“激活”与“吸纳”的互动——走向协商民主的中国社会治理模式，本文主要内容关键词为：互动论文,中国社会论文,民主论文,走向论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1000-5919(2013)02-0141-06
从政治学的角度，治理包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。①我们观察到，当代中国的社会治理模式具有鲜明特色，公共社会成长并不断“激活”既有的制度设计，而国家则能够比较充分地“吸纳”新的社会力量，这种互动，构成了通过协商走向善治的中国道路。
党的十八大报告提出，要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”②。这为我们进一步坚持中国特色民主与法治道路，加强和改进社会治理，实现社会和谐与国家的长治久安指明了方向。
一、社会治理的新力量
改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，政府职能转变，从许多经济和社会管理领域中退出，变全能政府为有限政府。生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐等议题逐渐成为中国治理改革的重点内容。③同时，中国迅速向工业的、城镇的、开放的现代社会转型，尽管历史形成的城乡二元结构依然存在，但出现了单位制、街居制与新兴的社区制并存的趋势，社会阶层的分化导致利益诉求的多样性，物质主义与后物质主义的价值观同时呈现。
公共社会得到了充分发展。私人领域、志愿性社团、公共领域和社会运动是公共社会的四个结构性要素，在社会治理中日益发挥重要作用。④从国家和社会的关系看，唐士其1996年曾对未来中国国家和社会的关系提出过“强国家—强社会”的预期模式，即国家与社会之间主要不是对立和冲突，而是一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系。⑤在今天的一些地区、一些领域，当“强国家”继续存在之时，一个更强的社会是否也在出现？是否在一定程度上已经出现这样“强国家—强社会”模式的趋势？基于中国第三部门和新社会运动飞速发展的事实，得出相对乐观的结论并不困难。
第三部门的发展 从发达国家的经验看，第三部门(非政府组织)的发展以及由众多非政府组织参与的治理，不仅是解决发达国家“政府失灵”与“市场失灵”问题的有效手段，更是克服非西方国家存在的各种政治弊端的重要途径。《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》颁布以来，第三部门在中国得到迅猛发展。民政部《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国登记在册的社会组织共45.7万个，其中社会团体25.3万，民办非企业单位25.2万个，基金会2510个。第三部门在环保、教育、卫生等诸多领域，已初步发挥了社会整合与协调的功能。近年来见诸报端，引发公众关注的治理议题中，经常可以看到第三部门的突出作用，例如NPO“21世纪教育研究院”推动异地高考、NGO“自然之友”保护圆明园湿地、NGO“北京文化遗产保护中心”保护梁思成故居等案例。
新社会运动的兴起 六十年代以来在西方发达国家中出现的所谓新社会运动，是指同阶级斗争型的工人运动等旧社会运动相对而言的，诸如女性解放运动、环境保护运动、地方分权运动之类的社会运动。⑥当代中国的历史街区保护运动就是一种典型的新社会运动。上世纪90年代以来，大规模的城市更新带来文化遗产的破坏。为此，以志愿者为核心的历史街区保护运动，在北京、南京、天津、哈尔滨、广州等历史文化名城日趋活跃，并以各种途径影响地方政府的城市政策。历史街区保护运动关注的城市更新，正是当代城市政治学(urban politics)的核心议题之一，如达尔在《谁统治》中对美国多元民主的考察，即是通过在纽黑文市选择旧城更新等三大核心议题展开的。⑦
