论军事立法权的依据，本文主要内容关键词为：立法权论文,军事论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
立法法研究
军事立法权，包括全国人大及其常委会制定军事法律的权力，中央军委制定军事法规的权力，国务院与中央军委联合制定军事行政法规的权力，中央军委的下一级军事机关制定军事规章的权力，以及享有规章制定权的国家部委和地方政府与军事机关联合制定或单独制定军事行政规章的权力。目前，军事法律、军事行政法规和军事行政规章这三种军事法的渊源在宪法上已有规定，而军事法规和军事规章在宪法上没有直接规定，因此，对于中央军委及其下一级军事机关的军事立法权在学术界有不同看法。本文着重论述中央军委及其下一级军事机关的军事立法权的依据。
一、中央军委及其各总部、各军兵种、各军区事实上一直在行使军事立法权，制定了大量的军事法规和规章。军事机关制定军事法规的历史可以追溯到人民军队和革命根据地人民民主政权的初创时期。早在1929年，中共红四军第九次代表大会决议（即古田会议决议）中就规定“编制红军法规，明白地规定红军的任务，军事工作系统和政治工作系统的关系，红军和人民群众的关系，士兵会的权能及其和军事政治机关的关系。”红军时期，中央军委不仅制定了许多规范军人行为的军事规章（如1930年的《中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》、1933年的《中国工农红军纪律暂行条令》、1933年的《中国工农红军暂行编制法》等），而且，还行使政权机关的立法职权，制定了在革命根据地普遍适用的一些重要的法律，例如1930年中国革命军事委员会颁布的《土地法》、1931年第一次全国工农兵代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1932年第一次全苏大会颁布的《中国工农红军优待条例》等。1949年2月中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》、明确规定：“在无产阶级领导下的工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新法律为依据。在人民的新法律还没有系统的发布之前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议为依据。”这个重要文献，肯定了新中国成立之前人民解放军发布的各种纲领、法律、条例、决议的法律地位。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法规定，中央人民政府组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关。这个重要法律，又为中央军事委员会在建国后继续行使立法职权提供了依据。人民革命军事委员会作为中央人民政府的组成部分，行使着法定的立法职权。从建国后到1993年，由中央军委单独或与国务院联合发布的条令、条例等军事法规已有975件，由三总部、各军兵种、国防科工委、各军区发布的军事规章达19,885件。这些军事法规、军事规章体现了党和国家的的建军思想和建军方针，贯彻了宪法和法律所确立的关于国防和军队建设的基本原则和基本制度，初步形成了我国军事法体系的基本框架。
二、国家军事机关制定军事法规、军事规章的权力不仅事实上存在，而且为国家法律和最高国家权力机关认可。例如：六届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国兵役法》第六条规定：“现役军人和预备役人员，必须遵守宪法和法律、履行公民的义务，同时享有公民的权力；由于服兵役而产生的权利和义务，除本法的规定外，另由军事条令规定。”该法第七条还规定：“现役军人必须遵守军队的条令和条例”。这些规定既是对军事机关制定条令、条例等军事法规权限的肯定，也是对条令、条例等军事法规效力的认可。在其他一些法律中也有类似的规定，如七届全国人大常委会二次会议通过的《中国人民解放军军官军衔条例》第三十三规定：“人民解放军由总参谋部、总政治部根据本条例制定实施办法，报中央军事委员会批准后施行。”同次会议还批准了由中央军委发布的《中华人民共和国军事设施保护法》第三十六条也规定：“国务院和中央军事委员会根据本法制定实施办法。”
