论行政区与城市的关系，本文主要内容关键词为：行政区论文,关系论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F290
1 行政区与城市是两类不同性质的概念
行政区有几个基本特征：每个行政区的管理机构都拥有国家立法机关制定的特定的行政管理权限；行政区内分级，大行政区内再分为小的行政区，上下行政区之间有领导与被领导的关系；行政区内既有城市，也有广大的农村和旷野，行政区要相对稳定，没有明显需要，不随意更动行政区的名称、面积和边界。不论区域行政管理如何调整，其目的都是为了优化国家的公共行政管理状况。行政管理体制调整方式和调整过程，不应对其他方面的管理秩序造成干扰。
城市的基本特征：一个地方是不是城市，首先要看这个地方的基础设施、社会公共服务设施的总能力和人均拥有量、设施先进程度、建成区有多大面积，然后再看这个具有多种良好功能的地方能以合理密度容纳有多少人口。所以，所谓城市，是指基础设施和社会（公共）服务设施达到一定标准（技术标准、密度标准、人均量标准等），建筑物水准居同时代所在广大地区的平均水平之上，能较高密度、较大数量地容纳人口（例如建成区总人口5万以上， 每平方公里万人左右）和产业单位的大面积建成区（例如4km[2]以上）。
城市与市的意思本来是一样的，两者的载体功能相同，地域范围相同。城市和市两词可以互用，城市政府和市政府职能不应有什么不同。在一块足够大的区域，凡是起作用的城市（即不包括荒废的城市或正在建设中的城市），有良好场所功能的面积占这块区域供所有定居居民日常活动用地的总面积的50%以上（包括与城市人的日常活动有密切关系的森林和绿化地带），或再加上城市地区人口占地区总人口的70%以上，就应该认为那块区域已经基本实现了城市化。今天，发达国家，或一般国家中高度城市化的地区，中心城区之外的城区与农村的形态差别较小；不发达地区，城市化程度低的地区，则城市是城市，乡村是乡村，区域外观上一目了然。
既然行政区和城市属性不同，两者的资格审查方式就应该分开。审核城市规模和城市资格变更的职权应归建设部系统，审核基层行政区变动（及管辖授权变动）的职权则应归民政部系统，两种职责明确分开。
2 改行政区为城市的弊端
2.1 对真正确认城市并推动城市化不利
截至1994年年末，我国这样一个人口达12亿之巨的泱泱经济大国，城市总数只有区区622座（省级直辖市3个、地级市206个、县级市413个[1]）。另据新华社一则报道说，预计“八五”末我国城市将达到640个左右，城市总人口超过5.1亿人，占全国总人口的43%，比1990 年提高13个百分点。面对这条消息，认真的人会感到莫名其妙。中国的城市化人口比重是17%，因为国家人口基数大，从事非农职业的人口已达两亿以上，远远多于一些大国的总人口。可是，我国城市的数量却少得可怜。请对比一下，美国有城市18517个（包括各式各样的自治市）， 即使剔除其中不合乎公认的城市标准者，少说也有四五千座城市吧〔2〕。我们的城市真的就是很少吗？非也。可以说，不论按任何国家关于立市的标准，在我国，除了目前600多个“市”外， 其他53537 个乡镇中的16702个镇[1]。估计有1/4～1/8（2000～4000个）是合格的城市。它们的城市资格显然是被某种规定埋没了。在城市人口统计方面，却说我国城市总人口占全国总人口的43%，即达到5亿以上， 这显然是不真实的。于是便出现很尴尬的情况：我国实际存在城市极多，得到合法承认的城市极少，而假的市民却多得不计其数。
“改行政区为市”还搅乱了单个城市综合实力的真实面目。有一项报道说，1993年，我国有40个地级及以上城市的GDP超过200亿元，总量为14349.3亿元，占全国城市GDP的52.33%，占全国的45.73%。看了“城市实力排序表”，人们会奇怪，一些规模很小的城市，其经济实力怎么会比某些实力大的大城市还要强呢？原来，这里面有不少城市是所谓的省级市、地级市（多数套着地级市、县级市和县，再套着一座座真正的中小城市）。如果它的行政区域作了调整，城市实力次序就会明显受到影响。