第三部门和新社会运动等公共社会的新力量的活跃，显示出构建更为良性的社会治理模式的可能性。在环境和文物保护两个重要的治理领域中，环境保护部副部长潘岳评价环保组织，通过与各级环保部门合作或自发在社会上开展了大量活动，在促进公众的环保参与、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施等方面发挥了重要作用；时任国家文物局局长单霁翔认为，志愿者和社会人士在文化遗产保护中显示出“不可低估，无可替代”的力量。⑧按照巴克莱奇(Peter Bachrach)和拜拉茨(Morton Baratz)的《权力的两方面》一文观点，在决策制定之外，议程设置也是权力的一个重要方面。⑨王绍光曾借鉴其观点，指出中国议程设置中有六种基本模式。他认为，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。⑩在后四种模式，我们均可看到新的社会力量对设置政府议程的作用。如果用政治权力的三个层次或维度：政策制定、议程设置、偏好塑造，我们都会发现今天中国的第三部门和新社会运动的影响力。(11)不少案例已经显示，社会治理的新力量，其作用已经不止于设置政府议程，还可以修正政府的决策，并影响其价值偏好，甚至在地方立法、城乡规划等制度层面发挥作用。
二、公共社会“激活”既有制度设计
公共社会的发展，新社会力量的兴起，对中国的社会治理提出了新的课题：“国家”如何对“社会”的变迁作出回应？我们发现，在中国的社会治理中，存在着一种双向互动：一方面是公共社会的新力量不断“激活”既有制度设计，以各种路径有效参与治理；另一方面是国家以各种渠道在治理中实现对新社会力量的“吸纳”。通过“激活”和“吸纳”的互动过程，公共社会利用既有制度设计中有效的政治资源，实现了国家与社会之间的协商。这种互动是中国式协商民主的生动体现——政治决策更多地体现了政治利益与政治观念之间的沟通与交流，而不是简单的力量对比。
所谓“激活”，是指社会力量通过国家提供的政治参与的法理基础和制度空间，在治理中发挥作用的同时，使既有制度设计发挥更大活力的过程。今天的社会主义民主政治的主要制度安排，可上溯到新中国成立之初的制度设计理想。人民共和国建立之后，逐步形成了一套既不同于西方民主，又有别于苏联体制，强调人民主权和“群众路线”的人民民主制度。在上个世纪50年代所建立的人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众的自治制度，至今仍是中国民主制度的基本构成。新中国的成立牢固树立起人民主权的观念，从1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》到1954年颁布第一部宪法，在法律上使有政治参与权的主体扩大到全体人民，尤其是几千年来被压在社会底层的劳动人民。王绍光评价说，“如果说在传统社会和民国时期政治参与是精英们的禁脔，新中国则开启了工农大众参与政治的大门”(12)。
当然，理念并非现实。从治理角度看，改革开放前治理主体的单一化，即所有权力集中于唯一的权力机构，形成了一元治理体制，并不利于发挥人民的创造性和自主性。(13)但是，人民民主、政治协商、群众路线等既有制度设计中的核心理念，为今天社会力量参与治理提供了丰富的法理基础。
改革开放以来，政治体制改革使既有制度设计焕发出新的活力，为社会力量有序参与治理拓宽了新的制度空间。根据执政党所宣示的执政理念和全国人大、国务院颁布的法律法规，一批新型参与渠道的出现，如政府信息公开制度，政风行风热线及网络问政，各种论证会、听证会、座谈会，行政复议和行政诉讼制度等，使公民有序参与的制度空间大为扩展。这些渠道无疑具有鲜明的时代特征，但究其渊源仍可视为是既有制度设计的自我调整和完善。既有制度设计中本来就有群众来信来访、政协委员提案、舆论监督、内参等老的民意采集机制，随着政治改革的深化，社会力量充分利用新的渠道与老的机制，焕发出前所未有的建设性力量，以各种途径“激活”既有制度设计，使其更具活力地回应社会的诉求。
