金融改革：欠发达县域的问题及对策，本文主要内容关键词为：县域论文,对策论文,欠发达论文,金融改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20多年来中国金融改革和发展过程，实际上是中国金融走向市场化的过程。在这个过程中，中国的金融改革深化程度有了很大的发展，初步形成了适应市场经济体系发展的金融体制框架。金融改革对县域的影响十分深远，但在金融改革过程中，县域特别是欠发达县域当前存在的一些问题必须尽快予以解决。
一、金融改革的基本回顾及在县域的主要体现
（一）金融监管制度的改革
1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，同时决定成立中国工商银行，办理有关商业银行业务。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》进一步明确中国人民银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币币值的稳定；对金融机构实行严格的监管，维护金融体系安全、有效地运行。1995年3月18日，通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，中国人民银行作为中央银行以法律的形式被确定下来。2003年，中国银行业监督管理委员会成立，至此，一个以中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会为框架的金融监管格局初步形成，确立了中国对银行暨信托业、证券业和保险业的分业经营和分业监管体制。在县域主要体现为人民银行与银监会机构分设，对银行业金融机构的监管职责由银监会相应机构承担，人民银行县支行职能调整为执行货币信贷政策、提供金融服务、维护金融稳定。
（二）国有商业银行改革
1995年，中国颁布的《商业银行法》明确规定了商业银行实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自求平衡”，国有银行商业化也进入了实质性的实施阶段。2004年，以国有商业银行股份制改革为标志，中国的金融业经历了前所未有的历史变革，目前建行、中行、工行已完成股改上市，农行的股改也在稳步推进。随着国有商业银行改革的不断深入，在县域主要体现为县支行的权限上收，机构网点和人员精简，在欠发达县域表现的尤为明显。
（三）农村金融改革
从1996年9月开始，全国5万多个农村信用社和2400多个县联社逐步与中国农业银行顺利脱钩，农村信用社的业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担。2003年，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，以法人为单位，改革信用社产权制度，完善法人治理结构，并改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。在缙云县，农村信用社由二级法人改制成县联社一级法人，初步建立了以社员代表大会、理事会、监事会、高级管理层为组织架构的法人治理结构。2006年成立邮政储蓄银行，促进资金向农村回流，目前缙云县邮政储蓄已开办定期存单小额质押贷款业务。
（四）外汇管理体制改革
1994年以前，我国先后经历了固定汇率制度和双轨汇率制度。1994年汇率并轨以后，我国实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。2005年，开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。今年5月份人民银行将人民币兑美元的每日波动区间由3‰放宽至上下5‰后，人民币兑美元汇率升值速度加快。外汇管理体制改革对县域影响主要体现在外贸出口企业的汇率风险增大。
二、当前欠发达县域金融状况及改革以来主要变化
截至2007年末，缙云县金融机构各项存款余额59.17亿元，其中：储蓄存款35.69亿元；各项贷款余额42.43亿元。全县共有银行业金融机构7家，其中：政策性银行1家（农发行信贷组），国有商业银行4家，农村信用社1家，邮政储蓄1家；保险机构13家；证券服务部1家。此外，还有人民银行县支行和银监办事处。金融改革以来县域金融的主要变化：
1.银行经营的自主性增强，行政干预减少。随着市场经济的完善和金融改革的不断深入，政府职能向管理经济活动转变，政府对银行经营的干预减少，商业银行逐步成为自主经营、自担风险、自负盈亏、自求平衡的经营主体。