还有一连串重要命题与“改行政区为市”问题纠缠在一起，这些问题是：大区域为市真实吗？可行吗？行政区与城市是什么关系？一个县的社会经济水平提高之后，县是否一定要改为市，才能提高它的经济管理权限？县和撤县后变来的市，行政管理权大小应不应该仅仅因叫法不同而有差别？县这一级行政区能不能在公共行政上管辖中小城市？撤县建市后出现的“市管市”方式，合不合理，合不合法？国家对下履行政区和城市的行政管辖权应该如何授权才好？等等。究其原因，问题就出在撤县建市和改行政区为市的办法上。
2.2 给行政区划和行政区管理工作造成许多困难
（1 ）用“市”这个行政区通名表示不了行政区的行政性质和行政权限的高低。如果继续不改变设立“行政建制市”的方式，我们就仍然要用实在的行政区通名，去界定“行市”的行政权属。正因为这样，经常可以看到某某市是所谓县级市、地级市、半（副）省级市、省级市、（经济）特区市等中国特产的词汇。可以预测，将来还可能冒出县级自治市、地级自治市（由自治县、自治州变来）、特别市（特别行政区市）、乡级市，以至冒出什么“镇级市、市级市”等怪名堂来。
（2）单纯以经济实力为依据对“市”进行行政定级，站不住脚。目前的条例规定，可以用改“市”的方式将原来县行政区的权力等级作很大幅度的改变。其主要根据，要看这个市的经济规模和实力。要是这种非行政区意义的标准行得通，其他种类的行政区也可以这样做。例如，实力一般的省或乡，是一般省或乡；有实力的省或乡，是高级省或高级的乡；实力小、人口少的省或乡，是低级的省或乡。这样，显然不能。
（3）使文字表述和数据统计遇到很多意想不到的麻烦。 如广州，它的建成区，完全城市化的地方，人们正常地称它为广州市；再加上面积近8倍的郊区， 这个城乡兼有的地方（不过建城区人口还是占总人口的七成以上），也称为广州市；再加上行政上代管辖的4 个或更多“县级市”和县，作为行政区划系统中相当于地区一级的建制单位，仍然叫作广州市。于是，口语交流，新闻报道，政策文件，数据统计，不得不加上一长串的说明或限制词，才能界定所指市是什么地方，才能避免误解。一有疏忽，哪里是市里，哪里是市外，哪里是本市，哪里是全市，就靠猜测和意会了。有时，还可能造成严重的法律问题。管辖很大地面的市政府发出的文件，有时就说不清“市区”在哪里。如果翻阅统计年鉴，会看到不少省竟然一下子冒出好多个百万人口、产值有多少个百亿的“大城市”，例如，四川省万县市，面积29485km[2]， 人口820多万，因为辖区8县3区，现在万县市又变成更大的市——重庆市的一部分，有时，人们甚至无法确定某个行政单位到底是县还是“市”。
（4）使人无法判别一个地方是不是城市。 广东省惠阳县（现在是市了）建成区不小的大亚湾，你说它是市，还是别的什么？概念错位造成的两难判断很明显。与此类似，所谓地级市是指何处，如上述万县市，是指原万县的县城，还是新的8县3区，也是无法判别的。
（5）行政区难以与城市概念沟通。城市一座一座计量， 并以大小排序。城区面积大，人口多，城市功能优越，是大城市或现代化城市；反之，是小城市或设施落后的城市。现在谁也说不清某个整县改成的市，是大城市、中等城市，还是小城市。有人说，县级市就是小城市（哪怕它们有几千平方公里、近百万人口），地级市等于中等城市[2]。 把政府的行政权高低代表城市本身规模的大小显然是不科学的。事实上，行政权力低的政府所在地，其城市规模或功能设施水平不一定小于行政权力高的政府所在地城市。
