在集聚中走向平衡：城乡和区域协调发展的“第三条道路”，本文主要内容关键词为：第三条论文,城乡论文,走向论文,道路论文,区域协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 引言
摆在中国面前的城乡和区域发展战略似乎有两条路可走。一条路是通过倾向农村和内地的政策来平衡城乡和区域发展，比如说限制沿海地区的土地供给和劳动力向东部转移，这被认为是“平衡发展”的道路。另一条路是继续推进经济向沿海地区的集聚，这样的话，就应该放松劳动力流动和沿海地区土地供给的限制，而这被看做是“追求效率”的道路。人们往往认为，在城乡和区域协调发展的问题上，“平衡发展”和“追求效率”是不可兼得的目标。于是，当中国的城乡和区域间差异日益扩大的时候，在平衡发展的思想主导之下，似乎第一条道路成为城乡和区域协调发展的政策取向。但是，如果简单地通过政府的行政干预促使内地获得相对更快的发展，那么其代价可能是牺牲东部沿海的发展，而这样很可能使中国走上不可持续的发展道路。
我们认为，中国的经济发展存在着城乡和区域协调发展的“第三条道路”，在这条道路上，经济集聚与区域平衡不矛盾，城乡融合与城市发展不矛盾，社会和谐与经济增长也是不矛盾的。一方面，政府可以促进劳动力的自由流动，推动土地跨地区的再配置，使得经济活动发挥更大的集聚效应。这有利于经济发展通过集聚所产生的规模效应来“做大蛋糕”，同时从长期来看，这也有利于提高农村和内地的人均资源占有量，在可持续发展的过程中实现城乡和区域平衡发展。另一方面，推动经济集聚并不是要放弃短期内的平衡发展目标，相反，正是通过集聚所产生的“做大蛋糕”效应，为更大规模的区域和城乡间转移支付创造了条件。而且，转移支付本身也可以在平衡的同时，更多地着眼于推动市场整合和区域间分工，从而有利于经济增长。在这一意义上，城乡和区域协调发展的“第三条道路”是一条平衡与效率携手并进的道路。
本文是我们一系列有关城乡和区域发展的理论和经验研究的总结。我们首先基于研究的结论，总结有关城乡和区域发展的主要观点，然后提出城乡和区域协调发展的政策创新方向。
二 城乡和区域协调发展可以兼顾效率与平衡
我们的一系列相关研究旨在说明这样一个朴素的道理：在城乡和区域协调发展这一问题上，效率与平衡可以兼顾。换句话说，只有通过推动经济活动向沿海地区和城市集聚，并通过劳动力流动和土地跨地区交易使内地和农村充分分享经济发展的成果，才可能从根本上实现城乡和区域间平衡发展的目标。城乡和区域的协调发展既不应片面注重效率，也不能简单地以行政干预来促进平衡。为此，我们把城乡和区域协调发展的“第三条道路”具体化为三个“不矛盾”。
（一）经济集聚与区域平衡不矛盾
一个长期以来困扰人们的问题是，人们已经认识到经济向沿海地区的集聚是中国经济快速发展的重要动力，但是这似乎也难以避免地扩大了地区间发展差距。一个自然的推论就是，如果要获得区域间的平衡发展，就应该将经济集聚发展的趋势降下来，以提高内地的发展速度，缩小区域间的发展差距。但是，这样的发展思路存在几个认识上的误区。
第一，中国的经济集聚不是已经很充分了，而是仍然非常不够，在这时放弃集聚就是放弃发展。国际的横向比较研究证明，中国的工业集聚程度并不高，城市化水平大大滞后于工业化水平和经济发展水平（路江涌、陶志刚，2006），城市规模差异明显低于其他国家(Fujita,et al.,2004)。事实上，即使是在日本和法国这样的发达国家，经济向大都市周围集聚的步伐仍然没有停止。日本曾经想分散东京的功能，当东京人口下降的时候，正是东京国际竞争力下降、整个日本经济衰退的时候。最近几年，东京人口重新呈现增长态势，日本的经济也增长更快了。这绝不仅仅是个巧合。
