付的资金，只有支付行为发生时，才流出国库。各中间环节不再有资金闲置、沉淀，资金支付比较快捷、顺畅，最大限度的发挥了财政资金的效率。
二是提高了财政资金使用的透明度，基本解决了财政资金支付过程中可能出现的截留、挤占、挪用等问题。由于预算单位的账户上没有资金余额，预算单位只能按照财政下达的额度和用途支用资金，并且在银行的信息网络监控下，透明度比较高，从源头上防止违纪行为的发生。
三是变事后检查监督为全过程监督。过去财政资金直接拨至受资助单位，受资助单位对收到的资金怎样使用、何时使用，财政部门无法全面、及时、准确掌握，只有待单位上报会计月报表时才能知道，这是典型的事后监督。在国库集中支付制度下，首先对资助单位的用款计划进行审核，对没有预算指标的用款式计划不予审批；其次是单位的支出行为发生时，无论是财政直接支付，还是授权支付，对不符合规定的支付以及没有计划的拨款申请，都能在事前发现并加以制止，从而形成了对财政性资金支付的全过程监督。
四是提高了预算单位财务管理的水平。国库集中支付制度实施后，预算单位通过用款计划申请财政资金，控制资金使用，资金使用的计划性、科学性和规范性加强。在政府财政管理信息系统的支撑下，资金支出管理内容上更加细致，时间上更有主动性，预算资金的管理水平明显提高。
五是强化了基金委的管理观念，规范了科学基金项目的管理。资金支出管理的规范为基金项目管理的规范提供了前提，基金项目管理的规范是资金支出管理规范的保证，实行国库集中支付，强化了基金委的管理观念，对资金支出管理和项目管理都有好处。
三、实行国库集中支付后基金委所面临的难点与问题
（一）面临的难点
1.基金委在转换传统的预算管理观念方面需要一定过程。部分课题承担单位、科学家、科技工作者、课题主持人仍习惯于过去的资金拨付管理方式，对新的资金拨付管理方式的适应尚需时间。
2.既得利益的损失阻碍改革的进程。在原来的支付条件下，基金委具有资金的分配权，大量的项目资助资金存入银行或进行投资，可以衍生利息和其他利得，各项目承担单位在使用资金时，预算约束性不强。国库集中支付制度改革后，这些不规范的权力和利益将不复存在，部门既得利益的刚性将受到了遏制。
3.现行法律、法规滞后。国库集中支付制度改革后，信息网络的实际运用程度不高，为基金委实行国库集中支付制度带来困难。
（二）面临的问题
1.结存项目经费亏空问题。在分散支付方式下，财政资金的拨付和对财政资金的使用都缺乏规范性，超批项目预算的情况时有发生，加之基金委内部管理方面的问题，基金委各部门对项目库中应拨未拨经费与账面数额是否相符缺乏了解，出现结存项目经费亏空问题，使得部分结存项目因无资金保障而无法按时、高质量地完成。基金委财务局对历年资助项目经费存量进行清理，结果基金委财政补助余额结存共亏损7000余万元。
2.项目计划与财政预算衔接、平衡、协调问题。基金委超预算批复项目问题比较突出，改革过程中项目计划与财政预算衔接、平衡、协调的问题凸现出来。对项目资助的数量与强度应与财政投入的资金数成正比，否则容易形成项目上马而资金不到位，或者资助项目数量和强度大起大落的现象，这些都不利于科学研究的开展，会对中国科技界带来负面影响。
3.管理费用渠道问题。基金委目前的管理费用经费来源不规范，除了从财政当年预算中提取3%的项目组织实施费外，还包括部分部门经费中的一部分、每年评审费收入、定期存款利息和科技成果转化收入等。一部分管理费用存在重复提取的现象，使得预算的分配和执行不能反映客观的经济活动。实行国库集中支付制度后，不规范的、重复提取的管理费用渠道都将取消，这会给基金委的日常管理带来困难。