（6）县县争改市，长此下去， 千百年来相当稳定的县级建制将大多消失，把以大居民点为核心的广大地区或较多大居民点地区的行政建制称为市，如果变成通例，那么，一旦一省之内所有的县都是“市”，或所有“地区”都成了“市”，全省是不是就“城市化”了？如此推论下去，将来还可能出现有市无地区、有市无省的局面。
（7）误导出“农村城市化”的口号广为流行。既然县能改市， 县里的农村自然也都能变为城市。问题是，人都集中到城市里，农田和农林牧副渔业如何发展和管理？显然，我们需要的不是所有居民点都成为城市，而是其中少数有条件的成为城市，多数仍然是农村，与多种多样的广义农业（或第一产业）经营场所发生密切的联系，这些居民点会小些，甚至很小。因此，我们要实现的是“农村现代化”设施和社会经济关系上的“城乡一体化”，而不是理想主义者多少带有盲目性的“农村城市化”。
（8）不利于强化政府城市管理职责。城市是以城市规划、 城市建设、城市管理为主要任务的功能区域，而在行政建制市概念下，“行市”政府“市政”的外延要比城市政府“市政”的外延也宽得多。这样，市政府就难以专注于城市规划、建设、管理。
（9）诱发县与市、县级市与地级市， 甚至县与县为行政权力而争斗。“市”成行政建制的同时，国家又实行“市管县”、“市管市”行政层级管理体制，两者相结合，副作用不小。在现实的地方利益面前，必然会发生上下两级市或两个行政区实体的矛盾。一般县或市想尽点子，罗列种种理由要变为市或高一级市，或明或暗地数落管着自己的上级市对自己的“关、卡、压”行为；而上级市，则从反方向想法限制所辖的县想改为市、县级市升为地级市的打算，以维护他那个上级市的利益。一旦需要调整“地区”结构，划分新的“市管市”及“市管县”行政区时，在几个新的“县级市”之中，就会为谁才够资格升为“地级市”而明争暗斗，影响多方面的关系。事实上，这类矛盾在各地已经发生，上下之间明争暗斗、不正常的手法层出不穷。
（10）严重地搅混了设立城市的客观标准。谁都知道，其人口只有25%（甚至更低）从事非农产业的一个地方，是决不能冒充为城市的。但在我国，全县为市的“人口—产业结构”标准却规定，从事非农业的人口比重只要达到25%左右，就算达到了城市化标准。显然，这过于牵强了。
（11）严重干扰了有关城市体系方面的工作和科学研究。由于受“一县一个行政市”的束缚，区域城市体系研究只好在行政区系统的框框内打转转，人们无法以城市为主体进行城市体系分析和预测。于是，如何运用“中心地理论”、区域城市化规律去指导区域城市体系、城市群研究便无从谈起。
（12）混淆了科学概念，使人们在实践中经常产生概念性碰撞。地方上为了争取把县改为县级市、地级市，往往把相距甚远的多个小城镇拉入县中心城规划控制区范围之内，以壮大“中心城”的规模和实力。人们的概念也被搞乱了，在“我市”、“我市人民”之类用语烘托下，一个面积几千平方公里，到处都还是农村景观的县，一旦改市，就扯起了“为把××建成现代化城市而奋斗”的横幅，至于是要“化”原来全县，还是要只“化”原来县政府所在的城镇，让人摸不着头脑。
（13）无法与国际通行概念接轨。“市政管理”这个词，国际通行的意思专指城市内的基础设施、公共服务设施的规划管理、建设管理、使用状态管理、城市事务（如税收、教育等）管理。但在中国，在区域行政建制市观念冲击下，市已不专指城市而指整个“市级政区”，“市政管理”已成了整个国家行政系统事务管理在市这一级政区的缩影，变态后的“市政管理”外延几乎大得无边，虽然中外都在使用“市政管理”这个词，但两词的意思出入极大。我国建设部门曾试图起草《市政管理法》，就因为无法确定立法范围而放弃。这种混乱，明显地影响了相关领域的国际学术及信息交流。
2.3 撤县建市的所谓优越性不真实
