论行政决策权的科学分解与合理配置，本文主要内容关键词为：分解论文,行政论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D621 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462（2008）02－0045－06
现代法治的要义，是对国家权力进行有效的制约，使国家行政权力的行使、扩张、减缩都要有法可依。行政决策权是行政权力中最重要一种权力。“决策权是指行政权的担当者就一定时期内行政事务管理所要达到的目标，实施方案等作出的选择权。决策权是行政权的核心部分，……决策权存在于各类机关”[1]58。因此，对行政决策权的有效制约，就成了建设法治政府题中应有之义。
一、决策分权是决策立法的前提
人类社会的生存和发展离不开法律秩序，法律秩序的形成离不开法律规范的制定。就行政决策立法而言，立法的主旨是防止行政决策权的滥用，保证决策的科学化、民主化。欲达此目的，则必须遵循法律制约权力这一基本规律。
众所周知，法律是以国家权力为依托，离开国家权力，法律就难以被认可和制定，更不可能产生和创设。没有国家权力，法律就得不到政府强制力的保障，所以，法律是以国家权力作为自己的政治依据，它是国家权力、政府权力的延伸。法律的背后，是强大的国家和政府。因此，任何国家的法律都不可能摆脱对权力的依附。在法制社会，当私权之间发生冲突时，法律则要维持社会秩序，裁决私权之间的事非恩怨。由于有国家、政府强制力作后盾，法律一旦作出裁定，双方都得无条件地服从。这即是法律“定分、止争”的作用。但是当一个国家由法制统治向法治管理转化时，法律除了具有“定分、止争”的作用，更要具有限制政府权力滥用功能，即通常所说“宪政”。而当法律试图限制政府权力的时候，人们就会发现一个悖论，以国家强制力作为后盾的法律，现在反过来要制约、控制国家权力，如果没有其他力量作后盾，要对自己得已实施的力量或后盾进行制约和控制，这无论如何是不可能的！
如何破解这一悖论呢？先贤们用其政治智慧，通过对国家权力的分解、分立，完成了法律对国家权力的制约和控制。其基本思路是：既然法律是以国家强制力为后盾的，那么要想完成法律对国家权力的制约，就必须用一部分国家权力作为后盾，去制约另一部分国家权力。其前提是，只有把国家权力先按照不同职能进行分解，使分解后的国家权力既相对独立又相互制约，然后再用法律加以确认，才会使法律能以一部分国家权力为后盾，去制约另一部分违反法律的国家权力。
权力分工与制约的思想是建设法治国家的普适原则。如果说三十年前对此怀有疑问还是情有可原的话，那么近三十年世界共产主义失败的教训和我国改革开放的实践，都以无可辩驳事实证明，资本主义的进步需要对权力进行分工与制约，社会主义的发展同样须臾不能离开其片刻。那么如何解决既要“加强对权力的制约和监督”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”[2]557，又“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”[2]553-554 笔者认为，首先要对行政决策权进行科学的分解，并在此基础将分解后的决策权力进行合理的配置，然后通过立法，明确各自在决策过程中的职能范围、制约手段和法律责任，最终形成具有法律约束力的科学民主的决策机制。
二、生产力和民主政治是推动决策权分解的内在动力