2.各银行业金融机构集约经营程度不断提高，加强了内部管理，节约了成本和费用，资金调节能力增强，业务范围得到扩展，盈利能力大幅改善。2007年，全县4家国有商业银行和农村信用社实现账面利润17268万元，而1998年为亏损1404万元。
3.信贷管理机制不断完善，以及通过剥离、核销、股改处置、划转上级行、央行票据置换等方式处置不良贷款，信贷资产质量有较大改善。1998年至2007年，全县共处置不良贷款26392万元。2007年末，全县不良贷款比例为5.60%，比1998年末下降16.11个百分点。
4.县域金融总量保持较快发展，为地方经济发展提供了有力的支持。2007年末，缙云县金融机构各项存款余额59.17亿元，是1998年末的3.61倍，其中：储蓄存款35.69亿元，是1998年末的3.11倍；各项贷款余额42.43亿元，是1998年末的5.41倍。
三、金融改革过程中欠发达县域亟须解决的一些问题
（一）县域金融监管真空化与防范金融风险的矛盾
在人民银行与银监会分设后，由于银监会部分县域监管办事处的撤并，人民银行县支行监管职能的逐步弱化，县域金融监管越来越难以适应金融发展的需要。
1.保险业的监管真空。近几年来，随着县域经济的快速发展，保险业在县域设立机构越来越多。到2007年末，缙云县已有各类保险机构13家，在筹建的有2家，2007年全年保费收入约1.3亿元。由于保监会在市、县没有设立监管机构，一方面致使县域保险市场在准入、经营、从业人员资质、业务品种等方面的合规性得不到保证，出现保险违规问题得不到及时处置，承保人遇到纠纷问题无处投诉；另一方面，不断涌入的保险机构也不再向人民银行报送保险的相关统计数据，使相关部门无法准确统计县域内保险业务发展信息而使保险市场风险处于失控状态。同时县域保险机构在业务拓展上也出现不正当竞争的风险隐患。如在办理财产险、车辆险时，一些新建保险机构为拉揽业务而随意承诺给付一定的折扣相互竞价，造成无序竞争；在利用银行代卖保险储蓄时出现宣传不当、随意提高手续费提取比例情况而造成纠纷。因银监部门和人民银行均无权监管，造成银行业与保险业的经营风险得不到及时的规避。
2.证券业的监管真空。目前，证券业在县域内设立的分支机构同银行和保险业相比并不多，缙云县只有1家证券服务部。尽管机构较少，但业务发展迅速，2007年交易额达65亿元，是2006年全年交易额的3.91倍；开户数4600多户，比2006年末增加2700户。由于证监会也没有在市、县设立监管机构，人民银行及银监部门又无权插手，造成监管真空。
3.非法办理金融业务的监管真空。现行银行管理体制中的制度性缺陷所导致金融服务功能弱化，中小企业发展所产生巨大的资金缺口，以及低利率时代百姓手中持有的大量闲置资金等，客观上促进了民间融资业务的繁荣。但由于没有直接的监管机构，以各种名义变通地开办典当业务或融资业务、非法集资等问题屡有发生，扰乱了县域金融秩序和社会稳定。如2006年，缙云县先后出现2次大规模的非法集资案件，集资数额分别达5000多万元和7亿余元。
4.混业经营的监管真空。尽管我国当前实行分业经营、分业监管的形式，但出台了一些法律法规，在一定程度上认可了混业经营形式。如1998年8月，颁布《证券公司进入银行同业拆借市场管理规定》；2003年12月底对《商业银行法》进行了修改，将第四十三条：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，增加了“但国家另有规定的除外”字样，为商业银行混业经营开辟了新的发展空间；2005年关于保险资金直接投资股票市场政策的实施配套文件的出台，使保险资金直接入市成为现实；2005年2月颁布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，为商业银行实现跨业经营提供了新途径。在县域，金融混业经营主要表现为：一是资金上的混业，如银证通业务；二是业务上的混业，如商业银行代销投资基金、代理保险。这些混业现象的出现并逐渐向深度发展，对分业监管框架提出了挑战，金融风险防范的难度增大。
（二）经济需求结构与金融供给结构不对称矛盾