社会力量“激活”既有制度设计有以下几种可行的路径。(1)网络问政机制，是指近年来公民通过市长信箱、微博问政、网络发言人论坛等网络平台行使知情权、参与权、表达权和监督权的机制。当下热议的“微博问政”中，就有环保志愿者长期关注PM2.5的排放问题并形成微博热点，与线下的环保运动共同促成了环保部门公布PM2.5数据的典型案例。(2)上书机制，是指有声望的学者、社会知名人士、党内“老同志”等，通过给当地或中央的领导直接写信反映问题的机制。如据媒体公开报道，近年来在环保组织的推动下，多位院士和学者就恢复建设国家植物园、抢救三峡珍稀植物、保护甘南黄河重要水源补给区生态环境等许多重大环保问题，多次上书国家领导人，均获得批示和重视。(3)政协提案机制，是指通过政协委员、人大代表的两会“提案”和日常性“社情民意”通道，向政府传达民间的声音。例如自然之友、绿家园等环保组织一些全国政协委员的支持下，多次将环保提案上交到全国“两会”。(4)舆论监督机制，是指通过媒体报道对政府进行监督的机制。如NGO大力推动的“异地高考”问题社会大讨论，对教育体制改革成功施加了影响。(5)内参机制，是指通过官方核心的新闻机构，向中央或地方的政府高层递送的政治和社会动态信息，高层则用“批示”的方式提出解决办法。如黑龙江文化遗产保护志愿者团队主要成员、《黑龙江日报》记者曾一智，多次为文物保护问题撰写内参，经省市领导批示后屡获成功。(6)“民告官”机制，是指利益相关人在第三部门及志愿者的帮助下，通过行政诉讼或行政复议纠正政府的偏差，施加压力。如无锡居民在文保志愿者的支持下，对地方政府部分拆毁省级文物保护单位小娄巷的决定向国务院提出行政复议，获国务院法制办的支持。
从政府运行的实际情况看，这些“激活”路径也同政府获取民意的主要渠道相符。我们曾对某市市委办公厅工作人员进行过深度访谈，印证了“激活”路径的有效性。该市市委办公厅承办领导批示的来源分作以下几类：一是上级批示交由市领导办理的，二是政府内部报上来的信息，包括宣传部门采集的舆情动态，三是新华社等机构的内参，如“国内动态清样”等，四是社会知名人士的上书，五是具有典型性的群众来信。
“激活”路径固然有新时代的特点(如网络时代的新媒体、市场化的都市报的作用)，但背后仍然体现了既有制度设计的痕迹。舆论监督机制和内参机制，可以看到政府重视舆情民意的传统。网络问政机制和上书机制，可以理解为“人民来信”的新体现。依靠政协委员、知名人士等实现的上书机制、提案机制，正是基于他们既有类似“乡绅”代表一方民意的功能，又通常具有专业性意见，从而获得国家的尊重。“激活”路径与既有制度设计之间的密切关系，可以通过新制度主义“路径依赖”的分析框架得到较好解释。
三、国家对社会力量的“吸纳”
国家对新社会力量的强大“吸纳”能力，是治理中“双向的互动”的另一方面。实际上，“激活”与“吸纳”是一个硬币的两面，“激活”意味着社会力量在国家提供的制度平台上，通过协商影响治理，“吸纳”则是国家通过制度创新为社会力量参与治理提供更多的协商机会，而两者都取决于国家能否与时俱进、构建功能更强大的协商民主的机制体制。
这里讨论中国社会治理中的“吸纳”，其途径并非只有金耀基所谓“行政吸纳政治”的单一渠道。金耀基在解释香港的治理时，曾提出“行政吸纳政治”，将其定义为“一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性”。(14)
我们进一步扩大了“吸纳”的内涵——通过协商民主的方式，对不同层次的对象，以不同的途径，使精英的意见、第三部门和社会运动的声音、普通民众的诉求，都纳入到政治决策程序之中。“吸纳”既是一些部门和地方(“条”与“块”)制度创新的产物，也是国家政治体制改革深化过程中的全局性的发展趋势。从“块”的层面看，“温岭恳谈会”等地方性政府创新已经积累了相当的经验；从“条”的层面来看，社会力量有序参与治理日益受到国家部委的重视和支持，比如国家文物局《关于进一步发挥文化遗产保护志愿者作用的意见》、环境保护部《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等文件的出台，正是国家注意在文保、环保等治理领域中“吸纳”社会力量的体现。
国家重视对社会力量的“吸纳”的原因可以归结为三点：第一，来自国家对民心民意的重视与回应(accountability)。尊重民意有着深厚的中国政治传统，既有“民贵君轻”“民为邦本”等儒家思想的渊源，也有执政党在革命年代提出的“群众路线”的传统。第二，从中央和地方关系看，“吸纳”可以增加对地方的制衡。尽管“条条块块”之间的分歧不乏权力分配的考量，但地方政府经济优先的发展惯性，已经同新的可持续发展理念存在差距。正是这种离异使得中央政府部门产生了“吸纳”社会力量的动力，以寻求更多的借力支点。第三，治理中专业主义(professionalism)的考虑。有学者认为，有效治理需要具有专业化的人才，来促进地方的发展和提供公共服务。专业主义是所有文明进步最重要的因素之一，在很多领域甚至比选举本身还要重要。(15)由于专业人士的积极参与，第三部门和新社会运动的诉求更符合专业主义的治理精神。
