中国宏观经济管理的新阶段，本文主要内容关键词为：新阶段论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20年以来，中国的宏观经济管理体系和政策日趋完善。首先，作为宏观调控基础的社会主义市场经济体系已大体形成。其次，随着银行体制改革的顺利完成和国内金融市场的建立，各种可供选择的货币政策工具逐渐齐备，货币政策传递机制日臻完善。再次，随着财政税收体系改革的顺利实施以及国债市场的迅速发展，财政政策重新成为重要宏观调控手段。最后，经过20余年的实践，中国已形成了一批有能力的宏观经济决策者和一支高素质的实施宏观调控的公务员队伍。可以说，中国政府对国民经济的管理(management)已经基本完成了由计划管理到宏观总量管理（调控）的根本性转变。由于中国政府在宏观经济政策目标的制定、宏观经济政策手段的选择以及宏观经济政策的协调等方面的成功，在过去20年中，在不断深化改革的基础上，中国宏观经济基本保持了稳定快速的增长。90年代中期以来，特别是在1997年亚洲金融危机发生之后，中国面临着更为复杂的宏观经济形势，中国的宏观经济管理正在进入到一个更为成熟的新阶段。
一、有效需求不足成为中国经济增长的重要制约因素
长期以来，中国经济的主要特征是“短缺”或供不应求。由于这一特征，中国宏观经济稳定的主要威胁是通货膨胀。但是，自去年下半年以来，中国总需求不足的迹象越来越明显。其主要表现为：(1)通货膨胀率急剧下降，到目前为止，零售物价指数已连续9个月下降；(2)能源、交通等基础产业的增长速度明显低于正常水平；(3)进口增长疲软，大大低于正常水平；(4)对工业产品市场的大规模调查显示绝大多数市场都是供大于求。
当前，总需求严重不足已是一个不争的事实。值得进一步讨论的是，当前中国经济的总需求不足是一种结构性、体制性问题抑或是一种周期性、一次性（如因外部冲击而形成）问题。马克思主义政治经济学和凯恩斯主义经济学都认为，总需求不足或有效需求不足是资本主义经济的常态。战后西方国家的经济实践证明，尽管有效需求不足是资本主义经济的常态，但西方国家政府为克服有效需求不足所采取的扩张性财政、货币政策往往会导致一段时间内的需求大于供给和通货膨胀。同资本主义经济相对照，计划经济的基本特征则是短缺。长期以来人们已习惯于把短缺看做中国经济的基本特征。但是，1997年下半年逐渐形成和发展的有效需求不足，再次说明中国经济已不再是“短缺”经济，中国经济已具备了市场经济国家的宏观经济特征。认识到中国宏观经济的这一根本性变化的主要政策含义是，通货膨胀并不是中国宏观经济稳定的唯一敌人，通货收缩和失业同通货膨胀同样可怕，如果不是更可怕的话。
当前的总需求不足和通货收缩是如何形成的呢？就中国目前的情况来看，这似乎主要是一个宏观经济政策周期问题。市场经济国家的主要经济政策目标有两个：物价稳定和充分就业。就业状况是同经济增长状况相联系的。因而宏观经济政策目标也可以表达为实现物价稳定和保持一定的经济增长速度。经济理论和实践表明，在物价稳定和经济增长这两个目标中存在相当复杂的取舍关系(trade-off)。在70年代后期和80年代前期，由于滞涨的出现，经济学家一度认为这种取舍关系是不存在的。但是，后来的经济实践证明，滞胀在很大程度上是一种过渡现象，尽管这种过渡时期可能要维持相当长时间。换言之，一种紧缩政策只要足够紧，其维持的时间足够长，通货膨胀是最终可以抑制下去的。反之，一种扩张政策只要足够松，其维持的时间足够长，经济增长速度是可以达到生产能力所能允许达到的水平的。问题是，为了实现物价稳定，一国政府打算在多大程度上牺牲经济增长（容忍失业）；或为了实现经济增长（减少失业），一国政府打算在多大程度上容忍物价上涨。因而一国政府只能在通货膨胀和经济增长目标之间确定一种比较令人满意的组合。（注：从长期来看政府还可以通过经济结构调整等方法使菲利普斯曲线左移，使为实现增长目标而必须在通货膨胀目标上所作的牺牲较小；或使为实现物价稳定目标而必须在增长目标上所作的牺牲较小。）