“从国家权力产生并具有了成熟的存在形式以后，它就处在渐进但又永不停顿的分解和再分解的过程中，直至它被分解完毕；在这个程中，国家权力既分解为不同的存在形式，由不同主体掌握和运用，又逐渐转化为社会成员的权利，由权力形态向权利形态回归，经过充分分解的国家权力最终将全部转化为社会成员的权利。”[3]307 行政权是国家权力的重要组成部分，它同样遵循这一分解定律。这种永不停顿分解的原动力是源于社会分工的出现。为了更好地适应经济领域分工协作的需要，国家公共事务的管理职能，也在不断进行分工，社会管理活动越复杂，行政管理的分工就越细密；社会活动的组织化程度越高，行政管理的分工就越严格。为适应管理国家的需要，国家权力不可避免地发生职能性分解，而职能的分解又引起国家组织结构的分离。从国家管理视角看，“我们可以发现三权分立实际上更意味着三权的专业分工。”[4]331
以往分析“三权分立”时，西方思想家主要是从民主政治角度强调权力的制约，更多是根据权力的工具性、膨胀性和腐蚀性，人类理性的局限性，道德自觉的不可靠性等，来论证权力制约的必要性。虽然这些论证不无道理，但未能从管理分工这一社会发展必然逻辑，去揭示权力的分工制约是一个自然的历史过程。而只有认识到了治国理政与工商管理一样，需要高度的专业化分工，才能深刻地理解分工导致分权、分权产生制约的普适原则。
由于国家权力处在“在永不停顿的分解和再分解的过程中”[3]307，所以，从“三权”中分解出来的行政权又被分解成为决策权、执行权、监督权和咨询权等。而行政决策权本身，也一直处在不断分解的过程中。社会发展到了近现代，有两股力量在有力地推动决策权的加速分解。
一股是来自于社会生产力的推动。由于生产力因素中的科学技术的突飞猛进，导致了社会的深刻变革。面对复杂的社会，个人的才学与智慧显得那样渺小；面对多变的社会，个人的经验与前人训诫显得是那样微不足道；面对影响巨大而深远的社会活动，行政决策必须慎之又慎，否则会给地区和国家带来无可挽回的损失。而应对挑战的唯一办法是改变行政决策方式，个人决策让位于集体决策，权力决策让位于知识决策，导致决策分权的势在必行。
另一股则来自于市场经济和政治民主的力量。市场经济的发展，形成了多元的利益主体，每一个主体都有要求政府决策考虑其利益诉求的愿望，如果某些利益主体的利益诉求长期得不到反映和满足，社会就会产生对立和冲突，严重时会导致社会发展的停滞或倒退。反映市场经济这种内在要求的上层建筑领域，则是政治民主呼声越来越高，而决策的民主化就是顺应这种趋势，让各种利益都参与到决策中来，通过利益代表之间的竞争、妥协和制衡，最后形成体现社会利益均衡的决策方案。由于多元主体的介入，行政决策权已被社会上的各种力量所分享，政府公共政策早已不是少数精英手中特权。
三、科学民主的决策机制要求合理分解行政决策权
按照决策科学化、民主化的要求，做出一个正确的行政决策，至少要完成四个既相互联系又相对独立的关键环节。首先，确定决策议题。问题是行政决策的起点和动力，没有问题就不会引发决策。但对政府而言，面对众多的发展问题和社会矛盾，解决问题需要的投入远远超出了自身拥有的资源。这使得政府在做决策时，必须先要对问题进行筛选和考察，要把影响社会发展最突出的问题列入行政决策的议事日程中。只有进入了政府议事日程的决策问题，才有可能制订决策方案，从问题的发现到最终确定决策议题，这个过程我们称之为决策议题确定。其次，拟订方案。决策议题确定后，根据问题的难易和决策者掌握资源的多少，行政机关首先要确定是否有能力解决这个问题，能在多大程度上解决，并非所有的决策议题都能制定出满意的解决方案，决策议题的过度超前和不切实际都可能导致对决策议题的否定，这体现了方案制订过程中对决策议题的制约力量。再次，方案听证。行政决策行使的是公共权力，为避免部门利益对决策的影响，避免方案形成中出现的利己行为，使决策方案能为各个利益相关方所接受，通过公开的决策听证，为不同的利益主体提供一个利益博弈的平台。在这个平台上，有公权与私权之间、强势群体与普通群体之间、普通群体与普通群体之间的搏弈和妥协。最后，方案的不可行论证。在方案制订过程中，参与方案制订的政府及有关人员，在拟制方案的过程中会找到支持方案实施的各种理由，并通过可行性论证说明方案的合理性。但是仅从可行性角度论证方案的科学性是远远不够的，只有经过严格的不可行性论证的质疑，经受住反对者的批评与诘难，并充分吸取了反对者的合理建议，方案才更具有科学性。