“吸纳”的制度化，是确保政治稳定和良善治理之间达成平衡的关键。在亨廷顿看来，制度化是组织和程序获得价值观与稳定性的一种进程，政治现代化取得成功的关键正是在于政治的制度化。(16)回到中国的实践，正如有关学者所指出的，在人民主权原则已得到普遍认同的情况下，通过良好而可行的制度安排来切实保障人民当家做主，真正构成了民主政治建设的头等要务。(17)“吸纳”的制度化，需要在对既有政治资源的继承与创新的基础上，重点加强两个层次上的协商民主。
第一，通过政治协商制度对新社会力量，特别是对第三部门和新社会运动的吸纳。党的十八大提出，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”(18)。这就为进一步改善政治协商制度的吸纳能力指明了方向。在政协组织、民主党派中，要吸纳更多社会组织的代表，通过新时期的“统一战线”，使新的社会力量通过政治协商制度中的“两会”提案和日常的“社情民意”等制度性渠道同国家进行协商。环保、文物、教育等专业行政部门，可以同社会组织、社会运动的代表通过咨询会、座谈会、听证会等形式建立稳定的联系。这一层面“吸纳”的关键，是政协组织、民主党派、行政部门同新社会力量之间，建立起更为公开透明、制度化的沟通渠道，从而通过协商解决公共治理，特别是环境、文化、教育等后物质主义治理面临的突出问题。
第二，拓宽基层民主协商的渠道，依靠“群众路线”，实现对普通民众意见的吸纳。维巴(Sidney Verba)等人将政治参与界定为旨在影响政治体系的活动，在参与投票选举外，社区工作、接触政府工作人员、参加政治会议、沟通和交流也是政治参与的重要内容。(19)对于普通民众，他们更关注社区管理的参与，维护切身利益，因此社区层次的基层民主协商显得尤为重要。基层民主协商应该发扬“群众路线”的传统，沟通科层的行政系统与扁平的基层组织，使得“群众路线”在新时代发挥出作为“逆向参与模式”，即“强调决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与”的优势。(20)这个层次的吸纳，需要将热心社区事务、在群众中享有威望的社区工作者、退休干部、社会知名人士，纳入社区议事机制，使其发挥类似传统社会中“乡绅”的作用，成为国家和社会之间的中间层，从而解决社区治理面临的突出问题。
四、作为结论的展望：走向协商民主的治理
协商民主作为一种新的民主理论，近年来得到越来越多的关注，并被广泛实践。协商民主使政治决策更具开放性、也更加理性化，在一定程度上克服了普通民众因感觉到自己对决策无能为力而出现的政治冷漠，以及由此产生的“民主赤字”的问题。十八大报告中也明确提出，健全社会主义协商民主制度的意义，就在于广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。
中国特色的协商民主到底具有怎样的内涵？这必须放在现有制度、体系、理论、道路之中来讨论。本文对“激活”与“吸纳”的总结，表明源自既有制度设计的中国特色的协商民主具有强大的调适能力，能够随着时代的发展不断焕发出新的活力。可以预见：随着协商民主制度的健全，社会“激活”的路径将更加丰富和完善，国家“吸纳”的能力将更加强大和全面，中国的国家—社会关系不是二元对立的，而更有可能构建出一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系。
当然，“激活”与“吸纳”只是对中国业已出现的治理趋势的一种解释，并不代表“善治”的目标已经普遍实现。中国道路还在探索、创新的过程之中，更多的既有制度设计需要被创造性地“激活”，更多的新社会力量需要被体制所“吸纳”，这些都取决于政治体制改革的持续推进。也正如有关学者所指出的，在扩大社会主义民主的实践中，关键是如何为国家的制度安排不断提供有益而又有序的民主增量。在此过程中，“一方面要结合本土的实情从学理上加以研究，另一方面要在实务上进行模拟、试验，以期成熟推广之，在学理与经验的互动中为构建一个和谐社会而推进国家的制度建设”(21)。进一步发展协商民主，就应当不断从学理和经验的互动中进行总结反思和创造，改革不停顿、开放不止步，从而增强我们的理论、制度、道路自信，使中国特色的协商民主具有更加强大的生命力。