在实践中，由于种种不确定性的存在，实现通货膨胀和经济增长目标的最优组合是很困难的。因而，在一定时期必然有一个更为优先的目标。当这个目标实现之后，决策者往往会发现另一个目标已偏离了轨道。于是，后一目标变成了优先目标。而当后一个目标实现之时，前一个目标可能又离开了理想水平。宏观经济的周期性在很大程度上是政府对宏观经济进行微调时的优先目标转换造成的。（注：1998年7月9日美国著名经济学家登布什到社科院座谈，当问及美国经济前景时，他说，美国经济不会陷入衰退，原因是“我们不需要衰退”。）
自1993年以来中国政府执行了紧缩性的宏观经济政策，特别是紧缩性的货币政策。以经济增长速度的下降为代价，自1995年起中国的通货膨胀率逐步开始下降。在1998年，自1993年开始的以治理通货膨胀为首要目标的宏观经济政策周期正式结束，中国经济进入了以确保8%的经济增长率为首要目标的新一轮宏观经济政策周期。现在回过头来看(with benefit of hindsignt)，中国的首要宏观经济政策目标的转变应该实施的早一些。但是，在实践中正确把握政策转换的时机十分困难，出现“过调”几乎是不可避免的。现在我们可以总结的一条重要经验是：许多重要经济变量的变动具有巨大惯性，而政策变量效用的发挥又具有极大滞后性，因而，在运用经济政策调控经济变量时，应考虑“提前量”。就当前的形势而言，更重要的问题似乎是：不要因急于追回已失去的时间而采取一些最终将会证明是“欲速则不达”的措施。例如，一些具有行政命令色彩的措施，虽有“立杆见影”之功效，还是不用为好。
需要强调的是，作为一个资源贫乏、人口众多的发展中国家，从长期增长的观点来看，中国所面对的更为严重的问题仍然是总供给不足而不是总需求不足。换言之，中国经济的最大难题还是如何维持可持续的增长。必须看到，一系列使中国在过去20年中得以保持高速增长的长期因素正在或将要消失。首先，随着时间的推移，制度变迁、结构调整对经济增长的贡献将会消失和大大减少。在从1978到1995年的17年中，中国GDP的平均增长速度是9.4%。根据世界银行的计算，在这9.4%的增长率中4.3个百分点是由资本和劳动投入增长之外的因素决定的。可以设想，在这4.3个百分点亦即近一半的经济增长率中，制度变迁和结构调整所占的比重是很高的。其次，中国正以极高的速度进入老龄社会，劳动力的增长速度将显著下降，到2020年在职工人与养老金领取者的比例将由现在的10:1下降到6:1。由于老龄化和其他原因，中国的储蓄率也将随之下降。而近40%的高储蓄率是过去20年间中国经济高速增长的主要推动力。再次，由于在过去的高速发展时期，中国的环境遭到巨大污染，生态环境遭到巨大破坏，为了治理环境污染，恢复生态平衡，中国将不得不相应付出牺牲经济增长的巨大代价。再次，随着中国经济的发展，中国利用后发(later comer)效应所取得的技术进步速度可能会明显下降。再次，随着印度等南亚次大陆国家和非洲国家更多地进入国际市场，中国低劳动成本的比较优势将逐步丧失，国际资本流入的势头也会逐步减弱。最后，由于边际效用递减规律的作用，中国人均GDP的增长速度也很可能会明显下降。总之，随着时间的推移，从供给方面来看，中国经济维持较高经济增长速度将会变得越来越困难。有鉴于此，我们在刺激短期有效需求时，有关的刺激政策应以有利于（或尽可能不损坏）中国经济的增长潜力为前提。例如，尽管存在消费需求不足的问题，盲目刺激高消费的做法必须避免。再如，必须加大公共工程投资的力度，但必须讲究效益。
二、财政政策在宏观经济政策中的地位得到加强
在相当一段时间中，货币政策是中国政府的主要政策工具。特别是在1993年以来的以治理通货膨胀为主要目标的这一经济周期中，货币政策发挥了关键作用。然而在1998年，当政府希望利用货币政策工具刺激经济增长时，货币政策的有效性却大大降低了。政府开始越来越多地把财政政策作为重要的宏观经济调控工具。