这四个环节的内在联系，不能缺少任何一个，否则，科学民主决策机制就难以形成。当然在决策过程中，这四个环节还有相互独立的一面，每一环节上决策内容都是其他环节所不能替代的，都有自己特殊的职能。决策议题的确立，是对多元利益的综合与表达，又是对社会经济发展趋势的敏锐把握。只有站在全局的高度，深入一线实际，不受利益集团左右，摆脱个人的私欲，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，才有可能产生一项好的决策议题。如果说确立决策议题是要“做正确的事”，那么围绕决策议题制订方案则属于“正确的做事”。在决策过程中，它们属于全然不同的两个领域。后者更多属于技术性的工作，它要根据决策议题的难易和汲取资源的多寡，确定目标、寻找实施的方案。务实性与可操作性，细节的关注与资源的量化等，都是这一环节的工作重点。决策听证实现的是有限的直接民主，其独立、公开的听证过程和听证结果，会对最初形成的决策方案产生重要影响，它的独特程序设计和操作过程，以及自身所承担的职能，完全有别于决策的其他环节，是决策民主化不可或缺的一项工作。不可行性论证是针对可行性论证而言的。如果说可行性论证出自于方案拟者手里，那么不可行性论证则应来自局外人、第三者。不仅论证主体完全不一样，其看问题的角度和思路也完全不同，只有经过反向思考，决策科学性才有保障，其工作的特殊性是其他三个环节所不可替代的。从权力分解的角度看，决策权在实际运行中已被分解为四种相对独立的权力，即确定决策议题的决策动议权，拟定决策方案的决策制定权，通过听证影响方案制订的决策参与权，采用不可行性论证寻找方案缺陷的决策检验权。
近三十年的改革开放，权力过分集中的现象已有了较大的改观，科学民主的决策也为一些政府所身体力行。但是作为刚性的制度，在政府决策中还远未建立起来。许多行政决策看似科学民主，专家论证、公民听证、可行性分析、决策公示等过程都完成了，但是决策结果却既不科学又违反民意，这已成为了地方政府决策的一个普遍的现象。问题的症结源于决策权力的高度集中。由于决策权未能进行科学地分解，看似有很多科学民主的决策环节在把关，但在实践中已发生变化，往往成了图解“长官意志”的工具：你要进行专家论证，我就花高薪聘为我所用的专家；你要举行决策听证，我就尽可能减少反对者的话语权；你主张决策公示，我就把有益于我的信息放大。在实践中，决策的科学化与民主化的实现程度，往往依赖于“一把手”的个人作风，取决于领导人的接受程度。作风民主的领导人，遵守民主科学的决策规则多一些，作风专制领导者则视规则为儿戏；在具体问题上，技术复杂、专业精深，主见不多的，不妨发扬一下民主，尊重一下科学；技术浅显、利益攸关，自有主张的，那么一切都要按我的想法办。解决这些问题，必须触及决策权力高度集中这一制度软肋，必须遵循权力的分解定律，科学地分解其权力，然后在现有的政治体制构架下，对分解后的权力重新进行配置，这应该是符合中国特色的“加强对权力运行的制约和监督”最佳模式。
四、利用本土政治资源，构建“四权配置”的行政决策体制
行政决策权力科学分解后，接下来要做的是如何科学配置四种权力。遵照权力制约机制构成的内在规律和我国现有的政治体制构架，决策中的四种权力应由地方的党委、政府，人大和政协分别行使。即决策议题主要由党委承担，方案制订由政府负责，决策听证归人大组织，不可行性论证由政协完成。