（1）一个县，其经济社会发展状况与县改市、 市又晋升市的相关，基本上是表面的相关。大建市之前原来的县，以及建市之后的市域，其经济、社会、城市得以发展，以及实际能发展到何种程度，与许多基本因素有关。这些基本因素是：国家的社会制度及总路线总方针；县市的综合区位条件；国家阶段性的基本政策，向地区或行业倾斜的某些方针政策；地区内立法、行政、司法护法三者相互支持及制约机体；干部政策及干部水平，人的素质和产业——文化传统；企业的经营管理机制转变是否良好，社会经济改革开放程度如何，企业获得多大的自主权；上级专门的管理授权等等。正是这些基本因素综合作用，才使各地的社会经济发展水平出现那么大的差别。不然，改革开放之后，撤县建市之前，珠江三角洲地区的南海、顺德、中山、东莞、宝安等县为什么得以迅猛发展？为什么江苏省无锡县在撤县建市之前的1994年，全县工农业生产总值能达到640亿元，人均区内生产总值达1.5万元？再说，上海市所辖各县至今也并未撤县建市，一样在迅速前进。可见，建市与否，并不是地方经济及城市功能是否得到发展的主要原因。如果说建市与否，对一个地方的经济能否发展起到关键的作用，那么为什么不普遍撤县设市呢？为什么倒要反过来规定，能否设市，首先要看这个县的经济必须发展到某种标准，而且标准还不一致呢？
（2）只要我们进行调查和用心思考，就可以发现， 县与县域市的行政管理对象和范围并没有不同，硬说两者不同，是不真实的。省要管全面，县政府也要管全面，要是撤县建市，真的使地方行政首长得以解脱“农业情结”，那么，对是否应该实行撤县建市，不是更要三思而后行吗？
（3）至于说到县建“市”使人们有更多的现代意识、 城市意识，那是似是而非，摆错了因果关系。人们具有城市意识，是因为任何地方、任何政区，要想经济起飞，就切切实实需要良好的基础设施，需要良好的区域功能与之相适应，从而促使人们形成好的区域功能开发意识。地区、县正是这种原因，我们的省或中央不叫市，许多乡、镇也不叫市，照样有强烈的现代意识、城市意识。
2.4 撤县建市造成消极而广泛的影响
（1 ）这种区域行政建制使国家行政管理与地区内的经济事务管理纠缠在一起的管理方式合法化，因而不利于顺利开展以公共行政管理与经济管理相分离为重要特征的行政体制综合改革。
（2 ）以一地方实力为标准定该地方行政管理领导班子权力等级的口子一开，富的地方行政管理权限就高，穷的地方，行政管理权限则低，违反了国家区域行政管理一律重要、一视同仁的原则。
（3）县改市、广域为市行政建制， 产生了行政区可以管辖同种行政区的奇特的“市管市”现象，而这既未经根本法《宪法》、《组织法》允许，因而没有法律根据。
（4）在撤县建市政策的驱动下， 各地的县为了追求早日撤县设市或升为更高一级的市，耗费精力和时日，不惜将行政区之间的矛盾公开化；一旦实现改市或市升级目标，为了大事宣传，纵情庆祝，往往要花费上千万元巨款。
3 实施行政区管辖城市的原则
3.1 恢复行政区管辖城市的体制
恢复行政区管辖城市的体制，可以有效地克服“市管市”、“市管县”体制带来的种种弊端。以“虚管实”的方式，建立行政区分级管辖不同规模城市的管理机制。这里所谓管辖，是指行政区的行政机构，根据国家公共行政管理法律，对所管辖的城市进行相关的管理。分头管辖的格式是：中央政府管辖各省和超级城市；省管辖各大区、县及特大城市、省会城市；大区作为省的代表机构，代理管辖若干县和域内大城市；县级行政区管辖中小城市、农村和域内其他地区。县内可以有多个中小城市。当然，中小城市都有他们自身的市政府。
行政区与所管辖城市的关系与上级行政区管辖下级行政区的关系，两者不完全相同。上级行政区管辖下级行政区的关系是直接的领导与被领导的关系，而行政区管辖城市则仅是行政区依法对辖区内城市作执法监督关系。
