我国的土地储备制度：纠正市场失灵还是弥补计划缺陷？，本文主要内容关键词为：缺陷论文,土地储备论文,制度论文,我国论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
1996年8月上海成立全国第一家城市土地收购储备机构——上海土地发展中心，随后，城市土地储备工作在全国相继展开。我国的城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转换或到期回收等方式，把分散在土地使用者手中的土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了征地补偿、房屋拆迁补偿安置以及必要的基础设施建设后，再按照供地计划将土地投入市场的制度。
目前，学界对我国土地储备制度的研究涵盖的范围比较广泛，包括土地储备制度功能定位研究[1-4]、土地储备收购性质研究[5-6]、土地储备运行模式的比较研究[6-8]、土地储备范围的研究[9]、城市土地收购储备机制及其驱动力研究[10]、土地储备资金筹措与运行风险的研究[11-17]等等。但以上研究的不足之处在于未将我国的土地储备制度纳入建设用地供应管理制度体系中加以研究，忽视了对土地储备制度形成的过程和背景的实证考察和分析，缺乏对我国的土地储备制度的意义和作用的认识和思考，从而影响到对土地储备制度绩效的正确评价。
在市场经济下，作为一项经济政策，土地储备制度的作用在于调控市场价格、弥补市场失灵。本文通过土地储备制度的国际比较研究和我国土地储备制度背景的实证分析认为，我国建立土地储备制度的主要目的是为了保障建设用地计划管理目标的实现，我国的土地储备制度不是为了纠正市场失灵而是为了弥补计划缺陷。
二、土地储备的一般作用
政府对那些关乎国计民生的重要资产或物资，如石油、粮食等实施储备往往是一种重要的战略手段，在物资短缺时，储备能够使市场产生足够的信心，不至于造成心理上的过度恐慌，同时对破坏市场的投机行为具有一定的威慑作用。不仅如此，储备本身还是天然的调控工具，运用储备能够适时调剂余缺，调控市场价格，维护市场均衡。
土地储备是指在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构将其获取并持有，以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益[18]。城市土地储备配合城市发展规划、政府公共住房政策等的实施，成为政府克服市场失灵的重要的政策工具之一。
国外的土地储备制度最早可追溯到1896年的荷兰。自20世纪初以来，瑞典、瑞士等许多欧洲国家也相继建立起了土地储备[19]，此外，加拿大、澳大利亚等国也实行土地储备，美国的夏威夷、纽约等部分地区也推行过类似于土地储备的制度[18]。从建立土地储备制度的动因看，大多数国家建立土地储备是为了解决由于城市人口急剧增加，住房供给短缺、房屋和土地价格高涨，城市的低收入家庭的居住、生活环境恶化等城市发展问题，如荷兰的阿姆斯特丹市的土地储备就是为涌入城市的工人提供公共住房的需要而建立的。从政策的目标看，各国实施储备制度的目标基本定位在促进城市有序、均衡发展，提供住宅，改善城市生活环境，抑制土地投机和平抑地价上。在瑞典，20世纪初有三分之一的人口移居美国，为抑制这种移民潮，政府决定为民众提供合理价位的土地和房屋，于是建立起了土地储备，但意想不到的是对于稳定地价也有非常好的效果，这不仅是大量储备土地的结果，而且是相关的税收、计划、法规等措施与土地储备政策密切配合的结果。
因此，从土地储备制度的国际比较来看，大多数国家建立土地储备制度的动因在于调控市场价格，纠正市场失灵。那么，我国建设用地供应管理中是不是存在需要纠正的市场失灵？建立土地储备制度的意义何在？
三、建设用地供应管理中的市场：市场失灵了吗？
（一）上海的“土地掮客”[20]
目前，房地产开发商获得土地的途径主要有三种，一是通过协议、招标、拍卖等形式从土地的一级市场获得；二是通过土地使用权交易的二级市场获得；三是通过企业并购方式获得。