为什么要如此配置呢？从西方国家二百多年的治国实践表明，权力分立在遏制权力腐败，构建法治国家方面，功不可没。孙中山结合中国实际，提出了一个“五权宪政”建国模式，他认为：“我们现在要集中外的精华，防止一切流弊，便要采取外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。”[5]174 可惜这一构想未能付诸实施。新中国成立以后，所形成的党委、政府、人大、政协，在治国理政方面发挥积极的作用，五十多年的风风雨雨考验证明，这是适合中国国情的政治选择。但从现实情况看，重大决策失误和行政决策腐败，无一不是行政决策权力高度集中所致。目前在党政关系尚未理顺，党内民主还在探索中，革除权力过分集中的弊端尚需假以时日。在地方政府的行政决策权力更多地集中在地方党委手中的条件下，行政决策的分权，就是把党委对政府工作的决策权力限定在决策议题的确定上，党委不再干预决策过程的其他环节，这样才能划清党委与政府在决策职能上的分工。
长期以来，我们把执政党政治组织承担的领导职能和国家机关所承担的公共管理职能混为一谈。以为我们党既然领导、掌握国家政权，就可以对国家政权发号施令，就可以直接代替国家机关行使国家权力。对此流弊，邓小平明确提出，要着手解决党政不分、以党代政的问题。在行政决策领域，党政分开的实践就是党委不能再代替政府做决策，不能再干预决策方案的制订，而是要发挥自身政治领导的作用，高瞻远瞩地把握社会发展趋势，提出影响社会发展方向重大决策议题；充分利用执政党自身具有的利益综合与表达的强大功能，科学合理地把握不同群体的利益诉求，将实现社会公平、正义迫切需要解决的难点、热点和焦点问题，经过整合后，确立为决策议题向政府系统输出。输出后的决策议题，不仅应成为社会经济发展的推动力，而且还会引发资源的重新配置，利益重新调整，权力的再次组合。因此对执政党来讲，发挥确立正确决策议题的功能，是实现正确领导的关键所在。决策过程就是利益表达、利益综合从而形成决定的过程。在这个过程中，利益表达是一个关键环节。它是公民向政府反映愿望、提出利益诉求并希望得到有效解决的过程。党不仅代表广大人民群众的根本利益，同时还要兼顾和协调不同利益群体相互冲突的具体利益。如果不能在利益纷繁的诉求中筛选出需要解决的议题，党的先进性就无从体现。把权力从决策的其他环节中收缩回来，把精力放在确立正确的决策议题上，不仅不会削弱党的领导，反而会极大地提高党的执政能力。如果说有什么被削弱的话，那就是个人权力被削弱了，决策者的一意孤行被阻止了，因为决策议题确立后的其他决策环节，将由不同的组织机构完成，决策不再是个别人说了算的产物。
行政机关是行政决策的制定者，同时又是行政决策的实施人，政府利益、部门利益，官员利益以及知识的有限性，都不可避免地要影响行政决策：当官员的政绩冲动主宰了决策，那么劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”就会接踵而至；当过度膨胀的部门利益左右了决策，那么代表部门利益的公共决策就会不期而至。从历史唯物主义角度看，部门利益、官员利益是一个客观存在的事实。马克思曾断言，人们所做的一切都与其利益有关。组成政府的是人，是人就有七情六欲，就有追求幸福的权利。所有靠人的自觉性来避免政府、部门、官员利益存在的尝试，就像一个人揪着自己头发要离开地球一样，可笑又不可能！问题不在于有无这些私利，而在于如何通过公众参与、专家论证和政府决策相结合的制度设计，避免这些私利对行政决策的干扰，以保证决策的科学性和正确性。