货币政策的失效
1995年至1997年中国货币供应量(M2)的增长速度分别为31.6%、25.3%、17.1%，呈逐年明显下降的趋势。在1998年1～6月中国货币供应量(M2)的增长速度分别为17.4%、16.7%、15.4%、14.6%、15.5%、14.6%，呈下降趋势。在1997年以前（含1997年的相当一段时间），政府的首要政策目标是抑制通货膨胀，货币供应量增长速度下降是正常的。但是，在1997年下半年人行降息之后，特别是在1998年，当中国宏观经济政策的首要目标已转变为确保8%的经济增长之后，中国货币供应量增长速度的这种下降趋势应该说是不正常的。
造成货币供应量增长速度下降的首要原因是基础货币增长速度的下降。尽管人行降低了利息率，并采取了其他一些鼓励商业银行增加贷款的措施。今年中国基础货币（即金融机构缴存准备金存款加上货币流通量）的增长速度却很低，同去年同期相比，今年第一季度的增长速度明显低于去年，基础货币量增速下降的首要原因是今年以来人行新增外汇占款的急剧下降；其次是人行对商业银行的贷款余额在去年持续下降的基础上继续下降。外汇占款和对金融机构贷款占人行资金运用（资产）的85%以上，正是因为对金融机构贷款大量减少，外汇储备占款增量不大，故同年初相比，人行的资产运用未增反减。（注：另一方面，尽管人行资金运用减少，人行资金来源也比去年减少，而且其减少的幅度大于人行资金运用，故尽管增速下降，人行基础货币还是增加了。）显然，人行基础货币增速下降并不是人行有意控制基础货币增长速度。外汇占款增长缓慢并不是人行所能直接控制的；如果金融机构不想从人行借款，人行也不能够强行贷款给它们。看来，关键是金融机构缺乏从中央银行借款的欲望。另一个值得注意的现象是，尽管法定准备率下降，尽管人行对银行的贷款减少，但截止四月末，金融机构在人行存放的准备金同年初相比却增加了，这似乎可以从另一个侧面说明金融机构资金需求不高。
造成金融机构贷款增长速度相对缓慢的原因大概是所谓的银行“惜贷”和企业的“惜借”。而银行和企业行为的这种变化又同体制改革、不良债权的处理、经济的结构性变化和对宏观经济发展前景的预期有关。在正常情况下，金融机构的“惜贷”和企业的“惜借”现象在一定程度上是一件好事。成问题的仅仅是，金融机构和企业不应从根本不考虑风险的一个极端走向连正常风险都不愿冒的另一个极端。
尽管人行可能希望金融机构增加对企业的贷款、增加贷币供应量，但却难以通过间接政策手段影响金融机构贷款行为。在这种情况下，为了推动金融机构增加贷款，人们很容易把希望转向行政手段。特别应该指出，应该建立鼓励银行按商业原则积极发放贷款的激励机制，但对银行发放贷款规定下限之类的做法则是十分有害的。一方面，在对增长预期不好的时候，在申请贷款的企业中，根本不打算还款的企业的比重必然高于正常时期。另一方面，银行迫于完成放款任务的压力，很可能放松对借款人资信的审查，其结果必然是不良债权的增加。行政手段有违金融改革的方向，非到万不得已是不应采用的。如果人行希望通过增加基础货币的办法增加货币供应量从而刺激经济增长，在难以通过市场机制促使普通银行增加贷款从而创造货币的情况下，中央银行还不如：(1)减少出口企业外汇留成的比例，从而增加中央银行的新增外汇持有量；(2)从国债市场大量买进国债，从而增加中央银行的国债持有量，实施这些措施完全是在中央银行的控制范围之内的事。而这些措施的实施可能更容易导致货币供应量的增加。
