行政一体化背景下碎片化整合途径的比较和对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,碎片论文,启示论文,途径论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1674-8638(2011)04-0039-05
随着行政体系的变革和发展，行政专业化程度日益加深，行政碎片化现象也日趋严重。行政碎片化指同级政府职能部门和地方政府在业务执行和公共事务处理中存在分割的状况，并且政府部门在目标实现方面缺乏共识，导致势力范围的争夺和利益的冲突。
在众多行政碎片化整合途径中，影响较大的是西方国家的“整体型政府”理论，并且对西方政府改革产生了积极的影响。国内许多学者热衷于将“整体型政府”理论引进中国，解决中国行政体系碎片化问题。但我们要清醒地认识到，我国行政体系环境尚不能支撑“整体型政府”理论的实施。西方国家“整体型政府”改革是西方“新公共管理”治理途径的改进方式，只适用于西方国家的政治行政环境。
行政碎片化的整合途径并不仅限于“整体型政府”理论，还包含行政协调机制、网络化治理理论、政府间联动协同和行政协助等多种途径。但要找到适合中国行政体系环境下的碎片化整合途径，首先，必须分析比较各种整合途径；其次，要梳理中国行政体系环境的特征；再次，综合分析得出适合中国行政体系环境的碎片化整合途径。
一、几种行政体系碎片化治理的途径概述
整合行政体系碎片化的途径是否有效，必须对每种治理途径进行详细的分析。但每种治理模式在过程的选择和效果上都具有显著的差异。因此，有必要厘清行政体系碎片化的集中治理途径及其它们的利弊，为中国行政体系背景下的行政体系碎片化提出可供选择的参考依据。
1.政府部门间协调机制
建立政府间的协调机制是解决部门间碎片化的常用途径。行政协调是科层制行政体制下解决部门间摩擦和矛盾的主要手段，并一直沿用至今。但传统的协调机制是一种自上而下的协调模式，领导者的权威对部门间协调起到决定性作用。美国行政学家怀特认为，要协调好各部门间的关系，实现各部门间的协作，需要设立专门的委员会来进行协调工作，他强调在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定，但遇到不合适时可以向上申诉。行政协调机制发展到今天早已突破单一的自上而下的模式，朝着部门间水平联合协调、跨部门职能管辖协调的方向发展。行政协助机制的目的不仅仅是理顺组织间沟通渠道，更重要的是克服组织间碎片化问题，形成组织内部和组织间一体化的管理模式。随着对行政协调研究的深入，行政协调在碎片化的整合形式上以及协调手段和协调内容将不断地丰富和发展。
2.政府间联动协同
整合行政体系碎片化的另一种途径是建立政府间联动协同机制。由于每一项具体公共事务是复杂而综合的，一个部门不可能解决所有的问题，他需要多部门综合治理。因此，政府间联动显得尤为重要。这与西方国家的整体型政府改革(又称协同型政府、合作化政府)改革的思路一致。“这项改革不断倾向于联合若干政府机构，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务；这项改革拆除了等级制政府中非常盛行的条状壁垒，使各机构之间能更好地分享信息，协同作战。”[1]政府间的协同能够代替以往分散割裂的管理结构，将“各自为政”的职能部门集合成一个统一体。
目前，西方国家通过政府协同治理行政碎片化的途径得到了广泛的运用。协同管理模式在“布什政府的24个跨机构、跨政府的电子政府工程中发挥了极其重要的作用；澳大利亚政府的8个联邦政府部门和各个州与地区政府的社会服务功能集结在统一屋檐下。”[1]在我国协同政府也在悄然实践中。以治理跨界流域污染为例，跨界政府采取协议或会议等形式形成流域政府联席会议机构，共同治理流域污染。同时，为应对突发事件，解决特定问题，我国还成立了现场调研办公制度，相关责任部门需统一集中办公，以达到解决职能交叉、责权不清等问题。但无论是部级联席会议还是现场调研办公都是特事特办的应对策略，无法在行政体系内部全面推广。
3.网络化治理