行政机关在制定决策方案的同时，聘请专家做可行性分析，组织公民听证。这与过去在封闭的政府组织内部由官员拍板决策相比，无疑是一大进步。但是这一进步尚未完成最关键的跨越。因为以往政府组织的论证与听证更多的是代表行政机关的一厢情愿。当参与的专家受雇于政府时，很可能会沦为论证政府方案的工具，所得结论大多演化为“政府内定的专家意见”；当听证人的取舍、听证人的发言倾向早以由行政机关内定时，这些“精心筛选”的听证代表，既有可能是决策方案赞同者，又有可能是政府意见的表达人。于是在目前出现的“听证秀”、“专家秀”就成为政府证明自身决策正当性、可行性的不二法门，并预先为可能出现的决策失误埋下了所谓“科学、民主”的伏笔，从而使公众失去了对决策科学化、民主化的期盼。
根据“任何人不能作自己案件的法官”无偏私原则，决策方案的听证和不可行性论证两个独立程序，不能由行政机关自己去组织实施，它必须从制定决策方案的环节中分解出来，交由独立于行政机关之外的其他组织来承担，这样才能保证其公正、客观。将决策听证赋予监督政府工作的人大独立承担，不仅极大地扩大了民主决策参与的范围，使决策听证摆脱行政机关干预的影响，而且从操作层面上加强了人大监督政府工作的力度，使监督的关口前移到方案实施前。由于听证的公开和相关利益人据理反驳，其产生的压力会使行政机关重考虑原有的方案，使其修改的方案更符合各方利益博弈的结果，而不仅仅是政府的一厢情愿。此外，作为人大组织，维护公民利益责无旁贷，而自身所具有的广泛的代表性，又赋予了人大站在公民的角度审视政府的决策方案。最后从程序正义看，由人大组织决策听证，能够避免暗箱操作的嫌疑，使相关的利益群体，有了一个独立于行政机关之外表达利益诉求的渠道，因而其听证结果更易于被各方所接受。
经过人大的方案听证，相关利益群体之间、利益群体与政府之间达成了利益选择与分配上的共识，接下来要解决的就是利益实现的问题。如果说方案听证离不开多元主体的参与，那么在利益选择与分配达成共识的前提下，对于实现利益手段、方法的采用，专家就具有无可替代的知识和技术上的优势。但是在发挥专家优势为决策服务时，其制度设计应科学。行政决策从过去个人说了算、拍脑袋、拍胸脯到今天请专家咨询论证，这是决策的进步。可是专家在为行政机关的决策方案论证时，由于其从属性、雇佣性、知识的有限性以及专家的个人偏好等，使论证前预设的专家客观、公正的前提不再可靠。而脱离了客观、公正的论证，可行性的方案往往在实践中变成不可行。
解决上述问题最有效的方法，是由人民政协组织其他专家做不可行性论证，这是解决可行性论证失灵的最佳选择。首先，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协基本职能。而政治协商、参政议政本身就是参与党和政府的重大决策。那么由各级政协组织对决策方案的不可行论证，实际上是其基本职能延伸与落实。其次，在人民政协的八个民主党派和非党派人士中，聚积了大量有建树的专家、学者、社会名流及各界贤达，具有广泛的代表性和影响力。由于他们所处地位比较超脱，因此在对行政机关的决策方案进行不可行性论证时，党和政府可听到更多的直言、谏言、诤言，这对避免决策失误极有裨益。再次，可行性论证与不可行性论证是决策论证中的两个不同方面，政府制定决策方案时，当然希望其能在实践可行，聘请专家做可行性论证，也在情理之中。没有哪一个行政机关对绞尽脑汁制订出的方案，指望聘请专家将其批评得一无是处。所以从选择专家那一刻起，行政机关已有了倾向性。而从属、受雇于行政机关的专家因其利益（可观的咨询费）和观点的原因（聘用的多为赞成方案者），可行性论证的理由自然很充分。这时由于忽略不可行性的因素，往往导致决策实施的功亏一篑。而由各级政协组织实施的不可行性论证，具有主体上的外部性。通过这一主体组织的不可行性论证，使决策论证跳出“王婆卖瓜，自卖自夸”的体内循环的非科学做法，为避免决策失误增加了一道坚固的防火墙。