由于物价水平的下降，实际利息率在名义利息率下降后似乎仍然较高。降息是一种可以考虑的选择。但是，降息的利弊必须非常小心地加以权衡。首先，在1997年降息之后中国的实际利息率到底有多高不一定是一个十分容易回答的问题。由于借款是要在未来偿还的，对于正在考虑是否借款的企业来说，实际利息率等于名义利息率减预期物价上涨率。预期物价上涨率是一个不可直接观测的量。不能用简单外推的方法，根据最近的物价变动来推断未来的物价上张率。此外选择什么物价指数（消费物价指数、零售物价指数、工业产品指数还是其他什么指数）也是一个难以解决的问题。日本在90年代初就曾因这个问题大伤脑筋。其次，在中国目前条件下，实际利息率在金融机构的信贷供应决策和企业的投资决策中到底起着什么作用也是值得进一步研究的。所能想到的反对进一步降息的主要理由有两个：(1)在目前条件下企业投资的利息率弹性可能很低，因而利息率政策的效果是不大的；(2)目前中国的利息率水平已经与美国的利息率水平相差不多（并明显高于香港的利息率水平），进一步降息可能引起资本外流或外逃，从而造成金融动荡。总之，降息可以作为一种选择，但必须十分慎重，最好在其他政策措施都实验过但都不起作用时再考虑。
财政政策尚有相当的余地
相当时期以来，由于国民收入格局的变化，财政在国民经济中的作用被大大削弱。由于种种原因，财政政策作为一种宏观经济手段的功能更是被大大削弱。由于长期的通货膨胀威胁，财政赤字很自然地被认为是宏观经济稳定的头号敌人。无论在何时何地，削减财政赤字都被认为是理所当然的。然而在目前，由于通货膨胀已达到极低水平（在相当一段时间物价水平已呈下降趋势）以及货币政策的效用已大大降低，政府大大加强财政政策的作用是完全正确的。在这方面日本的经验很有参考价值。
自泡沫经济崩溃后，由于货币政策失效，为了刺激经济，日本政府六度采取减税和增加公共工程支出的财政刺激措施。到1997年底日本的国债余额对GDP之比高达110%，以至日本前首相桥本龙太郎在1997年6月26日称：如果继续目前的赤字财政，“日本经济毫无疑问将在下一个世纪中崩溃”。（注：The Nikkei Weekly,June 9,1997.）在这种思想指导下，日本在1997年实行了财政紧缩政策。事实证明，这种政策的后果是灾难性的。在1997年虽然日本的财政赤字对GDP之比有所下降，日本经济却大大恶化了。由于1997年日本经济形势的急剧恶化，尽管日本的财政形势在发达国家中是最糟糕的，日本政府还是宣布了一项日本历史上规模最大的价值16.65万亿日圆（1281亿美元）的“综合经济对策”。
日本是在下表所反映的极为严峻的财政形势下转向扩张性财政政策的。
资料来源：1996、1997财年日本预算概要，日本大藏省主计局。
注：国债依存度＝债务收入／财政收入。
同日本相比，尽管中国的国债依存度大大高于日本，但中国的财政形势总的来讲比日本好得多（见表2）。特别是，中国的国债负担率（国债余额／GDP）远远低于日本。这说明中国经济承受国债规模的进一步的余地比日本大得多。中国的国债依存度过高是事实。中国应大力增政府财政收入以降低国债依存度。但中国目前似乎还不必因为害怕国债负担增加而不敢通过增加政府支出来刺激经济。需要强调指出的是，我们这里所说的增加政府支出主要是指增加财政支出中用于基础设施的投资支出。在中国目前情况下政府中的行政开支等非生产性支出还是应该尽量压缩的。
资料来源：(1)樊纲，上海证券报1998年5月16日；(2)其他。1997年政府收入为8642亿，支出9197亿，赤字550亿。
注：偿债率＝还本付息额／财政支出。
增加政府支出特别是投资支出，资金从何而来呢？当然首先是增加税收。（注：经济学原理告诉我们，即使在平衡财政条件下，财政政策仍然可以是扩张性的。）在税收进一步增加已经十分困难的情况下则只好增发国债，在国债发行增长速度很高、国债市场容量有限的情况下，政府必须考虑增加金融机构国债的持有量。中国目前60%以上国债由公众持有，商业银行持有债券仅占其资产的6%。中国商业银行持有政府证券的比例远远低于一般发达国家的水平。以日本1994年的国债销售情况为例，在长期政府债券中(long-term interest bearing government bonds)，49.7%是由金融机构购买的，只有2.4%是由个人购买的；在政府贴现债券(discount government bonds)中，31%是由金融机构购买的，个人购买占41.8%；在政府担保债券中，62.1%是由金融机构购买的，个人购买占0.1%；在地方政府债券中，金融机构购买占48.9%，个人购买占5.1%。（注：Japan Securities Research Institute:《Securities Market in Japan》1996，第89页。）