第二，对于中国日益扩大的地区间差距，与其归因于经济集聚，不如说劳动力跨地区流动不自由才是真正的问题所在。换句话说，如果劳动力跨地区流动可以更为自由，区域差距的扩大速度就不会像现在这样快。一方面，如果劳动力流动更自由，可以进一步延缓沿海地区劳动力工资的上升幅度；另一方面，在现今劳动力市场分割状态下，已经流动的大多数是年轻的和能力较强的劳动力，而未流动的劳动力则相对年老和体弱，如果流动劳动力可以在城市定居，那么举家迁移的家庭就可以更多，未流动的家庭就可以更多地分享内地的土地和自然资源，甚至实现土地的集中规模经营，这也将更有利于缩小区域间差距。
当前中国所处的国际环境与发展阶段意味着通过发挥城市的集聚效应来带动工业的发展将显得越来越重要。首先，全球化趋势使得沿海地区地理位置的重要性不断上升，中国东部沿海地区的集聚效应将得到进一步的发挥。在中国的廉价劳动力与国际资本相结合的进程中，国际资本当然会选择最有利于节约其国际贸易成本的地区来加工生产，那就是靠近港口的沿海地区。其次，自20世纪后半期以来，知识经济的特点逐渐显现，也就是说，知识对于经济发展的作用越来越为明显，这与传统的以物质资本积累为主要动力的经济增长模式明显不同。知识的生产和传播更需要人与人之间的互动，城市（特别是大城市）就往往成为高技能人才在空间上集聚的一个主要场所。再次，在进入后工业化阶段以后的城市，服务业将在产出中占到绝对多数，由于服务业（包括其中的生产性服务业）的“产品”大多都难以跨地区进行运输，而且服务业的发展本身也需要多样性的服务品投入，因此城市发展中的规模效应就更需要空间集聚。
在经济活动向沿海地区集聚的过程中，随着沿海地区的土地和劳动力价格的上涨，自然会产生一种内在的动力，使经济活动再向内地扩散。但如果对东部实施的土地总量控制过于严格，就会人为地抬高东部的土地价格，不利于城市集聚效应的发挥，从而损失经济效率，而且这种效率损失对内地发展的益处并不大。
对当今中国的区域发展而言，重要的不是扭转经济集聚的趋势，而是如何设计合理的机制来让内地分享集聚过程中产生的经济增长，而促进劳动力自由流动和土地的跨地区交易就是可行的机制。在土地方面，政府可以通过总量管理来控制土地供应规模，也可以将耕地的总量指标按地区分解到每个省、市，但是，在此基础上还应允许内地省份将土地指标转让给沿海省份，不管是一次性有偿转让（相对于“卖”），还是长期的分享（相当于“入股”），内地都可以通过这样的方式分享土地在沿海地区增值的收益。在劳动力方面，如果流动人口在城市能够得到更为公正的待遇，那么他们就可以更多地分享到城市发展的收益。同时，如果劳动力能够更多地从内地流动到沿海，内地的人均资源就可以提高，收入水平也可相应提高。
（二）城乡融合与城市发展不矛盾
在历史上，城乡分割的政策的确曾经对城市发展和整体经济的发展起到过积极作用，但是当今城乡分割政策更主要的是起着保护城市居民利益的作用。如果说在20世纪90年代中期城市地区出现大规模下岗的时候，城乡分割还起到过保护城市居民就业、维持社会安定的作用，①那么现今继续实行城乡分割的经济政策将使得城市和农村出现“双输”的局面。
首先，持续的城乡分割不利于城市充分发挥集聚效应。随着城市的资本积累和经济发展，劳动力需求持续增长，如果城乡分割政策持续存在，进城的农村劳动力得不到公正的待遇，不能在养老、医疗、教育、住房等方面享受更好的公共服务，那么，劳动力的充分流动就会受到限制。这必然会相对的抬高城市的劳动力价格，压低农村移民的工资待遇，导致城乡收入差距持续扩大。在劳动力不能充分流动的情况下，城市过早地出现劳动力短缺，城市的集聚效应未能充分发挥。