五、在构建科学民主的决策机制中深化政治体制改革
“法治不并仅是一个法律概念，而主要是一个政治概念。形式上完备的法律制度并不必然产生法治的政府执政方式。如果行政体制和组织不能按理性官僚制进行安排，法律和法规就难以奏效。法治不仅离不开一定的法律制度，而且也需要一定的政治和行政体制的配合。”[6]326 只有从分解行政决策权入手，进行相应的体制变革，才能真正建立起对政府决策的法律的约束机制。当然这也会引发一系列的体制变革，鉴于篇幅，笔者准备另文论述，这里仅提几点供读者思考：
首先，为了增强人大、政协在行政决策中的制约权力，地方党委书记不应再兼人大主任。中共中央党校党建教授王贵秀曾指出：地方党委书记兼人大主任做法，“一旦成为普遍现象，甚至成为改革的目标取向和固定模式，成为一种制度安排和规定，那就很不合理、很不正常，就不能不加以深思。这种现象的普遍化和制度化，不能不说是党委书记兼任政府首长现象这种党政不分现象的变相和在新的历史条件下的新形式，因而坦率地说它不是历史的进步，而是历史的倒退。”[7]41
其次，地方人大、政协主要领导的人选，不应再由党、政部门即将退居二线领导担任。它实际上是一种变相的领导职务终身制，与我们党的立党为公、执政为民的宗旨相去甚远。更重要的是它不利于人大、政协独立开展决策可行性和不可行性的论证工作。在经费上也要有制度保证，使人大、政协能够独立地开展听证与论证工作，如果凡事都需要政府财政部门批准，那么听证与论证就会受制于政府。当然人大、政协在经费使用时，也要建章立制，也要有外部监督。
此外，行政决策的“四权分立”后的具体运作，也需要进行认真研究。首先，要明确只有重大行政决策才采取这种严格决策程序。它包括制定地方政府规章、法规；国民经济和社会发展的总体规划；财政预决算，重大财政资金的安排；城市、土地的规划和使用；资源开发与生态保护；政府重大投资项目，国有资产处置；产业的发展与布局；土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施。其中，不仅有定性的描述，还要有量化的标准，特别是对“重大”的确切表述。其次，要划清党委自身的决策与向政府输出的决策界线，组织人事上的升迁任免，应属党委的人事决策职能，与行政决策的性质完全不同，不能混淆。但如涉及上述政府重大事项管理的内容，地方党委的决策权力只能限定在确定决策议题上，否则党政分工永远是雾里看花，谁也说不清楚。党委书记个人说了算的现象还会继续延续。除了党委，政府也有确定决策议题的权力，这是政府履行自身职责所必需的。
行政决策“四权”的相互制约离不开信息的公开。议题确定、方案制订、方案听证和不可行性论证以法律形式确定后，那么信息公开就是对其执行的最好监督。如果听证和论证否定了政府方案，并且其理由充足，论据翔实，决策者却对此置之不理，一意孤行实施原方案，那么出现了重大失误，启动决策失误责任追究程序，就具有杀一儆百重大意义。而只有在行政决策“四权分立”的基础上，才能明确划清决策的失误责任。如果党政不分，以党代政，决策出现了失误，就无法追究。因此在尚未推行行政决策“四权分立”之前，侈谈行政决策的责任追究，徒具理念意义，全无操作可能。
我国的民主政治进程应沿着两条并行不悖理路推进，一条是从民主政治的结构入手，通过公开竞争和周期的差额选举，使各类精英进入国家管理层，代表民意行使公共权力；另一条是从民主政治的功能切入，通过分权与立法，建立起有严格约束力的科学民主的决策制度。这样，即使平者当政、庸者从政，但决策失误、决策腐败仍将难以发生。因为“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8]333 诚如此，小平同志的政治遗愿将会成为现实，法治政府也将不期而至。