网络化的治理途径是在政府间联动协同的基础上发展而来的，逐渐成为新的行政体制碎片化的治理模式。它不仅包括政府内部联动，也包括与社会组织的外部联动。戈德史密斯和埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中，通过毒品和酒精的治疗服务模式诠释了这一治理途径的内涵。“市政府将中央政府下拨的所有治疗经费集结在一起，然后成立一个由每个机构代表组成的联合实行小组，负责监督经费的运行情况，与真正要提供服务的供应商谈判承包合同。结果就产生了一个管理非营利和营利供应商网络的政府网络。”[1]网络化治理途径日益盛行的内在原因在于：“当前政府面对着日益复杂的问题，处理问题的技术又变得越来越精密复杂，单个政府职能部门或几个政府职能部门间的联合不能让问题得到满意的解决，政府部门与第三方提供公共服务的模式将会更加频繁。”[1]
4.行政协助机制
行政协助也是治理行政体系碎片化的重要治理模式。对行政协助的研究主要集中于法理学角度，并形成了较为系统的研究成果。学者们着重从行政协助的概念、行政协助的特点、行政协助的条件、行政协助的种类、行政协助的程序运作等方面对行政协助进行了严格的界定。综观学者们对行政协助的研究，笔者认为行政协助指行使公务职能的主体由于事实或法律原因无法自行执行职务或自行执行职务带来负效应，而向无隶属关系的行政主体请求其在自身职权范围内在公务上给予帮助，并承担法律责任的行为及其制度。行政协助整合碎片化问题的基本特点是：“通过严格的程序消除责任和义务的真空，也消除了管理上的漏洞。并通过反馈机制在有关部门之间形成监督，使各部门的权责法定化。”[2]这使部门间的关系得到明确，消除了行使职权中出现的随意性，有利于行政体系的统一。
二、对上述治理途径的评价
1.政府部门间的协调是一种被动式的碎片化整合途径
“我国现行行政管理体制存在的一个突出问题是，对突发性问题的事后处理能力和对重要事项的广泛动员能力强，但对于事前预防或综合联治问题的常态协调能力较弱。”[3]这段话突出表现了我国行政协助在制度的设计上存在随意性和滞后性。同时，部门间协调很大程度上依赖于政府部门行政人员尤其是领导者自身的素质。部门间争议事务的处理涉及各个部门的利益，自行协调主要着眼于自身利益和主观偏好，协调成本高且信息极易失真，造成协调机构职责淡漠、界限模糊，这不仅不能解决问题，反而造成行政协调的权威性下降。在行政协助形式上，组织协调和会议协调等形式的效果不明显，依然依赖于上级领导的权威。组织协调或会议协调具有浓厚的妥协成分，且协调结果的执行缺乏效率、缺乏威慑力。通过上级领导的行政协调虽具权威性和较大执行力，但同时也存在临时性、主观性和滞后性，对部门间利益关系造成“硬伤”，影响各部门间感情。
2.政府间协同联动需要各行政职能部门具有良好的行动自主性和高度的责任心
相关部门能否对职能交叉事务在认识和行动上达到高度的一致性影响政府间协同联动是否能顺利进行，它需要相关部门具有高度的公共服务意识和大局观念。同时，政府协同联动是西方“整体政府”改革的一项重要措施，是对“新公共管理”治理路径的修正和改良，体现“公民社会”和“民主平等”的政治价值。层级制严密、等级制森严的行政体系强调行政体系的整体性和权威性。由于缺乏开放性和自主性，各部门间处于相对封闭的行政环境下，缺乏必要的沟通协调，产生“部门主义”问题。通过单纯地提高公共服务意识和团结协作的理念治理“部门主义”问题并不实际。若简单照搬西方国家行政联动协调措施，只会“治标不治本”，并造成巨大的行政体系构建成本，反而陷入“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的窠臼中。
3.网络化治理需要行政体系具有开放灵活的特点
与其他碎片化治理途径不同，网络化治理的创新在于它将治理幅度扩展到政府机构之外，兼容了社会组织机构和个人的协作努力，深刻体现了社会组织参与公共事务治理的精髓。但促成有效的网络化治理需要达成一定的条件：“服务行为的专门化、能力上的创新性、反应的速度和灵活性以及对民众具有广泛的影响力以及要超越传统的层级组织结构。”[1]网络化治理作为一种新型的合作机制还存在颇多问题，并遭遇一系列挑战，“目标一致性缺乏、监管不到位、组织间沟通受挫、协调沟通分割以及数据不足劣质标杆和能力不足等问题。”[1]而更大的障碍在于“政府的组织、管理和人事制度是为等级制征服模式而不是为网络化政府模式设计的”[1]。可见，网络化治理模式要以行政体系具备高度分权化和扁平化的组织结构和强大的公民社会为支撑，是政府和社会都发育完善后的整合途径。且网络化治理具有较大的隐患，如果政府和社会发展水平较低但采取该治理模式治理碎片化，反而会造成削足适履，带来更大的碎片化。
4.行政协助将部门间协调联动行为纳入法制化轨道