在当前，就整个经济来说，相对于需求而言中国有足够的实际资源，目前中国的金融机构也不缺乏资金。另一方面，金融机构为了改善资产质量不愿向企业贷款，许多企业因为债务沉重也不愿向银行借款。政府向银行借款，不但可以解决政府资金不足的问题，还可以解决金融机构无法扩大高质量资产的问题。一举两得，何乐而不为呢！应该指出的是，政府向金融机构借钱（发债）将导致货币供应量的增加，因而确实可能导致通货膨胀。但在目前情况下，中国所面对的主要危险是通货收缩而不是通货膨胀。
如果政府决心运用财政手段刺激有效需求，如果政府决心通过增加从金融机构借款的方式取得增加政府支出（主要是投资支出）所需资金。那么剩下的一个重要问题就是如何进行投资。在这方面，日本1998年的刺激经济“综合经济对策”的内容是有一定参考价值的。“综合经济对策”所涉及资金可分三大类：在1988～1999年度减少4.6万亿日圆的所得税和其他税收；增加各类公共工程开支7.7万亿日圆；增加其他各种政府开支4.35万亿日圆。用于公共工程的7.7万亿日圆资金的具体分配为：1.6万亿日圆将用于改善环境和开发新能源；1万亿日圆用于科学、技术、信息、通讯领域更新改造的特别项目；1万亿日圆用于旨在改善社会福利、医疗保健和教育的特别项目；8000亿日圆用于改善分配服务系统；8000亿日圆用于灾害预防；8000亿日圆用于城市繁华区的再开发以吸引私人投资；2000亿日圆立即用于灾害重建；地方政府自行筹集资金1.5亿日圆，根据地方需要从事公共工程建设。新的财政政策出台后，一些人认为，由于综合对策出台匆忙，将造成巨大浪费。但学术界则普遍支持实施综合对策。其理由是：在货币政策失效的条件下，增加公共事业投资是刺激景气的最好办法。至于浪费问题，他们则强调：可以通过对公共工程进行成果效益分析，慎重决定投资项目来加以解决。（注：《财政改革与经济对策》打印稿（日本大使馆提供）。）
可以确信，在中国不会造成浪费的工程项目应该说比日本多得多。例如，在环保领域、教育领域、社会福利保障领域、信息产业领域、文教卫生、医疗保健领域等等，中国应该进行的投资项目真是太多了。
但是，应该强调的是，从政府决定开始实施公共工程建设到工程真正全面展开，到形成最终投资需求并使GDP的增长速度得以增加，是需要花费相当一段时间的。希望一蹴而就、立见功效是不现实的。公共工程是“百年大计”，必须坚决避免任何仓促上阵的做法。与其通过浪费来刺激经济，还不如通过“用直升飞机撒钱”的办法来刺激经济。
三、各种宏观经济政策协调的重要性日益增加
1998年中国的宏观经济政策目标主要有两个：8%的经济增长速度和人民币的汇率稳定。为了实现这两个目标，中国的各项宏观经济政策必须加以协调。首先，面对物价普遍下降、总需求不旺的宏观经济形势，政府无疑应采取扩张性的财政政策和扩张性的货币政策。在今年的前半年，当人行采取了扩张性的货币政策的时候，中国政府的财政政策的方向似乎不十分明朗。例如，年初所确定的进一步削减财政赤字的政策目标就不能说是同刺激总需求的总目标相一致的。在当前，政府应增加财政支出而不是削减财政支出。政府除应为支持公共工程建设而增加支出外，还应在改善社会福利保障体系、医疗卫生体系和“高薪养廉”等方面适当增加经常性支出。当然，我们在这里并不是主张政府放手花钱，更不是提倡浪费。我们所说的是，当前中国政府的财政政策应是适度扩张的。中国政府是否也应实行减税呢？根据中国的国情，政府似乎不应考虑减税而是应继续推进正在实施的各种税制改革。