由于一级市场上的土地交易多采用协议的方式出让，在协议出让方式下，如果缺乏完善的监督机制，一些政府官员就会利用手中的权力展开寻求或维护既得利益的权利寻租活动。此外，房地产行业存在着进入壁垒，房地产开发项目的批准、土地出让合同的签订以及土地使用证的颁布，实际上就是政府对开发商颁布许可证的过程[21]。政府的进入壁垒以及缺乏有效的监督机制一方面导致了严重的寻租行为和“圈地运动”，另一方面也使政府逐步陷入无地可供的尴尬局面，土地大量流向二级市场。尽管有关法律对进入二级市场交易的土地作了严格的界定（注：《城市房地产管理法》第三十八条：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（2）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。），但哪里有需求，哪里就有市场，“法外”的二级市场交易事实上成了开发商获取土地的另一个主要途径。如表1对北京市27家房地产开发企业土地来源情况的调查显示，通过政府出让得到土地的企业只占到56％，有三分之一的企业是通过二级市场或其他单位获得土地的。从表2看，1995～2003年，上海的房地产开发企业的土地开发投资总和（328亿元）不及土地的转让收入总和（387亿元），也从一个侧面说明土地二级市场交易相当活跃。
表1 对北京市27家房地产开发公司土地来源的调查
土地来源
政府出让土地
本公司原先其他房地产公司其他单位土地 农村集体土地
拥有的土地的富余土地
企业数（家） 15 10 4
5 5
所占比重（％）
56 37 15 18.5 18.5
资料来源：况伟大：垄断、竞争与管制——北京市住宅业市场结构研究，经济管理出版社，2003年，113页。
表2 上海市房地产开发企业土地开发投资与转让收入单位：亿元
年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 合计
土地开发投资 53.1967.6 41.5 18.1913.4729.9127.6533.9342.44327.88
土地转让收入 40.6 45.0133.9430.1415.2822.9959.4661.0878.51387.01
资料来源：1996～2004年上海统计年鉴。
土地一级市场外交易孕生了土地掮客。掮客或居间掮客，在古代商业史上又称“居间人”、“代办商”、“经办商”等，是为买卖双方说合贸易，评定价格需要花费口舌的人，俗称“牙人”[22]。目前，房地产行业处于暴利时代，对于那些期望进入上海房地产行业的外地企业来说，由于他们不了解上海土地市场的行情，或在土地公开招投标中无法拿到土地，只好转而寻求二级市场上转让的土地，亟需专业人士提供必要的市场信息。另一方面，对于那些手中囤积了土地需要出让的开发商来说，土地出让既不能够大张旗鼓的宣传，又没有足够的精力和必要去配备专人去寻找客户，自然也希望有“中间人”。由于土地交易不同于一般的商品交易，作为土地交易中介，他们通常需要丰富的行业经验，对土地市场了如指掌，且具有相当的政府背景。目前活跃在上海的土地掮客有的是专职的，有的是业余的，业余的掮客中，从事的职业包括律师、房产咨询、中介等许多房产相关环节。土地掮客充当连接上家和下家的纽带，并获取可观的佣金，土地掮客的出现完全是市场经济的产物。
（二）浙江的“建设用地指标”筹措[23]
根据有关规定，国家对年度的建设用地供应实行计划指标管理，严格控制新增建设用地总量，对耕地实行特殊保护（注：《土地利用年度计划管理办法》，国土资源部2号令，1999年3月2日。）。国家有关部门每年根据土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划及土地利用的实际情况等分配给各个省、自治区、直辖市年度用地计划指标，各地效仿中央的做法，依此类推，将这些用地指标逐级分配到市、县、乡镇。用地指标成为各地经济发展中的重要资源。
随着城市化和工业化进程的加快，用地指标计划分配明显不能满足经济发展对土地（建设用地）的需求，特别是在经济发达的沿海地区，普遍存在突破计划指标的现象。如浙江，预测全省到2010年各项建设用地需求量为14.95万公顷，需要新占用耕地9.49万公顷，而同期国家下达给浙江省的建设占用耕地指标为6.67万公顷，供需缺口达到2.83万公顷[6]14，在浙江经济发展较快的城市，建设用地供需矛盾更为突出。为缓解供需矛盾、扩大建设用地供应，浙江省各地积极利用政策从各方筹集建设用地指标，有偿调剂使用建设用地指标。浙江省筹集用地指标的途径主要有：