同时，行政协助制度的建立和规范对行政部门产生强大的权威和示范效应，督促相关行政部门遵纪守法，最大限度地消除行政协调和联合执法过程中行政部门行使职权的随意性和不作为。行政协助制度还能消除部门间信息不对称问题，减少联合执法行政过程中推诿扯皮现象，并有效降低行政成本，提高行政效率。这对于制度和结构不完善行政体制而言，是很好的解决行政碎片化的重要途径。它既能保障相关行政部门协调合作的顺利进行，发挥各自最大的权限，同时规范了行政部门在联合行政中的职权，体现行政体系的整体性和权威性。行政协助制度在处理碎片化问题上需要克服的缺陷是法律法规设计的有效性和完备性以及行政协助过程中的监督、执行问题。
三、中国行政环境下行政体系碎片化及其治理模式的选择
本文前述就几种行政体系碎片化整合途径做了具体的阐述。但哪种整合途径能够适应中国的现实国情，还应该对中国行政体系背景下的行政体系的特征做必要的说明，以此选择与中国国情相适应的碎片化整合途径。
1.对我国行政体系特征的认识
目前，学术界对我国行政体系的特征是一体化还是碎片化并没有统一的认识。在已有的文献中，有的学者对某一具体职能部门实施行政协助的研究中，认为我国行政体系的特征是行政一体化。“行政一体化是目前我国行政体系的主要特征，在保持行政的主导性方面具有明显的优势地位。”[4]“我国的行政管理体系在分权与一体化之间的关系方面更加强调一体化原则下的职能分工。”[5]更多的学者则认为中国行政体系的突出表现是碎片化。有学者在引述西方学者李侃如(Lieberthal)、兰普顿(D.M.Lampton)的观点强调：中国的政治行政体系是碎片化的，是各个部门不断讨价还价的结果[6]。国内有学者从公共管理学的不同角度论述中国行政体系碎片化现象，认为“碎片化是我国公共危机治理的现实问题”[7]。“在公共管理领域也存在着同样的碎片化现象。城市管理中的‘权威碎片化’是公共管理和服务质量低下的重要根源。”[8]根据上述已有研究的综述，笔者认为，我国行政体系一体化更多的是一种历史传统，并根植于我国行政文化中。行政体系碎片化则出现在行政体制改革后，是权力分化和权力下放的结果。因此，行政体系一体化和行政体系碎片化不能割裂开来分析研究，有必要对两者间关系进行整合，并加以分析说明。
2.中国的行政体系是一体化背景下的碎片化
笔者认为中国的行政体系是一体化背景下的碎片化。传统的行政管理体系强调的是政府的整体性和大一统。这与我国以“合”为底蕴的文化传统和高度集权的权威型政治体系有很大的关系。“合”体现了天人合一、大一统的传统治世之道。这与西方数千年前的共和政体、城邦政治相反，后者体现了西方政治思想中的公共理念和“分”的思维。在中国行政体系背景下，国家主义主导着政府部门的价值理念，并在具体的行政行为中得到体现。这种行政价值理念在传统计划经济体制下表现尤为突出。计划经济表现出的政企不分、政事不分和行政管理职能合一的特征，迫使政府把更多的精力集中于生产经营活动而忽略了本应从事的社会管理和公共服务的提供。并造成了行政管理部门的“条块分割”，形成“部门主义”。
“部门主义”是行政碎片化的一种表现形式，它具体表现为“在思想认识上，部门主义认识问题视野狭窄，局限于‘部门’角度；在决策措施上，部门主义局限于部门高度，不顾及部门决策的关联性；在权力问题上，部门主义坚持部门行政权力本位，漠视甚至无视公民权利；在利益处理上，将部门利益置于公共利益之上，并以利益为转轴处理部门间关系”[9]。这就造成了行政组织内部过分强调纵向集中、命令的统一和下级服从上级，形成“部门一体化”现象。各行政组织部门之间处于以利益为纽带，相互分割、相互独立的关系中。各行政部门为了各自利益，时而产生联合，时而产生冲突，形成“组织结构上的‘栅栏效应’，即远看是整体，近看却是许多相互分隔的独立架构。”[10]但部门主义在以部门利益为中心的同时，还强调纵向的领导关系和注重自身绩效。因此，各职能部门突出地追求部门利益，不完全出于对部门自身的考虑，还必须更多地考虑上级领导部门的利益，考虑政府的整体利益对部门自身外在的影响。行政部门在行使管理职权上又不得不回归到行政一体化的框架内。因而，“我国的行政管理体系在分权与一体产生矛盾时，出于行政一体化作为第一性原则的理由，职能分工就必须让位于行政一体化，随时都有可能被篡改、侵袭乃至放弃。”[5]
根据公共选择学派理性经济人的假设，政府官员具有经济理性行为，在追求公共利益的同时，又将利己主义放在同样重要的位置。公共行为和公共目标很大程度上受到政府官员利益的支配。尤其是在中国行政一体化的行政体系背景下，部门利益的追逐成为政府官员实现自身利益最大化的重要途径。因此，行政一体化背景下的行政体系碎片化成为目前中国行政体系的最大特点。我国学术界对行政体系碎片化治理途径的研究还处在西方理论的引入阶段，还没有对其实施本土化的研究和分析。