我国经济改革是从农村到城市，而金融改革是从城市到农村，且滞后于经济改革，主要表现为金融体制结构与经济体制结构不对称——金融服务需求已经越来越多地由非国有的市场部分产生，而国有商业银行的金融服务供给主要是为大城市、大企业提供服务，欠发达地区信贷资金流向发达地区的现象较为突出，导致金融服务的供给结构与需求结构不对称，形成了经济金融新的二元结构。在近几年来，由于发达地区外资银行的进入、股份制商业银行的崛起、企业直接融资的增加等因素影响，国有商业银行为抢占市场份额，加大对县域的信贷投入，这一现象已有较大程度的改观。截至2007年末，缙云县4家国有商业银行贷款余额30.54亿元，存贷比为81.61%，资金运用比以前有较大幅度提高。但当前欠发达地区资金通过非银行渠道外流的情况十分突出，主要原因是居民投资意识不断增强，居民储蓄流向股票、基金及发达城市房地产。根据辖内居民投资情况调查问卷显示，有70%的居民投资证券市场，证券市场投资成为辖内居民第一大投资产品。2007年，农行缙云县支行基金新开户数为886户，同比增加60%左右；基金销售额为5536万元，同比增加60%左右；股市新开户数为932户，同比增加45%左右；流入股市资金为9964万元，同比增加50%左右。与居民投资证券市场相比，辖内尚无一家上市企业，从资本市场融资额为0，证券市场成为欠发达地区资金外流的主要渠道，且资金外流的快捷便利程度大大超过以往。
（三）银行业集约经营与金融服务真空的矛盾
随着国有商业银行股份制改革的深入，各个国有商业银行加快了县及以下机构网点的收缩，相当比例的县以及县以下的基层分支机构逐渐撤并，并上收县级分支机构的权限。在全县24个乡镇中，国有商业银行设立网点的乡镇有4个，其中：工行2个（县城、壶镇），农行4个（县城、壶镇、新碧、新建），中行和建行各3个（县城、壶镇、新碧）。在农村金融体制改革方面，在全面清理农村合作基金会后，农村信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军，承担着为农业、农民、农村服务的义不容辞的责任。然而，信用社改革后，成为自主经营、自负盈亏的经济组织，但农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，经营成本高，信用社自身的发展无论从其本身吸收股本、扩大规模，还是从提高盈利能力、降低经营风险来看，都不愿意把大量资金投入农业领域。所以，农村信用社有着较强的离农倾向，具体表现为撤并部分乡镇网点，出现了中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、农信社要生存的矛盾。2007年末，缙云县农村信用社共有营业网点36个，分布在19个乡镇，在全县24个乡镇中，南溪、木栗等5个落后偏远乡镇已没有金融机构网点，成为金融服务空白点。由于银行改革缺乏整体规划与协调配合，没有及时在整个金融体系方面进行必要的补救措施，地方性中小金融机构的发展没有及时跟上，致使在县域范围内出现了一些金融服务的薄弱甚至空白点，严重影响了这些经济较为落后乡镇的经济发展，从而使得单个银行提高效率和竞争力、具有“制度性进步”意义的个体理性行为，导致了整个银行体系完整性降低的“体系性退步”这一“非理性”结果，个体成本节约导致了宏观成本增加。从国有商业银行自身考虑，撤并部分基层分支机构乃大势所趋、未可厚非，但要把握好撤退节奏，制定好时间表，有步骤、分阶段推进，把负面影响尽可能减少到最小。金融体制体系改革必须有进有退，不能只退不进。国有银行撤退一定要注意和地方性金融机构发展步伐保持协调一致，尽量避免给地方和基层造成金融服务真空。
（四）国有商业银行信贷投向趋同化与信贷风险集中化的矛盾
四大国有银行随着金融改革的深入，资金和信贷投放越来越向大城市和大企业集中，各大商业银行竞争性地向大企业、大项目尤其是上市公司、优势企业以及邮电、通信、电力、交通等垄断性行业贷款。与此同时，国有商业银行坚持以市场为导向、以效益为核心的经营理念，逐渐打破了旧的信贷业务界限，业务模式呈趋同化。如2003年，各国有商业银行都把政府性项目作为信贷支持重点，当年新增贷款10.23亿元，导致2004年以后，由于政府财力有限，还贷压力过大，多笔政府性贷款成为不良。2005年开展小企业贷款试点以来，各国有商业银行又把增加对企业特别是中小企业信贷投入作为主要信贷业务增长点。由于符合商业银行信贷准入条件的企业数量较为有限，优质企业的部分较好的小企业已成为较早试点的工行、农行的客户，加上外地股份制商业银行以其灵活的机制对优质企业客户的争夺，企业信贷市场竞争十分激烈。各商业银行为争取优质客户，通过如提高授信额度、降低贷款利率、降低信贷准入条件、高估抵押物价值等手段拉取或留住优质客户，导致小企业贷款风险加大。由于各个商业银行竞争性地向少数所谓优质客户提供贷款，有可能造成这些企业、项目资金富裕甚至过剩。从长远来看，有可能给国有独资商业银行造成新的金融风险和不良资产隐性累积。
（五）金融创新滞后与经济快速发展的矛盾