三、国家军事机关行军事立法权，符合我国立法体制改革的方向。新中国立法体制的变革经历了三个时期。第一个时期是建国伊始，立法权在中央人民政府统一领导下分级行使。省、市、县人民政府均有权制定与省政、市政、县政有关的暂行法令条例或单行法规，报告上一级人民政府批准或者备案。第二个时期是“五四宪法”确立中央一级立法体制。宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一的机关”。第三个时期就是中共十一届三中全会以来不断改革形成的统一的多层次的立法体制。首先，在1979年五届人大二次会议上作出重大决策，赋予地方（指省、自治区、直辖市）以制定地方性法规的权力。彭真同志在五届人大二次会议上所作的《关于七个法律草案的说明》中指出：“根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验，这次提出的草案（指《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（草案）》），规定省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可制定和颁布地方性法规”。这样，就改中央一级立法体制为中央和地方两级立法体制。1982年五届人大五次会议修改通过的宪法，对这一改革作了明确肯定，同时规定国务院有权制定行政法规，部、委可以制定规章；民族自治区地方有权制定自治区条例和单行条例。后来，全国人大陆续授权国务院对改革开放中制定法律尚不成熟的问题，可以先制定单行条例或规定；授权广东、福建、海南和深圳、厦门等经济特区，可以制定单行的经济法规。中央军委制定军事法规、总部和各大单位制定军事规章，与中共十一届三中全会以来国家立法体制的改革方向是完全一致的。
四、国家军事机关行使军事立法权是由我国宪法确立的国防建设和武装力量领导体制所决定的。现行宪法虽然没有对中央军委制定军事法规的权限作出规定，但在规定国务院“领导和管理国防建设事业”的同时，明确规定了中央军委“领导全国武装力量”。国务院中央军委分别作为国家的最高行政机关和最高军事机关，在其职权范围内，根据宪法和法律制定军事行政法规和军事法规，是保证其有效地行使职权的需要。对国防建设事业的“领导和管理”需要通过制定行政法规来实施。正如中共中央1993年2月向七届全国人大常委会所作的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出的：“中央军委可以而且已制定适用于军队内部的军事法规，宪法中可以不再作规定”。
五、国家军事机关行使军事立法权是健全社会主义法制和实现依法治军的需要。社会主义法制要求把国家和社会和各项事务都纳入法制轨道，国防建设和武装力量是其中不可缺少的重要方面。建立完备的军事法体系，把国防建设和武装力量建设纳入统一的法制轨道，是健全社会主义法制和实现依法治军的重要标志。而要建立完备的军事法体系，就必须赋予军事机关立法权。一方面，最高国家权力机关包揽所有的立法制定活动是难以胜任的，必须在统一的原则下，按权限逐级逐层地对军事活动进行规范、调整。另一方面，国家法律确定的一些原则规定也需要通过军事机关制定的军事法规和规章来贯彻落实。据统计，在现行军事法律中，有半数以上的都有要求或者授权军事机关制定实施办法或细则的条款。在普通法律中，也有许多要求或者授权军事机关“另行规定”的条款。
中央军委高度重视军事立法工作。中央军委主席江泽民1990年4月签署发布的《中国人民解放军立法程序暂行条例》，已对军事机关制定军事法规和军事规章的权限作了划分，规定：“军事法规由中央军委制定，军事规章由军委各总部以及国防科工委、军兵种、各军区制定”；“调整对象属于国防建设领域、涉及地方人民政府、社会团体、企事业单位和公民的军事行政法规、军事行政规章，分别由中央军委会同国务院，军委各总部、国防科工委会同国务院有关部门联合制定。”对军事机关制定军事法规和军事规章权限的上述划分，是符合我国目前的立法体制的，在实际工作中也比较顺畅。
六、军事立法权符合授权立法原理。1504年，英国建立授权立法(DelegatedLegislation)制度，议会授予有限的权力的人或机构在限定的范围内制定法律，立法职能分别由颁布法律的议会，发布法律性文件的政府、颁布细则的地方权力机关、制定法院规则的法院等行使。近五百年过去，授权立法制度常盛不衰。从法学理论上看，授权立法论伴随着立法的发展而繁荣，已被世界许多国家接受，我国法学界也对授权立法论逐步达成共识。中央军委及其下一级军事机关的军事立法权可以从授权立法论中找到根据。
全国人大常委会已将《立法法》列入立法规划，这是中国立法史上的重要里程碑。《立法法》作为规范立法活动的法律，应该明确划分立法权限。为了把军事立法更好地纳入国家立法轨道，完善我国的社会主义民主与法制，理应在《立法法》中规定军事立法权。