其次，随着城市化水平的提高，城市内部正在面临新的“二元社会”矛盾。传统的发展经济学将发展理解为工业化和城市化，但在中国快速工业化和城市化的进程中，我们却发现发展的含义还应该包括城乡融合。随着大量农民工进城，在城市里已经出现了为数众多的不拥有城市户籍的常住人口，在一些城市，非户籍常住人口甚至占到了相当高的比重，而且该比重还在不断上升。②由于非户籍人口不能与户籍人口拥有同样的公共服务和政治权利，在城市内部形成了新的“二元社会”分割，而这种分割状态必然会影响到非户籍人口对城市生活的满意度以及对政府的信任感，从而给城市的公共治理带来巨大的隐患。更重要的是，一旦受歧视并收入低的外来人口的聚居在空间上定形，将会加剧社会危机爆发的可能性。
因此，当今实现城乡融合并不只是为了缩小城乡差距，更重要的是，中国的城市化进程也需要通过城乡融合进一步促进劳动力向城市集聚。随着城市化水平的快速提高，城市和谐发展也需要城乡融合，避免在城市内部出现新的“二元社会”分割。③
（三）社会和谐与经济增长不矛盾
合理地控制城乡间和地区间的收入差距有助于社会和谐。中国自2004年起提出要构建社会主义和谐社会，标志着中国发展战略的重大调整，而其中最为重要的目标之一就是收入差距的控制。大量研究说明，城乡间和地区间的收入差距在解释中国总体收入差距中具有最重要的贡献（Ravallion and Chen,2007；李实等，2008），因此，如果要缩小收入差距，城乡和地区间的平衡发展是关键。研究还发现，省层面的地区间收入差距又有70%～80%可以由城乡间收入差距来解释（万广华，2006）。这说明在地区间和城乡间收入差距的调控中，更为重要的是城乡间差距的调控，如果内地农村的收入提高了，城乡间差距缩小了，将在很大程度上具有缩小地区间差距的作用。
地区平衡发展有益于促进地区间分工和经济增长。我们的研究表明，如果相对欠发达的地区不能充分地分享地区间分工所产生的收益，那么它们就会倾向于采取分割市场和地方保护主义的行为，并投资于一些战略性的产业，以实现对发达地区的追赶，或者提高在分享地区间分工收益时的谈判能力。如果有机制能够让欠发达地区在参与区域分工时更多地分享收益，欠发达地区就将有动力放弃不具备比较优势的那些产业，发挥沿海地区在地理上更接近国际市场、在技术上更接近国际前沿的优势，从而对提高地区间的分工效率和促进经济持续增长有益（陆铭、陈钊，2006）。
城乡间收入差距的缩小有利于经济持续增长。我们用经验研究的方法研究了城乡间收入差距和经济增长的关系，结果显示，城乡收入差距扩大不利于增加投资，从而不利于经济增长，而经济增长反过来却有助于缩小城乡收入差距。所以，在城乡收入差距和经济增长这一对关系上有两种可能性：一种是良性循环，经济增长快了，有利于缩小城乡收入差距，城乡收入差距缩小了又有利于经济增长；另一种则是恶性循环，一些非平衡发展的政策在推动经济增长的同时，也使城乡收入差距扩大了，而城乡收入差距扩大又不利于经济增长。④
三 城乡和区域协调发展的政策创新
我们不能否认，在优先发展东部和城市地区的战略下，经济资源大量向东部的城市集聚，的确是造成城乡和地区间差距扩大的原因，但是，城乡和区域的平衡不能通过牺牲集聚来实现。事实上，存在着“在集聚中走向平衡”的道路来实现城乡和区域间的协调发展。换句话说，经济集聚本身并没有错，问题在于，长期以来中国缺乏欠发达地区和农村居民分享经济集聚的成果的合理机制。因此，未来的城乡和区域协调发展不能简单地依赖行政手段来减缓经济集聚的趋势和东部的发展速度。归根结底，地区间的平衡要靠发展东部来解决，但要设计和制定合理的机制让内地分享东部的发展成果。城乡间的平衡要靠发展城市来解决，要让更多的农村劳动力在城市安居乐业。