关于宏观经济政策协调问题的另一个重要方面是货币政策与汇率政策的协调问题，中国实行的是有管理的浮动汇率制度。但是，由于我们已作出不使人民币贬值的郑重承诺，中国暂时已退回到固定汇率制度。在固定汇率制度下，如果资本可以自由流动，一国是无法执行独立的货币政策的。中国目前的情况是，虽然未实现资本项目下的自由兑换，但通过各种漏洞，资本具有一定流动性，使问题进一步复杂化的是，国际货币市场普遍预期在明年人民币会贬值。在此情况下，中国政府在决定自己的货币政策（特别是利息率）时就必须认真考虑这种政策对汇率的可能影响。在1998年前半年，中国的外贸顺差为225亿美元，外资的流入依然保持着较好的势头。然而，外汇储备的增加量却只有6亿美元。这说明今年第一季度资本项目下的流出必然比以往有很大的增加。在前几年由于国内的高息和各种优惠政策，外资大量流入，其中肯定掺杂着相当数量的套利资金。现在，由于利息率的下降，同样会有相当数量的国内外资金流出。人民币汇率的稳定要由国际收支的平衡来维持。仅仅有外贸顺差和大量外汇储备并不足以保证人民币汇率的稳定（日本有外贸顺差和大量外汇储备，但却不能避免日圆的贬值），我们必须对资本外流的动向予以极大的注意。因而，我们不仅应对可能采取的降息举措十分谨慎，还应大大加强对资本流动的管理，制止资金的不正当流出。此外，中国的引资政策的目标也是有些模糊的。例如，中国需要继续大力引入外国直接投资(FDI)。但是，为了刺激有效需求而主张引入外国直接投资就多少有点问题了。外国机器设备的进入意味着进口的增加。其结果可能是减少而不是增加国内的总需求。（注：我们可以设想三种情况：(1)FDI伴随外国机器设备的进口，而这种进口对国内投资品没有替代作用；(2)FDI伴随外国机器设备的进口，但这种进口对国内投资品具有替代作用；(3)外国投资者注入资金，但购买中国产品进行投资。在第一种情况下，FDI对国内需求的作用是中性的。在第二种情况下，FDI可能将对国内需求起抑制作用，在第三种情况下，FDI将增加国内需求。）
四、健康的金融体系是实现宏观经济稳定的基础
90年代许多国家的经验证明，一个国家要想维持宏观经济稳定并在国际金融的风云变幻中岿然不动，就必须维持国内金融体系的健康。国际上衡量一国金融体系是否健康，一个重要指标是看该国银行体系中是否存在严重的不良债权。不良债权对银行总资产或GDP的比率过高，迟早必将引发金融危机，并进而造成实物经济的衰退。据日本1997年的官方统计，日本的不良债权大致有77万亿日圆。换言之，日本不良债权占GDP的比率大约为13%。日本90年代以来长期处于不景气状态的根本原因就是不良债权问题长期得不到解决。（注：参见王洛林、余永定、李薇：《日本宏观经济政策的重要转变》，《国际经济评论》，1998年第73期。）从防范国际金融风险的角度来说，不良债权过高将因外国投资者丧失信心而导致资本外逃并进而导致国际收支危机。对于实行固定汇率制度的国家，当外国投机者对该国货币进行投机时，货币当局将无法利用利息率武器保卫本国货币不受投机性抛售的攻击。各国的经验还证明：一方面，消除不良债权是不能拖延的，拖延的时间越长，不良债权问题就越难解决；另一方面，解决不良债权的措施的实施，又可能因金融机构“惜贷”而引起信贷紧缩(credit crunch)，从而导致经济衰退。现在，国外越来越多的经济学家主张动用财政力量尽快解决不良债权问题，而不是拖延不良债权的解决。中国的国情不同，处理不良债权的方法也应有所不同。但是，从中长期来看，严重的不良债权已对中国宏观经济稳定构成了最严重的威胁，在强调使用扩张性财政货币政策刺激经济的时候，这是我们所不应忘记的。
总之，1998年是改革开放的20周年，也是中国宏观经济管理进入新阶段的关键一年。我们相信，在1998年中国经济必将能克服暂时的困难，满怀信心地步入21世纪。
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