（1）通过土地整理取得折抵指标。为鼓励投资者整理土地，增加耕地面积，国家规定了“百分之六十折抵”政策，即新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标（注：《土地管理法实施条例》第十八条。）。实现耕地占补平衡的地区，可以通过土地整理新增耕地面积的百分之六十指标，向上级土地行政主管部门申请一定数量的预留建设占用耕地指标，用于本地区必须的非农建设（注：国土资源部，《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土自发[1999]358号），1999年10月18日。）。2002年和2003年，浙江全省通过土地整理获得折抵指标分别为2.58万公顷和2.08万公顷，而浙江省每年分配到的用地指标不到1.3万公顷。
（2）基本农田易地代保。国家《基本农田保护条例》规定，省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，地方各级人民政府必须确保本行政区域内基本农田的数量不减少。为保证完成基本农田保护义务，浙江省制定了基本农田“易地代保”制度，规定因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设经依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相当数量和质量的基本农田代为保护，而浙江本省的基本农田数量不减少。基本农田易地代保的委托方应当向受委托方支付基本农田建设保护的补偿费用（注：《浙江省基本农田保护条例》（2002年10月31日）第十二条。）。据浙江省国土资源厅的统计，2001年到2003年，全省基本农易地代保总面积为7.247万公顷，代保费用达到14.61亿元[24]。
（3）建设用地指标有偿调剂使用。1998年以来，浙江省就开始实行折抵指标有偿调剂使用的政策，规定相互间的调剂费用由调剂双方自行协商确定。建设用地折抵指标的供给方主要来自于浙江省内较为偏远的县市，需求方是那些经济相对发达地区，供需双方利用市场调剂余缺互惠互利。随着建设用地需求的增加，折抵指标有偿调剂使用费不断上涨，如德清县2000年向外出售用地指标时的单价为每亩1万元，2001年上涨到每亩1.3万元，2002年上涨到每亩1.73万元，价格的上涨进一步激励了各地积极筹措用地指标的积极性，在经济利益的驱动下，有些地方甚至搞起了指标储备。
我国的建设用地的供应管理更多地是用计划手段而不是用市场手段来实现资源的配置，但市场却总是在计划的缝隙中生长，无论是上海的土地掮客，还是浙江的建设用地指标交易，都说明市场在调剂土地供需余缺中发挥了积极的作用。尽管由于外部性、公共物品、不完全竞争、信息不对称等问题，市场失灵总是存在的，但我们目前面临的问题是如何建立市场机制、以市场为基础配置资源，如果没有市场，也就无所谓市场失灵的问题。既然在调剂土地余缺中不存在纠正市场失灵问题，那么，建立土地储备制度的意义何在？
四、我国的土地储备制度：弥补计划缺陷
我国建设用地供应实行“计划管理，总量控制”。但“总量控制”目标往往因为各方利益主体追求自身利益最大化的经济行为，以及计划管理的制度缺陷而落空，即存在计划失灵。
（一）各方利益主体追求利益最大化的经济行为削弱了政府的宏观调控能力
上个世纪80年代后，城市土地供应逐步改革无偿划拨、实行有偿使用制度。在制度转轨过程中，土地供应沿袭了渐进式改革道路，导致行政划拨的低地价和有偿出让的高地价“双轨”并行。当这些原划拨土地使用者由于改制、破产等原因需要盘活土地时，在“双轨制”的巨额经济利益驱动下，他们纷纷自发地、分散地向土地市场供地，地方政府在政绩和利益驱动下，往往没有动力去控制私下交易，土地供应处于无序状态。其次，在现行的征用供地制度下，低价补偿、高价出让引发了农村集体土地交易的隐形市场，农村土地也成为计划外供应的主要渠道之一。