随着金融改革的深入，四大国有银行在将机构和权力向城市集中尤其是大城市集中，权限向上级银行尤其是省级银行和总行集中，资金和信贷投放向大城市和大企业集中的同时，把发达地区、大企业的信贷政策、信贷条件适用于县域，导致金融供给难以满足县域经济发展对金融的多层次、多方位需求。从小企业信贷业务开展情况看，各国有商业银行对小企业发放的贷款，与其对原企业客户的贷款的品种基本类似，设有针对小企业的实际情况制定相应的信贷业务品种，特别是小企业抵押担保难的问题仍然难以解决。如县农行开展的小企业信贷业务，以短期流动资金贷款为主，期限最长不超过一年。县工行对小企业的融资品种相对丰富一些，包括中短期贷款、银行承兑汇票、国内信用证、非融资类人民币保函、国际贸易融资、票据贴现等，但基本上都是之前针对大中型企业的业务品种，并未按小企业实际情况进行创新，难以满足小企业融资的实际需求。在抵押担保方式上，各国有商业银行均进行了严格规定，基本上都采用抵（质）押方式，并要求提供足值、有效房地产抵押，严格控制保证方式，对信用方式办理小企业信贷业务进行禁止，导致各商业银行过分注重担保物、抵押物，而忽略了对借款人本身的现金流这个第一偿还能力的审视。此外，监管部门对银行业金融机构与担保公司的合作要求过严，如要求担保公司注册资本要1亿元以上，使各商业银行难以通过担保公司开展小企业信贷业务，从而导致小企业贷款基本上都为房地产抵押方式。其他贷款方式如存货抵押、应收账款抵押等，由于条件较为严格，小企业实施有较大难度。2006年12月末，缙云工行发放的47户小企业贷款，金额3915万元，全部为抵押方式，存货抵押、应收账款抵押等方式余额为零，小企业贷款抵押担保难的问题仍十分突出。
四、对策建议
1.完善县域金融监管机制，营造大监管格局。一是整合保监会、证监会、银监会“三会”的监管职能。我国目前实行的是分业经营、分业监管体制，造成监管职能比较分散，不适应入世后金融业务混业经营化格局的实际，因此有必要将银监会的监管职能与证监会、保监会监管职能结合起来，形成分工协作、功能互补的单一化大监管体制，以减少重复监管和低效监管，降低监管工作成本，避免县域部分金融监管出现真空。二是加强央行、监管机构间的合作机制与信息共享机制，防范被监管者逃避监管行为。可建立规范的央行、监管机构联席会议机制，设立常设机构，进行有效的监管协调与合作，防范金融机构通过在不同业务类别间转移资金来转移风险，或人为提高或降低盈利等达到逃税、内部交易等行为。
2.健全县域金融体系，加快县域金融资源的开发。首先，要重构农村金融体系。在以合作性金融为主体的基础上，大力发展资金互助社、村镇银行、小额贷款公司等信贷机构，加快邮政储蓄资金的回流，丰富县域金融供给的层次和覆盖面。其次，要拓展融资渠道，改变长期依赖银行贷款的单一融资格局。当前，县域企业融资渠道较为单一，除了银行贷款外，大多数企业只能通过民间借贷解决，很多发达地区企业的融资渠道如通过资本市场直接融资、融资租赁、风险投资等在欠发达地区难觅踪迹。要通过选择一些企业规模较大、成长性较好、法人治理完善的中小企业，采取股票上市、发行企业债券等方式，开辟多种形式的直接融资渠道。第三，要加快金融中介服务体系建设，规范担保公司的运作，为中小企业融资提供信用保证。
3.积极推进金融创新，努力适应县域经济发展的金融需求。一是要认真研究分析县域资金需求的特点及变化，加快信贷业务创新，不断丰富适合县域经济发展的信贷品种、金融服务方式，使产品种类系统化，服务方式多样化、便捷化，为县域经济发展提供多样化融资渠道。二是要拓宽贷款抵押担保方式，解决中小企业贷款抵押担保难问题。在保证抵押物合法、有效、易变现的前提下，积极开办应收账款、存货、权证、在建工程和通用设备等其他物权抵押，丰富小企业贷款抵押方式。对没有财产关联关系的多个企业组成联保协议，推行企业联保贷款。三是对符合条件的小企业发放信用贷款，防止过分依赖抵押担保防范风险的倾向。四是对担保方式进行创新，如开展贷款保证保险，参照信用村建设建立信用工业园区等方式，拓宽小企业担保渠道。
4.完善县域金融风险补偿机制，不断增强县域金融服务功能。当前县域的金融风险补偿覆盖面较小，补偿金额偏少，主要为小企业贷款风险补偿金和农业住房保险、政策性农业保险等，2006年缙云县小企业贷款风险补偿总额只有34.57万元。为此，建议地方政府有关部门将支持工业经济、农业产业化等相关财政资金进行整合，由分散的直接投放转向设立担保基金、贴息基金等方式，以有限的财力带动更多的金融资金投入。同时，大力开展政策性农业保险业务，降低农业投资风险，以吸引各类资金支持“三农”发展。
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