3.中国行政体系背景下行政碎片化治理途径的选择：行政协助
如何选择适合中国行政体系背景下的碎片化治理途径，关键在于分析各个整合模式是否与中国一体化的政治行政文化相吻合；是否适应这阶段的政府行政体系以及是否有效解决“部门主义”问题。
由上述分析得出，政府行政协调机制对中国行政体系背景下的碎片化只是权宜之计，不利于行政部门职权的整合；政府间协同联动机制是对过度分权导致利益分割而造成碎片化的一种治理路径，体现了西方议会制民主的文化传统。“网络化治理模式”的建立需要高度发育的社会网络和高度发达的经济发展水平作为支撑。由于我国是一个政府主导的后发型国家，市场化、社会化程度有待进一步深化完善，这突出体现了上述治理模式并不适合治理我国存在的碎片化问题。我国现阶段的政治行政体系特征决定了我们应该选择行政协助制度作为治理碎片化问题的主要途径。
首先，行政协助制度有利于行政成本的节约。一项制度的设立首先要考虑制度设立的成本问题。从经济学的角度考虑，行政成本的净收益等同于制度设立的边际效益大于制度设立产生的负效益。以行政协调为例，部门间行政协调制度的设立能带来职权交叉事务的有效解决和行政效率的提高，但由于行政协调的局限性：它不能恒常性地解决某一具体事务而不能彻底地解决。这就使同一交叉性的公共事务重复出现但又得不到根本解决，以致于相关部门间要进行多次反复的协调，从而加重了信息沟通成本，造成制度负效益大于制度边际正效益。在行政协助中，行政主体的行政行为被法律严格限定在具体范围内，各行政主体严格按照法律制定的行政协助步骤行使行政职权。这有效遏制了行政主体间相互推诿扯皮现象的发生。高效率的行政行为带来了行政成本的降低甚至出现了净收益值。同时，行政协助制度要求行政职权一体化，行政主体只是行政体系的组成部分，行政体系是合理分工、管理有序的高效系统。行政主体间的行政协助是分工协作关系而非利益冲突对立关系，各部门总体目标和总体利益是一致的。这与我国行政体系一体化的性质十分吻合。
其次，保持职能部门权力行使的中立。由于职能部门自身包含一定的权力和利益，在存在理性选择条件下，部门权力的行使更多地指向政府部门自身的利益而不是公共利益，它们行使行政权力的目的主要是利益的争夺或者是躲避责任，而非服务于公共利益，尤其在职权交叉事务处理上，以部门利益为基点的权力行使造成了碎片化问题的产生。为谋求额外利益或避免既得利益损失，各职能部门依照自身利益要求，滥设行政规章制度，随意行使行政权力。行政权力的非规范性使行政资源的使用非效率，导致行政成本的上升和政府威信度的下降。行政协助规范了行政权力行使的路径，限定了行政主体的职权范围，无疑在控制行政成本上升的同时，减少了多头行政和重复执法现象，遏制了行政职权行使的主观性和随意性。行政权力得到规范化，最终达到中立。
第三，促进职能部门间横向监督。行政监督不仅包括上级部门对下级部门的纵向监督和公民社会对政府部门的外部监督以及监管部门专门的监督，它也包括横向机关之间的监督。在我国，面对政府职权交叉问题，部门间的横向监督及其匮乏。以食品安全为例，涉及食品安全监管的职能部门多达13个，其中农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门是直接具有行政执法管理职责的部门。但食品安全问题却屡禁不止，问题的根源就在于多部门在监管食品问题上缺乏实质性的配合联动，并把问题相互推诿、互不负责，从而造成食品安全问题碎片化。由于多头执法和政出多门，上级部门和公众舆论很难将问题归结于某一部门，造成监督缺位。鉴于制度安排的缺失，相关的职能部门间难以形成有效的横向监督机制。行政协助通过法律程序上的设定和制度上的安排，规范了同一问题各自管理的范围和权限，有效解决好职能部门间配合问题。随着法律权限的约束和信息充分彻底的交流，职能部门在处理问题的重心由关注本部门利益转移到问题的高效解决和彼此相互监督上。行政协助制度推动了部门间横向监督。
四、结语
如上所述，解决中国行政体系背景下的碎片化问题，就需要从行政体系改革创新入手，建立健全行政协助制度。我国目前正处于管理型政府向服务型政府转变阶段。行政协助制度的设立，有利于改变政府职能部门行政管理方式，重塑政府权威，并逐渐改变深层次的行政文化，形成推动公民社会建立和实现公共利益的新型行政文化，以“部门主义”为导向的行政碎片化问题也将得到最终解决。虽然我国目前尚未制定完整的行政程序法，但鉴于行政协助制度在解决行政碎片化问题的重要性，应该在相关法律法规内细化行政协助程序，强化行政协助的法律地位。