收稿日期：2012-12-12
注释：
①俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。
②《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，新华社北京2012年11月17日电。
③俞可平：《中国治理变迁30年(1978－2008)》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。
④本文对Civil Society采用“公共社会”的译法，对此概念诸译法的辨析，参见唐士其：《全球化与地域性——经济全球化进程中国家与社会的关系》，北京：北京大学出版社2008年版。有关公共社会的结构性要素的研究，参见何增科：《公民社会和第三部门研究引论》，《马克思主义与现实》2000年第1期。
⑤唐士其：《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，《北京大学学报》1996年第6期。
⑥Alain Touraine,La voix et le regard:sociologie des mouvements sociaux,Paris:Les 
ditions du Seuil,1978.
⑦罗伯特·A.达尔：《谁统治：一个美国城市的民主和权力》，范春辉等译，南京：江苏人民出版社2011年版。
⑧分别引自《潘岳出席环保社会组织工作座谈会》，《中国环境报》2012年4月23日；单霁翔在第三届“薪火相传——中国文化遗产保护年度杰出人物”颁奖仪式上的讲话，2010年6月12日，无锡。
⑨Peter Bachrach and Morton Baratz,"Two Faces of Power,",American Political Science Review,vol.56,no.4(Dec.1962),pp.947-952.
⑩王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。
(11)关于政治权力的三个层次或维度，参见Steven Lukes,Power:A Radical View,London:Macmillan,1974.
(12)王绍光：《政治文化与社会结构对政治参与的影响》，《清华大学学报》2008年第4期。
(13)俞可平：《中国治理变迁30年(1978—2008)》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。
(14)金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，《中国政治与文化》，香港：牛津大学出版社1997年版。
(15)郑永年：《中国的民主化及其限度》，《联合早报》2011年3月22日。
(16)Samuel P.Huntington,Political Order in Changing Societies,New Haven:Yale University Press,1968.
(17)张凤阳：《“民主政治”的古典内涵及其现代演变》，《中国政协理论研究》2011年第4期。
(18)《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，新华社北京2012年11月17日电。
(19)S.Verba,H.N.Norman and J.Kim,The Modes of Democratic Participation:A Cross-National Comparison Berkeley Hills,Calif.:Sage Publication,1971.
(20)王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，《学习月刊》2009年第23期。
(21)闾小波：《从对抗到和解：中国政治发展道路的两次转轨》，《江苏社会科学》2009年第3期。
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