城市实行规模分等、等内分类制度，原则上无需套用行政区级别去定城市的行政规格。当然，也可依城大小，将城市分为直辖市（国管市）、省辖市（省管市）、大区辖市、县辖市等。在行政管理授权方面，参照行政区授权方式，按超级、特大、大中小城市分等及按实力分类，授予某个城市以公共行政或业务行政管辖权。如果认为个别超级或特大型城市地位异常重要，将其地域规模适当划大些，作为直属中央管理的国家第二级行政区，也未尝不可。但是，这种特别的市，也应该是真正的城市，有大于城区面积一两倍或更大一点的郊区是可以的，可不要动辄划入上万平方公里的大区域。这类特大城市如果一定要将一大片非城市区域划进去，则不应以“直辖市”的名义出现，而应与其他同级行政区一样，称为省或称为都，城市名与省、都同名亦无不可（如辽阔的上海地区不叫上海直辖市而称上海省或上海都。上海省或上海都区域范围内有上海市和其他市、县）。
城市应执行国家和省级行政区的法律规章，在不违背上述法律法令前提下，有权制定城市范围内适用的法令规章。此后，各级行政区要全面通过法律、法规（而不是仅以行政命令）对行政区内的城乡进行公共行政管理。与此同时，城市对各级行政区政府的一般性政令，应有权变通，为本市创造良好的投资环境而努力。对所有城市，都应赋于它较大较多的自我管理权，允许建立城市政府或称为“市政厅、市政委员会、市政（城市）管理委员会、”等名目的自我管理机构。城市与城市之间，为了便于城市功能设施开发合作，可根据问题大小，既可以由省、“大区”或县来协调，也可以由相邻城市组成各式各样“城市联合开发协调委员会”或“专家委员会”进行协调和协商。
我国一直实行国、省两级行政管辖城市的办法（如国家直接管辖的城市采用了地域规模很大的直辖市形式）。日本和我国的台湾省，迄今为止，县都在管辖着规模小一些的城市。在日本，至今仍然实行都、道、府、县之下都有城市的办法。日本的行政区划法从上至下将全国政府系统分为3个层次，即国家政府、县级政府和城市政府。前者是中央政府，后两者是地方政府。多数市政府归县政府管辖，个别特大市的市政府与县政府合二为一，例如东京市与东京都（因与县的级别相近，故东京都亦可以理解为东京县）合一，有24个城市下的区，17个市，24个乡镇。显然，城市的区是东京市的，市和乡镇则是东京都的。〔3 〕台湾地区仍实行所谓“中央”管辖台北、高雄两大市，县管辖其他城市的办法，行政效果也是可以肯定的。
“虚管实”（不同等级的行政区管辖不同规模的城市）之所以优于“实管虚”、“实管实”（即城市管辖行政区，城市管辖城市及其他居民点），有两个理由：第一，城市内经济和人群等的一切机体高度聚集，这种机体有种自然倾向，极容易将自身的利益放在高于行政区和别的城市利益之上；第二，行政区在目前的体制下，尽管也会以自己的辖区为基地，去营造自身的经济实体，但他用于形成实体的机体因素是松散的，因为这些机体要分头配置在辖区内一个个城市或较小的居民点上。因此，行政区形成的实体较分散（较“虚”），有比较普遍地照顾各地大小居民点利益的“本能”。
3.2 省之下实行大区代管制
行政区管辖城市体制中，最为多变的层次是省之下应设置什么机构去管理县。作者认为，行省之下设置“大区”，既代省管辖县，又是取代“市管县（市）”体制的好形式。
当初设置“市管县”并扩展为“市管地区、市管市”行政管理体制，除了因为计划经济体制的影响很强之外，当初只想到“上级市”对下级县、地区和市有带动作用，而没有预想到有朝一日上下两者还可能出现矛盾，也是重要原因。现在，大家都看到，许多县和地区发展起来了，“市管县、市管市”隐蔽的矛盾显露出来了，“市管县、市管市”体制需要改造。
新设的大区与“地级市”不同，也不是简单地回到“地区”那种建制中去。上面说过，地级市必然会与其管辖下的县发生利益矛盾。至于“地区”，由于其名称是用行署机构所在的城市命名的（例如行署机构在佛山市或在新乡市，那么地区名称就叫佛山地区或新乡地区），如果今天仍然建立过去那种“地区代省管理县市”体制，必定还会造成误解，认为“地区”与其下属市县的关系仍然等于大小（上下）两级市的关系。