地方政府和农村集体倾向于多供地，而企业（开发商）企业在利益最大化的驱动下，则倾向于通过囤积土地获得投资和投机收益，利益主体各方的经济行为致使计划目标落空。以上海为例，从1993年至2002年，上海土地批租总量为16765万平方米，据了解，在整整十年过程中，真正开发的仅仅只有45％，还有55％的土地没有开发，而这些停滞的土地约有9000万平方米，并且大部分是住宅用地，按照容积率2计算，将可以建设商品房约1.8亿平方米，如果按照上海每年2000万平方米的住宅开发竣工速度计算（注：根据上海统计年鉴1995年到2003年的有关数据计算的年均住宅竣工面积为1902.67万平方米。），这些土地相当于九年的储备量，由此可见企业囤积土地规模之大。
（二）建设用地供应计划管理漏洞导致计划失灵
在土地批租市场上，绝大多数的土地批租选择协议出让方式而非招标、拍卖、挂牌出让方式。与招标拍卖价格相比，由于地价监督机制不完善，协议地价不仅偏低，而且协议出让容易滋生寻租和腐败，造成土地收益（国有资产）流失，据估计，全国国有土地资产每年的流失量近100亿元。但推行公开招标拍卖出让制度的改革显得异常艰难，如在协议出让最盛的北京，在国土资源部11号令（注：即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求自2002年7月1日起，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。）出台后，北京市政府为妥善处理协议出让中的历史遗留问题，出台了33号令（京政办发[2002]33号）（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知》（京政办发[2002]33号，简称“33号令”，2002年6月28日）。“33号令”虽然步调上与中央的精神保持一致，但对2002年6月30日以前已经进入协议程序但尚未获取土地使用证的协议出让放宽了政策，这无异于为今后协议出让开了几个合法的渠道。），为协议出让留出了几条“合法”的渠道，结果出现了突击协议出让，掀起了新一轮的圈地运动。在国家有关部门加强执法监督检查力度的形势下，“33号令”实施的一年后，市政府又出台了修改“33号令”的“4号令”（京政办发[2004]4号）（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》（京政办发[2004]4号，简称“4号令”，2004年1月31日）。），这才完全堵住了协议出让的几条“合法”渠道，真正与中央的精神保持一致。北京市政府执行中央土地出让制度改革的艰难历程是中国市场化经济体制改革的一个缩影，说明对权力阶层缺乏有效的监督机制，以及权利阶层与利益集团的结盟始终是改革进程中的最大障碍。
据调查，我国现有城市土地面积为204.2万公顷，其中有约3％～5％处于闲置状态，另有40％的土地属于低效利用[25]。现行的土地供应管理制度对地方政府下放土地供应权，违法供地缺乏有效的制度约束。据国土资源部统计，在近期的土地市场治理整顿中，共查处土地违法违规案件7万余件，如青岛崂山土地违法案件中，尽管国家严格禁止非法征用土地和违规占用耕地，但青岛崂山的个别政府官员却公然违反国家土地管理的有关规定，违反权限，采取批条子、打招呼、开协调会的方式，直接插手干预土地批租和出让事务，扰乱了土地管理秩序，造成了恶劣的社会影响，腐败分子大部分贿金来源都与其利用职权为房地产商在土地出让审批过程中谋求利益有关。
此外，对闲置土地的处理政策不得力、效果欠佳。如按照《闲置土地处置办法》（注：国土资源部5号令，1999年4月28日。），以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。但事实上，开发商每半年到土地管理部门办一次延长开发建设手续，就可以无限期地拖延处置期，加之涉及合同、土地补偿价的折算、银行抵押等一系列问题，使处置闲置土地的政策难以落到实处，闲置土地处理办法成了“纸上谈兵”。
在计划失灵的情况下，国家适时调整了计划管理目标，即通过“垄断供应”保证“总量控制”。实施土地储备制度的主要目的是为了实现政府对一级土地市场的垄断供应，增强宏观调控能力，顺利推行土地的招标拍卖出让制度的改革，防止国有资产流失，约束地方政府扩张供地的冲动，以及盘活闲置土地，提高土地资产的利用率。我国大多数城市实施的土地储备制度与一般意义的土地储备有所区别，其主要目的不是为了纠正市场失灵，而是在于弥补计划缺陷。
标签：土地储备论文; 市场失灵论文; 建设用地论文; 协议出让论文; 土地出让方式论文; 农村建设用地论文; 用地性质论文;