4.关于逾期存款风险问题。根据国家科委（现科技部）、财政部在1992年下发的(92)国科发财字661号“关于印发《国家自然科学基金委员会事业收入管理暂行办法》的通知”中指出，基金委将科学基金部分间歇资金存入金融机构或非银行的金融机构。目前基金委有近1.34亿元定期存款及科技成果转化逾期未归，占压了科学基金。经法院判决虽已全部胜诉并进入强制执行阶段，但法院的强制执行面临很大困难，实行国库集中支付制度对现有资金的存量将是一个挑战。
四、解决问题的政策建议
（一）坚持科学规划、整体实施的原则
科学基金是保证和促进我国基础研究和应用研究的重要条件，为保证国库集中支付制度改革的顺利进行，应以“平稳过渡”为目标，坚持科学规划、整体实施的原则。具体设计步骤如表二所示：2003年要实现所有资助项目经费和机关经费纳入国库集中支付的范围，2004年要将基金委的机关经费，包括行政事业经费（含人员经费和公用经费）、项目组织实施费，信息网络建设费和基本建设预算支出等也采取直接支付的方式。
表二 基金委经费拨付改革设计步骤
在财政预算方面，要与经费拨付方式改革同步，逐步实现由批准预算向支出预算的转变。批准预算是指按照财政部年度预算、资助项目经费预算，按照年度拨款比例分别拨款。特点是财政部批准预算大于当年支出预算，执行年度将滞留大量的间歇资金。支出预算是指按照财政部年度批准预算，按照当年支出预算安排以前年度应拨未拨项目经费和当年批准项目的当年支出经费。特点是财政部批准预算等于资助项目支出预算，由以前年度批准项目的当年支出和新批准项目的当年支出组成。
（二）改革过程中的具体问题应具体分析、合理解决
1.对于结存项目经费亏空问题，应进一步清理家底。清理家底后，若确实亏空，可采取减少超计划批准项目的办法弥补亏空，也可降低超计划批准项目的支持力度，若二者仍无法弥补亏空，则应向财政部门申请从当年基金中扣除或相应增加预算。
2.对于项目计划与财政预算相匹配的问题。关键在于两点，一是强化预算约束，正确处理可能与需要之间的关系。二是完善基金委内部项目审批制度，发挥项目审批的管理和协调职能。
3.由批准预算向支出预算过渡问题。改革制度，尽快实现由批准预算向支出预算的转变，以减少基金委的资金存量。基金委内部应加强基础管理，明确各部门职责。
4.关于基金委管理费用的渠道问题。重点应从以下方面加以解决：①基金委机关经费在预算中列入、列足。随着基金的逐年增长，如果机关经费预算比原来提高一个百分点，即按照基金的4%计列，基本可以满足机关运行的需要。基金委机关应当停止定期存款和科技成果转化以及其他经营活动，全力以赴管理基金。②稳定基础科学管理人才队伍，在条件具备的情况下，对管理专家实行绩效津贴制度。③在政策允许范围内，适当考虑增加联合资助项目，从中按规定提取管理费，用于相关人员的规定开支。④完善基金委内部管理制度，加大内部管理力度。
内部管理制度方面，基金委所有财务事项应由财务局统一管理。内部管理力度方面，一是基金委应将以前明显超标或不合理的支出降下来，如书报费等。按照合法、合理和合情的原则进行调整。二是千方百计节约经费，发动群众提出合理化建议，采取强硬措施和手段降低支出。三是加强教育，树立管好、用好基金的观念。提倡大家都来关心和管理基金，人人都要加强节约一分钱、用好每张纸的观念。四是委内出国经费要削减和控制，不再单批委外出国费用。
5.关于逾期存款风险问题。基金委应在加强清理的同时，加快解决纠纷的速度，尽最大可能回收国有资金，降低对科学基金所造成的损失。对于确实回收不了的资金，可以按照问题终结时间的不同，采取逐步消化的办法，在基金委风险基金和事业基金的额度内先消化一部分，内部消化不了的部分，视数额大小，向财政部请示。
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