我们的一系列理论和研究旨在说明，城乡和区域协调发展的政策应有以下几个方面的创新。
1.地区间的平衡要靠发展东部来解决，关键是要推动土地的跨地区交易。在整体上进入工业化的中后期，一些大中型城市进入后工业化阶段之后，中国经济下一轮的增长动力将越来越依赖于经济发展的规模效应和集聚效应。因此，中国必须加快大城市和城市群的发展，以此来带动中小城市的发展。为了提高大城市的集聚能力，让内地分享东部发展的成果，应加强土地要素流动的灵活性，其关键措施就是在土地开发指标分解到地方之后，允许不同的省之间和省内不同地区之间进行土地开发指标的交易。不管是一次性有偿转让，还是长期的分享，内地都可以通过这样的方式来分享土地在沿海地区增值的收益。
2.城乡间的平衡要靠发展城市来解决，关键是要促进农村劳动力在城市安居乐业。中国正在进入一个加速城市化的发展阶段，未来中国可否持续发展的关键在于城市可否持续发展，而城市持续发展的瓶颈则是土地和劳动力的短缺。如果土地的跨地区交易解决了城市发展中所需的土地资源，城市发展的劳动力资源只能靠劳动力流动来解决。城市只有通过逐步给予非户籍常住人口在就业、社会保障和公共服务等方面的平等待遇，才能使流动劳动力在城市安居乐业，从根本上缓解城市已经出现的劳动力短缺和人口老龄化问题。与此同时，只有当更多的农村居民在城市定居下来，其他农村居民才能够获得更多的人均资源和土地，从而更快地提高农村居民的收入。
3.中央政府的平衡发展战略应更注重“以平衡促发展”。中国在近年来逐步将优先发展东部的战略向区域平衡发展的方向调整，一个重要的表现就是向内地的财政转移力度有所加大。需要明确的是，中央政府的平衡发展战略应该不只是为了平衡本身，而更应该是以平衡促发展。具体地说，中央政府的财政转移应该以促进地区间分工为基本导向，避免投向内地缺乏比较优势的生产领域，而应更多地投向内地的基础设施，以及教育和医疗等公共服务。只有这样，才能引导生产要素进行跨地区的合理配置，使劳动力的跨地区流动更少地建立在公共服务的区域间差距之上。
4.在立法和决策机制上要有所创新，为城乡和区域协调发展打下基础。未来城乡和地区协调发展的政策措施的最大障碍将来自于国家利益和地方利益的矛盾，为此，应在立法和决策机制上有所创新。在立法上，应制定相关法律约束地方政府采取分割市场的行为，逐步给予城市非户籍常住人口在就业、社会保障和公共服务等方面的平等待遇。在决策机制上，逐步将城市非户籍人口纳入城市公共政策的考虑范围之内，并吸纳其代表直接参与相关政策的咨询和决策过程。
截稿：2008年4月
注释：
①事实上，这种保护政策是否真的曾经有利于城市居民增加就业，本身就是一个没有定论的问题。
②以上海为例，根据《解放日报》2008年2月27日的报道，上海市2007年常住人口为1858万人，其中，非户籍人口已经达479.14万人，其比例达25.79%。
③详细的理论分析参见陈钊、陆铭(2008)。
④如果将城乡收入差距作为总体收入差距的代理变量，那么，城乡收入差距和经济增长之间的关系也可以为我们理解收入差距和经济增长之间的关系提供启示。具体参见陆铭等(2005)以及Wan等(2006)。
标签：收入差距论文; 城市经济论文; 集聚效应论文; 城乡差异论文; 宏观经济论文; 土地政策论文; 经济增长论文; 中国东部论文; 经济论文; 经济学论文; 城乡差距论文;