为此作者建议，未来大区的名称不要用中心城市来命名，而用省域内的方位、山脉及大河的区位方位段、海岸部位、组合地名、传统或特色地名、古地名等为未来的大区命名。如广东省可以设粤北大区、上东江大区、雷州半岛大区、东海岸大区、罗浮大区、十万大山大区、珠江口中心大区、珠江口西岸大区、珠江口东岸大区等等。此外，大区的行政代管机构也不必专选最大的城市作为管理机构驻地。作者在法国时注意到，法国对大区的命名，就是那样做的，实践后效果不错。
3.3 县可以管辖中小城市
（1）随着地区社会经济的发展，县一级行政区日益重要。 县本来就是国家区域行政建制系统中重要的基本单位，原则上可以管辖县内的一切地方（包括城市型居民点、“上级”或外地设在县内的企事业单位机构）的公共行政事务。按“行政区实力观”去评说，县就象所有级别的行政区名称一样，也不是“落后”的同义词。随着小区域社会经济的发展，县内居民区现代化水平日益提高，作为国家基本行政区的县，现代化程度和行政重要性也应该不断提高。显然，行政区名称、行政等级，与他的社会经济发展水平没有什么内在联系，不能在行政区名称、等级与社会经济状况是好是坏之间划上固定的等号。要是当了时代的落伍者，国家、省、区、县、乡都会是“落后”的代名词，甚至城市也是落后的。今天不同了，先富裕起来的县，其社会经济实力往往相当于甚至超过某些后进省，他们可以办高等院校，可以办报纸、电台、电视台及原来不能办的其他社会经济事业。不言而喻，这种县就有资格、有能力在公共行政事务上管辖中小城市。
保留县，并不会妨碍县域社会经济事务进行宏观管理。即使在目前政经管理权限不分开的情况下，套用合理的行政授权的方式，根据各自辖区的经济社会发展状况和需求，分类给县授予经济管理权，县之内照样可以发展经济，完善社会，开发和管理城市。
（2）县管辖中小城市，有利于实施我国发展中小城市的方针。 我国发展城市的方针是积极发展中小城市。实施不同等级行政区管辖不同规模城市政策后，县会走普遍发展中小城市的道路，因为一县之内如果盲目发展大城市，等于自动放弃对这座大城市的行政管辖权；积极发展中小城市则对自己有利。此外，县不会在条件不具备时，硬把相隔甚远的几个小城镇捏到一起，冒充为大城市，因为在综合实力考评中占不到便宜。
如果有的县小而高度发达，区域功能开发水平上（不仅仅在经济上）确实变得以城市为主体了，而且核心城市标志鲜明，作为特例，全县改称城市也是可以的，当然，这与撤县建市的性质全然不同。此外，这类小县也可以与附近一两小县合并为一个大县，并在此基础上，重新理顺县与中小城市的关系。
3.4 关于调整城市规模或城市规格的设想
实行“切块建市”方针后，应适当降低设置城市的区域规模标准和人口数量规模标准，但不能降低城市功能设施标准。作者建议，根据我国目前的国情，凡城市化的地区即达到现代水平开发水准而又相对单独分布的地区（即所谓建成区），面积在4km[2]以上，总人口（实实在在生活其间的人口，不论是本地或外来的）5万人以上， 原则上都可以建立市（见附表）。
附表 城市等级及行政管辖关系表
城市等级 建成区 实际人口 行政隶
面积／km[2] ／万人 属关系
超级城市300以上 500以上 直属中央管辖
特大城市100～300 150～500 属省管辖
大城市 35～100 50～150
由“大区”代管辖
中等城市10～35
15～50由县管辖
小城市 4～105～15 由县管辖
建议重新制定城市、城镇分级及其标准的理由有5个：（1）将城市作为功能场所载体的首要特征突出出来，而不是只考核聚集型居民的多少。（2）使城市分等的等距不过于悬殊。（3）使百万人口以上的大城市能进一步分等。（4 ）将城市规模起点适当降低，既考虑了我国国情，又好逐步与国际惯例衔接。（5 ）使城市分等标准能更好地与理顺行政区和城市的关系、与县可以管辖中小城市的体制相衔接。
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